STS, 9 de Junio de 2011

PRIMERO .- En el recurso nº 2548/2002 seguido en la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 2 de marzo de 2007 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Isabel Cañedo Vega en nombre y representación de la FEDERACION DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS DE CC.OO contra la resolución descrita en el Fundamento de derecho primero y, en su consecuencia, debemos anular y anulamos, por ser parcialmente contrarias a derecho la Orden de la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Madrid de fecha 21 de mayo de 2.003, por la que se modifica la relación de puestos de trabajo y plantilla presupuestaria de la Consejería de Presidencia única y exclusivamente en el particular de la misma relativo a que la forma de provisión de los puestos de trabajo puestos de trabajo nº 32267 "Sección Registro de Asociaciones" y el nº 34985 "Sección de Fundaciones" sea la del procedimiento de libre designación; pronunciamientos por los que habrán de estar y pasar los contendientes; y todo ello sin efectuar declaración alguna en cuanto a costas".

SEGUNDO .- El Letrado de la Comunidad de Madrid preparó recurso de casación contra la citada sentencia mediante escrito de 12 de julio de 2007 que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de 7 de septiembre de 2007, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO .- El Letrado de la Comunidad de Madrid interpuso el recurso de casación mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Supremo el 8 de enero de 2008 en el que, tras exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que dicte sentencia casando la recurrida y declarando la conformidad en Derecho de la Orden recurrida.

CUARTO .- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 7 de mayo de 2008, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

QUINTO .- La Procuradora doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras, se opuso al recurso por escrito presentado el 13 de junio de 2008 en el que solicito a esta Sala: "se dicte auto de inadmisión al quedar comprendido dicho recurso de casación dentro del apartado e) del ordinal 2, del artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo o, para el supuesto de no ser acogida dicha petición, en definitiva dicte sentencia, por la que previa desestimación del recurso de casación, confirme en todos sus términos la sentencia recurrida".

SEXTO .- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo el día 8 de junio de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

PRIMERO .- El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada con fecha 25 de mayo de 2007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 7 ª) que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras y anuló la Orden del Consejero de Hacienda de la Comunidad de Madrid por la que se modificó la Relación de Puestos de Trabajo y la plantilla presupuestaria en la Consejería de Presidencia única y exclusivamente en cuanto a que la forma de provisión de los puestos de trabajo no puede ser de libre designación, en lo concerniente a los puestos nº 32267 "Sección Registro de Asociaciones" y nº 34985 "Sección de Fundaciones".

SEGUNDO .- Con carácter previo al examen del recurso procede señalar:

1. La Orden objeto del recurso, es de la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Madrid de fecha 21 de mayo de 2.003, por la que se modifica la relación de puestos de trabajo y plantilla presupuestaria de la Consejería de Presidencia y tiene como concreto contenido, en lo que afecta a la alegación analizada, la modificación de dos puestos de trabajo de carácter funcionarial, concretamente el puesto nº 32267 "Sección Registro de Asociaciones" y el nº 34985 "Sección de Fundaciones", para los que se prevé su cobertura por el procedimiento de libre designación.

2. El primer punto de impugnación, según la sentencia recurrida, consiste en la vulneración del artículo 32, apartados c) y e) de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, reformada posteriormente por la Ley 7/90, de 19 de Julio. Estos preceptos prevén la negociación con las Organizaciones Sindicales con mayor nivel de implantación de aquellas cuestiones que afecten a las condiciones de trabajo del personal, las modificaciones sustanciales de las Relaciones de Puestos de Trabajo, así como la clasificación de los puestos de trabajo, pero dejan siempre al margen de aquella negociación las decisiones de la Administración que afecten a sus potestades de organización.

3. En la sentencia recurrida se reconoce que el concreto contenido de la Orden excede de las materias que se contienen en dichos preceptos, pues la misma se limita a introducir unas modificaciones puntuales en las Relaciones de Puestos de Trabajo y las Plantillas Presupuestarias de la Consejería de Presidencia, que no suponen una modificación sustancial de dichas Relaciones habida consideración del alcance global de las mismas, y que vienen justificadas, según las Memorias obrantes en el Expediente Administrativo, en las propias necesidades organizativas de la Administración actuante derivadas de la asunción por la misma de nuevas competencias y una mayor carga de trabajo. Entendido tal contenido, resulta que la Orden en nada incide respecto a la determinación de condición alguna de trabajo, por lo que no se entiende vulnerado el artículo 32 reseñado, lo que conduce, en buena lógica, a desestimar la alegación.

4. En lo concerniente a la utilización de la libre designación, procede subrayar que de la lectura detenida del Expediente Administrativo así como del Informe preceptivo emitido en relación con la Propuesta de Modificación de la Relación de puestos de trabajo, se puede obtener una conclusión sumamente relevante para la resolución del recurso, en cuanto parece exteriorizarse la voluntad del Gobierno de la Comunidad de Madrid en establecer como forma normal y generalizada de provisión de los puestos de trabajo con Nivel de Complemento de Destino 26 o superior la libre designación, entendiendo que, en todos los casos, nos encontramos ante puestos de especial responsabilidad y de carácter directivo dentro de los reservados a los Grupos "A" y "B" de clasificación.

   Pero tal planteamiento es rechazado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, ya que tiende a dar carta de normalidad a un sistema de provisión que, aún siendo claramente ajustado a la legalidad, constituye un mecanismo extraordinario o excepcional de provisión de plazas. Consecuentemente, hubiera sido necesario que la Administración justificara mediante una adecuada motivación, las causas que determinaban, a su juicio y en el caso concreto, la elección por el sistema de libre designación de los puestos de trabajo, llegándose a la conclusión que, en el presente caso, la Administración debió motivar convenientemente que las funciones a realizar por los funcionarios y asignadas a los dos puestos de trabajo de carácter funcionarial, concretamente el puesto nº 32267 "Sección Registro de Asociaciones" y el nº 34985 "Sección de Fundaciones" que se modifican en la Orden sometida a examen reúnen el requisito de la especial responsabilidad.

   En conclusión la vía que se pretende utilizar para la provisión de los puestos de trabajo nº 32267 "Sección Registro de Asociaciones" y el nº 34985 "Sección de Fundaciones" que no es otra que la de la libre designación, debe reputarse contraria a derecho por ausencia de motivación suficiente.

5. En suma, la estimación parcial de la sentencia recurrida viene determinada en sus fundamentos al explicar que no procedía acoger los motivos de la demanda relativos a la omisión de la negociación que el sindicato recurrente consideraba preceptiva sobre la mencionada Orden por considerar, en primer lugar, que el sindicato accionante no era titular del derecho de negociación colectiva, depositado en las Mesas de Negociación a las que nunca reclamó participación y, en segundo lugar, que la negociación con las Organizaciones Sindicales no resultaba obligatoria al no constituir las Órdenes impugnadas una modificación sustancial de las Relaciones de Puestos de Trabajo sino modificaciones puntuales justificadas por las necesidades organizativas de la Administración actuante, ni afectar a las condiciones de trabajo del personal.

   Por el contrario, señala la sentencia recurrida que la estimación parcial era obligada porque la demanda tenía razón en considerar contraria a Derecho la provisión por libre designación de los puestos indicados sin aportar la motivación que justificase la procedencia de ese sistema en vez del ordinario del concurso y observa que la Comunidad Autónoma de Madrid parece exteriorizar la voluntad de establecer como forma normal y generalizada de provisión de los puestos con nivel de complemento de destino 26 o superior la libre designación, presumiendo que todos ellos ostentan la doble cualidad de ser puestos de especial responsabilidad y de carácter directivo, y que en el expediente no consta por qué han de merecer esa consideración careciendo de aptitud a tal fin la descripción de sus funciones.

   TERCERO .- Los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid interponen dos motivos de casación contra esta sentencia, basados en el artículo 88.1.d) de la LJCA .

   El primero se basa en la infracción de los artículos 19 y 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por no considerar suficiente la justificación ofrecida por las correspondientes Memorias sobre la especial responsabilidad de los puestos cuya provisión por libre designación se establecía.

   El segundo se fundamenta, sustancialmente, en la infracción de la jurisprudencia y señala que es la naturaleza de las funciones a desempeñar la que determina la validez de su convocatoria mediante el sistema de libre designación, concepto jurídico indeterminado definido en cada caso concreto a partir de los parámetros del artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984 .

   La parte recurrente en casación recuerda que en la Comunidad de Madrid, las jefaturas de servicio dependían directamente de los directores generales, al no existir la figura del subdirector general hasta que fue establecida por la Ley 2/2004, de 31 de mayo y en ese contexto, entiende la recurrente que se han respetado los requisitos exigidos, entre otras, por la sentencia de esta Sala de 24 de febrero de 2004 para utilizar el sistema de libre designación, ya que solamente se ha aplicado de forma excepcional en puestos de trabajo en los que la naturaleza de sus funciones conlleva una especial responsabilidad.

   En su escrito de oposición CCOO afirma, en primer lugar, que se dan las condiciones para inadmitir el recurso de casación según el artículo 93.2 e) de la LJCA pues la Orden impugnada no puede ser considerada disposición de carácter general. Del mismo modo, sostiene que el recurso carece de interés casacional por no afectar a un número importante de situaciones. Subsidiariamente, pide que lo desestimemos pues los motivos no explican por qué la sentencia habría infringido los artículos 19 y 20 de la Ley 30/1984 e insiste en que la jurisprudencia subraya la necesidad de que la utilización del sistema de libre designación para proveer puestos de trabajo sea objeto de especial motivación en la medida en que se aparta del procedimiento ordinario del concurso, así como en que el escrito de interposición no hace más que reiterar argumentos ya expuestos en la instancia. Sobre el segundo motivo apunta que la sentencia de la Sala de Madrid en modo alguno contradice la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada por la recurrente.

   CUARTO .- Planteado en estos términos el objeto de debate procede analizar, en primer lugar, las causas de inadmisión opuestas por la parte recurrida y sobre el primero de los motivos de oponibilidad, es constante la jurisprudencia [ sentencias de 1 de marzo de 2004 (casación 9874/1998 ) y de 7 de marzo de 2005 (casación 4246/1999 ), entre muchas otras] que, a los efectos del acceso al recurso de casación, confiere a las relaciones de puestos de trabajo el mismo trato que a las disposiciones generales.

   Por otro lado, tampoco falta el interés casacional ya que, con independencia del concreto número de puestos de trabajo afectados, la cuestión a dirimir sí posee relevancia suficiente al versar sobre las condiciones de utilización de un procedimiento extraordinario como el de libre designación para proveer puestos de trabajo en las Administraciones Públicas al plantearse una cuestión, en sede de legalidad ordinaria, susceptible de valoración, siguiendo la doctrina de esta Sala contenida, entre otros, en el Auto resolutorio del recurso de casación nº 3287/2009 de fecha 28 de octubre de 2010 .

   Los razonamientos expuestos conducen a desestimar las excepciones opuestas por la parte recurrida y entrar a conocer los motivos.

   QUINTO .- La conexión de los dos motivos nos lleva a considerar su análisis conjunto y a señalar que la sentencia recurrida ni infringe los artículos 19 y 20 de la Ley 30/1984 , extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación bastante de cómo se habría producido, ni vulnera la doctrina contenida en la Sentencia de 24 de febrero de 2004 (casación 8995/1998 ), ni la de las que en ella se citan.

   Por el contrario, la jurisprudencia de esta Sala ha recordado el carácter excepcional que la Ley asigna al sistema de libre designación y ha subrayado la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse.

   Este criterio se reitera en sentencias de 7 de diciembre de 2010 (casación 4347/2007 ), 6 de mayo de 2010 (casación 1974/2007 ), 30 y 11 de marzo de 2009 (casación 4188/2005 y 2332/2005 respectivamente ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras, que forman una consolidada doctrina jurisprudencial sobre este punto.

   SEXTO .- La aplicación de este reiterado criterio jurisprudencial conduce a no estimar los argumentos de la Comunidad de Madrid en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos al considerar que pueden obtenerse de las propias relaciones y, en general, del expediente administrativo, sin que la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26 o superior, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa sean razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Comunidad de Madrid.

   En todo caso, la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cumpliendo el criterio legal y jurisprudencial, por la excepcionalidad de la libre designación, lo que no ha sucedido en la cuestión planteada según se infiere del examen de las actuaciones y del expediente administrativo.

   SEPTIMO .- Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación.

   A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Desestimamos el recurso de casación nº 5015/2007, interpuesto por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada el 25 de mayo de 2007, por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 129/2004 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.