STS, 13 de Junio de 2011

PonenteJOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO
ECLIES:TS:2011:3922
Número de Recurso3722/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución13 de Junio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Junio de dos mil once.

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 3722/09, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª), con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso 412/06 , relativo a la ordenanza municipal reguladora de la tasa por la tramitación administrativa de convenios urbanísticos. Ha comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Espartinas, representado por la procuradora doña María Elena Martín García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Espartinas del 7 de abril de 2006, que aprobó definitivamente la modificación de la ordenanza reguladora de la tasa por expedición de documentos, estableciendo una «por tramitación administrativa de convenios urbanísticos».

El recurso fue deducido por la Administración autonómica achacando varias deficiencias conceptuales y normativas a la nueva tasa, concluyendo que carecía de los elementos esenciales de este tipo de tributos, vulneraba el principio de reserva de ley, posibilitaba la elusión del principio de afectación que deben presidir, conforme a la normativa autonómica, determinados ingresos de naturaleza urbanística y, además, carecía de los preceptivos soporte y justificación económicos.

La sentencia de instancia trató todos y cada uno de los motivos que constituyeron la queja de la Administración recurrente en sus fundamentos segundo a sexto.

Frente a la ausencia del principio de necesidad de la nueva tasa, dice:

SEGUNDO.- [...]

Sin embargo, la libertad de suscribir o no el convenio urbanístico con el Ayuntamiento (que tiene un monopolio de derecho para tramitarlo), alega la demandada, no puede considerarse para tal particular como una libertad contractual real y efectiva.

[...]

TERCERO.- [...] no es trasladable a los convenios urbanísticos la jurisprudencia relativa a la imposibilidad del cobro de tasas por la tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento. En efecto, constituye doctrina jurisprudencial reiterada que la naturaleza normativa de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio, que el planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio y, en consecuencia, no está sujeto a tasa la actividad municipal de aprobación de proyectos de urbanización por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la tasa

[...]

.

Afirma que la tasa por expedición de documentos que se impugna está amparada por el artículo 20.4.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo ), pues:

CUARTO.- [...] conforme a las alegaciones del Ayuntamiento demandado, se cumple con el principio de reserva de ley al recogerse en dicho precepto que las entidades locales pueden establecerlas y exigirlas por "documentos que expidan o de que entiendan las Administraciones o autoridades locales, a instancia de parte"[...]

.

A la denuncia de la eventual infracción del principio de afectación que recoge el artículo 30.2.3 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOE de 14 de enero de 2003 ), por el que se exige la integración en el patrimonio municipal del suelo de todos los derechos urbanísticos, el Tribunal de instancia contesta que:

QUINTO.- [...] el importe de la tasa por la tramitación de un convenio urbanístico no es, de ninguna manera, una "aportación" realizada en virtud del convenio [...]

En cuanto a la ausencia de justificación y de memoria económica responde la sentencia que:

SEXTO.- [...] consta a los folios 6 a 8 del expediente un informe de los servicios técnicos municipales y la memoria económica financiera donde se justifican los costes previstos del servicio a realizar y la previsible recaudación de la tasa, habiendo quedado demostrado que el importe previsible de la tasa en ningún caso excede del coste real o previsible del servicio [...]

SEGUNDO .- La Junta de Andalucía preparó el presente recurso de casación y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito registrado el 17 de septiembre de 2009, en el que invocó un solo motivo de casación del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio ). Considera infringido el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre ), en relación con los artículos 6 de la Ley 8/1989 de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (BOE de 15 de abril); 24.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales; y 6.3 del Código Civil. También invoca, sin mayor precisión, las sentencias dictadas por esta Sala los días 22 de mayo de 1996 , 13 de febrero de 1998 , 3 de abril de 2001 , 21 de febrero de 1997 y 6 de octubre de 2001 .

Bajo esa única queja, la Junta de Andalucía desgrana diversos argumentos con sustancia propia:

  1. ) No comparte la afirmación de la sentencia de instancia respecto de la obligatoriedad de los convenios urbanísticos, puesto que no constituyen una técnica que haya de seguirse necesariamente en la elaboración y en la ejecución del planeamiento; su único límite es el ordenamiento jurídico urbanístico, por lo que no existe la coactividad característica en las tasas. Con ellos no se pretende satisfacer intereses privados, sino el general, a través de la correcta ordenación del suelo.

  2. ) No hay expedición de documentos por parte de la Corporación local, puesto que la elaboración de los convenios la llevan a cabo los particulares. El presupuesto de hecho de la tasa es la expedición y no la tramitación, por lo que no puede exigirse tributo alguno por esta actividad.

  3. ) La tasa excede del coste del servicio.

  4. ) Se vulnera la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía , que exige que todos los derechos urbanísticos se integren en el patrimonio municipal del suelo, incluidos los derivados de convenios. Mediante el establecimiento de la tasa litigiosa el Ayuntamiento puede destinar su producto a otros gastos diferentes.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, estime el recurso contencioso- administrativo en su día interpuesto.

TERCERO .- El Ayuntamiento de Espartinas se opuso al recurso mediante escrito registrado el 28 de enero de 2010, en el que, de entrada y sin reflejo en el suplico, interesa su inadmisión, debido a la ausencia en el recurso de toda crítica de la sentencia.

Ya en cuanto al fondo, combate cada una de las objeciones que la Junta de Andalucía hace a la sentencia. En síntesis, la oposición del Ayuntamiento se centra en afirmar la certeza y la razón de los argumentos contenidos en la decisión de instancia, que comparte en todos sus términos.

Destaca que, en todo caso, concurre la inadmisibilidad de la casación en lo referente a la vulneración de la Ley 7/2002 , puesto que se trata de derecho autonómico, vedado a este recurso de conformidad con el artículo 86.4 de la Ley de esta jurisdicción.

CUARTO. - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 5 de febrero de 2010, señalándose al efecto el día 8 de junio de 2011, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- La Junta de Andalucía combate la sentencia dictada el 30 de abril de 2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3º), con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Andalucía , que confirmó la legalidad del acuerdo adoptado el 7 de abril de 2006 por el Pleno del Ayuntamiento de Espartinas, aprobando definitivamente la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa por expedición de documentos, en el concreto particular relativo al establecimiento de una «tasa por tramitación administrativa de convenios urbanísticos».

Invoca un único motivo de casación que, sin embargo, tiene un contenido complejo: (a) la ausencia de coactividad de la tasa, (b) su falta de integración en el presupuesto de hecho "expedición de documentos" a que se refiere la ordenanza municipal, (c) la inexistencia de memoria y de análisis sobre el coste del servicio y, por último, (d) la vulneración de la normativa autonómica en materia urbanística.

SEGUNDO .- Antes, sin embargo, de encarar tales argumentos, debemos dar respuesta a la inadmisión de este recurso que pretende el Ayuntamiento de Espartinas porque, a su entender, el escrito de formalización carece en realidad de una crítica a la sentencia que es su objeto.

Vaya por delante que podríamos ahorrarnos tal respuesta ya que la inadmisibilidad invocada carece de reflejo en el suplico del escrito de oposición, que es donde debe la parte recurrida fijar su posición en el debate.

De cualquier forma, esta causa de oposición se encuentra huérfana de todo fundamento, pues basta leer los razonamientos que sustentan el recurso de casación para comprobar que la Junta de Andalucía decanta su posición realizando un análisis crítico de los motivos de la sentencia que combate. Tras exponer las consideraciones en la que, a su juicio, los jueces de la instancia cimientan su decisión desestimatoria (página 2), las contesta, una tras otra. Así, en las páginas 3 a 6 discute los razonamientos expresados en los fundamentos segundo y tercero de la sentencia. Más adelante (páginas 6 a 11) critica la afirmación del Tribunal Superior de Justicia de que la tasa controvertida no excede del coste real o previsible del servicio, considerando un error la afirmación de que su hecho imponible es la expedición del convenio urbanístico y no su tramitación. Termina su escrito indicando que la sentencia también vulnera el artículo 6.3 del Código civil .

Como puede apreciarse, la afirmación de que el recurso no cuenta con una crítica a la sentencia impugnada no responde a la realidad. La lectura del contenido de escrito de formalización evidencia que la causa de inadmisión invocada por el Ayuntamiento de Espartinas raya la temeridad, pues una simple lectura, aun superficial, pone de manifiesto todo lo contrario, por lo que esta pretensión liminar del Ayuntamiento recurrido debe ser tajantemente rechazada.

TERCERO .- Despejado el camino hacia la cuestión de fondo, hemos de principar su análisis por el primero de los argumentos del recurso, de los que hemos dejado constancia en el último párrafo del primer fundamento de esta sentencia. Al efecto, se ha de recordar que la coactividad constituye una nota esencial en las tasas. El artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria de 2003 recoge en su definición esta característica al configurar su hecho imponible, cuando alude a la prestación de servicios o a la realización de actividades «que no sean de solicitud o recepción voluntaria».

A esta nota, realmente controvertida, se refirió el Tribunal Constitucional en la sentencia 185/1995 (FJ 3º), indicando que cabe hablar de prestaciones coactivamente impuestas tanto si la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público (prestación de servicios o actividades de solicitud o recepción obligatoria), como cuando, siendo libre esa realización del supuesto de hecho, no consiste en la demanda de un bien, de un servicio o de una actuación de los entes públicos, naciendo la obligación de pagar sin que medie una actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación.

Aclaró el máximo intérprete de la Constitución en ese pronunciamiento (FJ 3º) que el hecho de que los entes públicos tengan una posición determinante en la configuración del contenido o de las condiciones de la obligación e incluso la circunstancia de que se reserven determinadas potestades exorbitantes en caso de incumplimiento (v.gr.: facultades derivadas de la ejecutoriedad y la autotutela) tienen un relieve secundario en orden a determinar el grado de coactividad de las prestaciones pecuniarias, dado que en tales tesituras es el particular el que decide libremente obligarse, sabiendo de antemano que los entes públicos de quienes ha requerido la actividad, los bienes o los servicios gozaban de esas prerrogativas.

Para el Tribunal Constitucional (misma sentencia, mismo fundamento jurídico) la libertad o la espontaneidad exigida en la realización del hecho imponible y en la decisión de obligarse debe ser real y efectiva. Por consiguiente, han de considerarse coactivamente impuestas no sólo aquellas prestaciones en las que la realización del supuesto de hecho o la constitución de la obligación es obligatoria, sino también aquellas en las que el bien, la actividad o el servicio requerido sea objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar.

En definitiva, la coactividad no sólo significa que el régimen jurídico esté determinado por la norma, nota que concurre en toda prestación de derecho público sujeto al principio de reserva de ley, sino también que el hecho imponible de la tasa sea impuesto obligatoriamente al sujeto pasivo o que su necesidad se derive de la propia realidad social, económica o personal del obligado tributario.

Para valorar si la preceptiva coactividad concurre en el establecimiento de una «tasa por tramitación administrativa de convenios urbanísticos», debemos analizar si el presupuesto de hecho del tributo aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Espartinas reúne tal nota. Ese análisis nos obliga a introducirnos en la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos.

Los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, como ya ha tenido ocasión de afirmar esta Sala. La sentencia de 19 de mayo de 2010 (casación 3679/06 , FJ 5º) explica que no traspasan sus propios límites contractuales, de manera que sólo los instrumentos de ordenación tienen carácter normativo, cuyos actos de ejecución y desarrollo son los que obligan a terceros. En la sentencia de 28 de mayo del 2010 (casación 2679/06 , FJ 4º) hemos concluido que los convenios, en tanto que instrumentos de acción concertada pueden ser de utilidad para llevar a cabo una actuación urbanística eficaz, conseguir objetivos concretos y ejecutar de forma efectiva actuaciones beneficiosas para el interés general. Ahora bien, ello no significa, según se razona en la misma sentencia, que puedan determinar o condicionar el ejercicio de competencias de las que la Administración no puede disponer por vía contractual o paccionada. En fin, más recientemente [ sentencia de 18 de febrero de 2011 (casación 1246/07 FJ 3º)], se ha indicado que los convenios urbanísticos, aun cuando pueden tener por objeto la preparación de una modificación del planeamiento en vigor, como tales convenios no constituyen disposiciones de carácter general, naturaleza que, por el contrario, si reúne la normativa de planeamiento que pueda derivarse de lo acordado en un convenio.

Estamos, pues, ante un instrumento de acción concertada, que puede tener por efecto la modificación del planeamiento, pero que en todo caso ha de respetar y adecuarse a la legalidad urbanística buscando el interés general en la ordenación de suelo. Ahora bien, ni la Administración tiene la obligación de acudir a esta forma convencional para afrontar una modificación del planeamiento, ni el particular queda constreñido a suscribir un convenio urbanístico. Los convenios articulan, por tanto, una forma de colaboración completamente opcional, a pesar de que su contenido esté predeterminado por la propia legislación urbanística.

Tratándose de una institución de naturaleza contractual y opcional para el administrado, no concurre la coactividad que justificaría la exacción de la tasa. La sentencia de instancia, pese a citar correctamente la jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos, obtiene una conclusión interpretativa que no se ajusta a la misma al considerar que no hay en realidad para el particular una libertad contractual real y efectiva, llegando a un desenlace equivocado respecto a la necesidad de la tasa que fue objeto de impugnación.

En cualquier caso, apreciamos cierta contradicción interna en la sentencia, puesto que si se reconoce carácter coactivo o coercitivo a los convenios (tesis contraria a la de esta Sala, como hemos visto), les estaría atribuyendo la misma naturaleza que al resto de los instrumentos de planeamiento. En tal caso, tampoco sería admisible la tasa cuestionada, puesto que como hemos señalado, entre otras, en la sentencia de 3 de enero de 2008 (casación 2584/02 , FJ 3º), en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, prevalece el interés general, no el particular. Esta constatación explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración, no pueda operar en los instrumentos de planeamiento.

CUARTO .- Los razonamientos hasta aquí expuestos comportan la estimación del presente recurso, sin que resulte necesario examinar el resto de los argumentos incorporados por la Junta de Andalucía en su único motivo de casación.

En consecuencia, este recurso ha de ser favorablemente acogido, debiendo casarse la sentencia impugnada. Resolviendo el debate en los términos suscitados [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 ], procede estimar el recurso contencioso-administrativo instado por la Junta de Andalucía y anular el acto local impugnado, que aprobó definitivamente la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa por expedición de documentos, en el concreto particular relativo al establecimiento de una «tasa por tramitación administrativa de convenios urbanísticos», por carecer de la coactividad necesaria para su exacción.

QUINTO .- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta jurisdicción, no procede hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas en la tramitación de este recurso de casación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

FALLAMOS

Rechazando la causa de inadmisión invocada por el Ayuntamiento de Espartinas, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra sentencia dictada el 30 de abril de 2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª), con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso 412/06 .

En su lugar:

  1. ) Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida Comunidad Autónoma contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Espartinas de 7 de abril de 2006 por el que aprobó definitivamente la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa por expedición de documentos, en el concreto particular relativo al establecimiento de una «tasa por tramitación administrativa de convenios urbanísticos», aprobación definitiva que anulamos.

  2. ) No hacemos un especial pronunciamiento sobre las costas, tanto las causadas en la instancia como en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Manuel Martin Timon D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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