STS, 7 de Junio de 2011

En fecha 4 de febrero de 2.010 la representación procesal del demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre , por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 4 de diciembre de 2.009, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 9 de febrero de 2.010.

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia estimatoria del recurso que declare la nulidad de los artículos 7.3, párrafo tercero, 9.3 y 10.5 del Real Decreto 1676/2009 . Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada y solicita que se acuerde la realización del trámite de conclusiones.

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia por la que se declare inadmisible o, subsidiariamente, se desestime el recurso, con imposición en ambos casos de las costas a la parte actora.

En auto de 20 de octubre de 2.010 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y, no estimándose necesario, no se ha acordado el recibimiento a prueba del mismo, concediéndose a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de 10 de diciembre de 2.010.

Por providencia de fecha 23 de marzo de 2.011 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 24 de mayo de 2.011, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

El Sindicato de Inspectores de Hacienda interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre , por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente. Se solicita la declaración de nulidad de los artículos 7.3, párrafo tercero, 9.3 y 10.5 , por entender respectivamente que se crea una esfera de actuación exenta de control jurisdiccional (artículo 7.3 ), que se atribuyen competencias del Consejo a una unidad administrativa del mismo (artículo 9.3 ) y que la redacción del artículo 10.5 es contraria al principio de seguridad jurídica e infringe el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal .

Sobre las alegaciones de las partes.

El sindicato recurrente sostiene que el párrafo tercero del apartado 3 del artículo 7 del Real Decreto que se impugna, al declarar que las contestaciones y demás actos del Consejo "no son susceptibles de recurso alguno, administrativo o jurisdiccional", crea una esfera de actuación administrativa exenta de control jurisdiccional y contraviene con ello lo dispuesto en los artículos 106.1 de la Constitución y 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Además, al tratarse de una norma de rango reglamentario vulneraría la reserva de ley que establece el artículo 53.1 de la Constitución, en cuanto afecta a un derecho fundamental como es el derecho a la tutela judicial efectiva. Rechaza la parte recurrente que esta exención de control pueda quedar justificada por el hecho de que el cometido del Consejo se traduzca en la formulación de juicios de valor al dar contestación a las quejas o sugerencias de los contribuyentes, ya que el precepto también excluye del control los "demás actos" producidos por el Consejo, además de que tampoco tales contestaciones podrían ser excluidas a priori de control jurisdiccional.

La impugnación del apartado tercero del artículo 9 se funda en que se atribuye la admisión o no de las quejas o sugerencias a la unidad operativa, que es una mera unidad administrativa y no un órgano administrativo. Las unidades administrativas no pueden, afirma, asumir competencias que tengan efectos jurídicos frente a terceros (artículo 5.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -Ley 6/1997, de 14 de abril -), como sucede en este caso, ya que la admisión o no a trámite determina la posibilidad de seguir el cauce procedimental previsto en el propio Real Decreto impugnado. En opinión de la entidad actora, la normativa que crea esta unidad determina que, en consonancia con su denominación, la misma haya de ser considerada una mera unidad administrativa, no un auténtico órgano administrativo (artículo 6 del Real Decreto impugnado). Tampoco sería admisible entender que se crea tácitamente un órgano administrativo, lo cual requiere un pronunciamiento expreso.

En lo que respecta a la impugnación del artículo 10.5 , el Sindicato recurrente considera que la redacción del mismo es contraria al principio de seguridad jurídica, ya que carece de la necesaria corrección y claridad, tanto en lo que atañe a los casos en los que resulte de aplicación, como en lo que respecta al cauce procedimental a seguir. Considera además que supone una clara contravención de lo dispuesto en el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , que requiere la inmediata comunicación de cualquier delito a las autoridades judiciales o policiales por quien tuviere conocimiento de ello por razón de su cargo.

El Abogado del Estado rechaza estas alegaciones con los siguientes argumentos. En primer lugar, solicita la inadmisión del recurso por entender que la entidad actora carece de legitimación para impugnar un Real Decreto que regula una institución como el Consejo para la Defensa del Contribuyente, sin que exista vínculo alguno entre dicho objeto del recurso y el Sindicato actor. En lo que respecta al fondo de recurso, en relación con la impugnación del artículo 7.3, párrafo tercero , rechaza el representante de la Administración que el precepto suponga una vulneración reglamentaria del derecho a la tutela judicial efectiva, dada la naturaleza de los actos a los que se refiere, que determina su carácter no recurrible, como ya sucedía en el Real Decreto precedente, el 2458/1996, de 2 de diciembre. Por otra parte, el precepto impugnado encuentra su apoyatura legal en el artículo 34.2 de la Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de diciembre ). En cuanto a la infracción del artículo 106.1 de la Constitución y 1 de la Ley de esta Jurisdicción, afirma el Abogado del Estado que no pueden entenderse de forma absoluta, ya que la sujeción de la Administración al control de los tribunales admite determinadas modulación en los términos y límites que fija la ley, y que en el caso derivan de lo previsto en la Ley General Tributaria. Hay que tener en cuenta, añade, que el precepto en cuestión especifica que las contestaciones y demás actos del Consejo no constituyen ni reconocen derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas, pues son meros informes o propuestas sin eficacia jurídica alguna.

Respecto a la impugnación del artículo 9.3 , pone de relieve el Abogado del Estado que la unidad operativa, aun estando adscrita al Consejo para la Defensa del Contribuyente, forma parte de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, según lo que se prevé en el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de septiembre, de Presupuestos Generales del Estado , por el que se crea dicha agencia, cuyo apartado 11.5 habilita para organizar las unidades inferiores a Departamento, en desarrollo del cual se dictó la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de junio de 1994, luego modificada, que crea la Unidad Operativa del Consejo para la Defensa del Contribuyente como autentico órgano administrativo.

Finalmente, en relación con la impugnación del artículo 10.5 , el representante de la Administración rechaza que su texto cree inseguridad jurídica y, por otro lado, entiende que resulta plenamente compatible con lo previsto en el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal .

Debemos valorar en primer lugar la objeción de admisibilidad formulada por el Abogado del Estado por la supuesta falta de legitimación por parte del Sindicato recurrente. Aunque ciertamente no se percibe una directa afección de sus intereses, en la amplia concepción de la legitimación derivada de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva no se puede negar una relación indirecta con los mismos. En efecto, no cabe desconocer que las funciones del Consejo para la Defensa del Contribuyente versan sobre quejas y sugerencias de los contribuyentes que son también conocidas por los inspectores de Hacienda en el ejercicio de sus tareas, y las contestaciones que se den a aquellas quejas y sugerencias pueden afectar indirectamente al ejercicio de la función desempeñada por los inspectores. Basta esta relación para admitir la legitimación de la entidad actora.

Sobre la exclusión de control jurisdiccional de los actos del Consejo para la Defensa del Contribuyente.

El párrafo tercero del artículo 7.3 del Real Decreto 1676/2009 , dice así:

"Artículo 7 . Ámbito de las quejas y sugerencias. [...]

3. Las quejas y sugerencias formuladas al amparo de esta Norma ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente no tendrán, en ningún caso, la consideración de recurso administrativo, ni su interposición suspenderá la tramitación del procedimiento ni interrumpirá los plazos establecidos en la legislación vigente para la tramitación y resolución de los correspondientes procedimientos.

Las quejas y sugerencias no condicionan, en modo alguno, el ejercicio de las restantes acciones o derechos que, de conformidad con la normativa reguladora de cada procedimiento, puedan ejercitar los que figuren en él como interesados.

Las contestaciones y demás actos producidos por el Consejo para la Defensa del Contribuyente no constituyen ni reconocen derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas por lo que no son susceptibles de recurso alguno, administrativo o jurisdiccional."

Las alegaciones que se han resumido antes son básicamente dos. La primera en el orden lógico es la vulneración del principio de reserva de ley establecida en el artículo 53.1 de la Constitución, por afectar una norma reglamentaria a un derecho fundamental como el derecho a una tutela judicial efectiva. En segundo lugar, se imputa al precepto impugnado el crear un ámbito de actuación administrativa exento de control jurisdiccional, en contra de lo que establece el artículo 106.1 de la Constitución y el 1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Ninguno de los dos alegatos puede prosperar. La reserva de ley establecida por el artículo 53.1 de la Constitución afecta, según se indica expresamente en el propio artículo constitucional y ha explicado una reiterada jurisprudencia constitucional, a la regulación de los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del Título primero de la norma suprema. El precepto impugnado en modo alguno afecta o incide en la regulación del derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que en ningún caso podría infringir la referida reserva de ley. El artículo 7.3 del Real Decreto recurrido podría ser, en su caso, contrario al citado derecho fundamental, pero no por la infracción formal de que hablamos, sino por excluir del control judicial a un determinado tipo de actos administrativos -como también aduce el Sindicato recurrente-. O, dicho en otros términos, de ser cierta la tesis de la entidad actora de que se crea un área de actuación administrativa exenta de control jurisdiccional en contra de lo que establece el artículo 106.1 de la Constitución, se estaría simultáneamente conculcando el artículo 24.1 de la constitución, pues se estaría impidiendo el acceso a la tutela jurídica efectiva en relación con tal actuación administrativa. Pero al no haber regulación del citado derecho fundamental, no puede existir infracción de la reserva de ley.

Sin embargo, tampoco puede admitirse que la exclusión de recursos establecida en el artículo 7.3 del Real Decreto impugnado sea contraria a los citados preceptos constitucionales, dada la naturaleza de los actos a los que se circunscribe tal exclusión. El precepto regula la actuación administrativa originada por las "quejas y sugerencias" formuladas por los contribuyentes al amparo del propio precepto y dicha actuación se limita a las "contestaciones y demás actos" producidos por el Consejo en respuesta a la iniciativa de los ciudadanos. En primer lugar es preciso descartar la interpretación de la entidad recurrente en el sentido de que la referencia a "los demás actos", supone una remisión residual a cualquier actuación del Consejo. Antes al contrario, del sentido global del precepto lo que se desprende es que la expresión "contestaciones y demás actos" queda en todo caso circunscrita a la actuación administrativa de respuesta a las quejas y sugerencias de los contribuyentes: contestaciones y cualquier clase de actuación escrita u oral que trate de dar satisfacción a las referidas quejas y sugerencias de los ciudadanos.

En segundo lugar, es claro que dicha actuación informativa y explicativa de la Administración no da lugar a actos con incidencia jurídica sobre los particulares y que, por tanto, es natural y, en realidad, obligado, que queden fuera de la posibilidad de recursos. Lo contrario supondría desnaturalizar este tipo de actuación administrativa y entender que la simple labor informativa podría generar efectos jurídicos en los derechos e intereses de los ciudadanos, con lo que dicha actuación dejaría de ser una labor orientadora e informativa, es decir, dejaríamos de estar en el supuesto al que se refiere de manera clara e inequívoca el precepto.

Lo anterior se confirma con las cautelas y previsiones que se añaden en el propio artículo 7.3. Así, se añaden cuatro precisiones que atestiguan sin el menor género de dudas que no se crea ningún ámbito de actuación administrativa stricto sensu con efectos jurídicos que quede exenta de control judicial: en lo que respecta a la intervención de los contribuyentes, que sus quejas y sugerencias no pueden ser conceptuados como recursos o reclamaciones, que no afectan a la tramitación de los procedimientos administrativos en curso o que puedan iniciarse, y que no condicionan el ejercicio de cualesquiera otros acciones o derechos de los ciudadanos afectados; y, en relación con las contestaciones del Consejo para la Defensa del Contribuyente, que ni constituyen ni reconocen derechos subjetivos o situaciones jurídicas individualizadas. En ese contexto, es perfectamente coherente que tales actuaciones de respuesta, meramente orientadoras y jurídicamente irrelevantes, no sean susceptibles de recurso administrativo u jurisdiccional.

De especial interés resulta resaltar, finalmente, el hecho de que el ciudadano que haya formulado cualquier queja o sugerencia de las contempladas en este precepto puede, en todo caso, interponer cualquier recurso administrativo o judicial si entiende que la actuación del Consejo se sale del estricto marco de dar contestación a dichas quejas o sugerencias. Será en definitiva la respuesta administrativa y, en último extremo la jurisdiccional, la que determine si la Administración se mantuvo o no dentro de los límites determinados por el precepto impugnado.

Debe rechazarse, en consecuencia, que el artículo 7.3 del Real Decreto impugnado resulte contrario a los artículos 106.1 o 24.1 de la Constitución o al 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Sobre la naturaleza de la Unidad Operativa del Consejo para la Defensa del Contribuyente.

La segunda impugnación de la entidad actora se dirige contra el artículo 9.3 del Real Decreto impugnado. Su alegación consiste en, en síntesis, en que considera que la Unidad operativa no es un órgano administrativo en sentido estricto y que, en consecuencia, no tendría competencia para resolver sobre la admisión a trámite o no de las quejas y sugerencias.

La impugnación tampoco puede ser aceptada. En primer lugar, de lo dicho en el anterior fundamento de derecho se deriva la naturaleza estrictamente informativa que ostentan tanto las quejas y sugerencias (solicitud de información o explicaciones) como la actuación administrativa consiguiente (informativa o explicativa de las cuestiones planteadas), así como la ausencia de efectos jurídicos externos de las actuaciones tanto de los particulares como del Consejo para la Defensa del Contribuyente.

Ya lo anterior haría irrelevante el que la Unidad operativa, cuyo alcance se determina en el artículo 5 del Real Decreto impugnado, sea o no un órgano administrativo propiamente dicho. Pero, en todo caso, puede añadirse que el propio artículo 5.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado que aduce en su favor la parte actora, le priva por completo de razón, puesto que el mismo determina que si a una unidad administrativa se le atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros -pese a su naturaleza de unidad puramente interna de la Administración-, tendrá la consideración de órgano administrativo. O sea que si tuviera razón la actora en que la admisión o no de las quejas y reclamaciones dirigidas al Consejo tuviera una naturaleza jurídica propiamente dicha, por eso mismo la referida Unidad tendría la consideración de órgano administrativo en aplicación de lo dispuesto en el referido artículo 5.2 Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Pero es que además, tal como argumenta el Abogado del Estado, la referida Unidad operativa, es un órgano administrativo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria que se adscribe al Consejo para prestarle apoyo técnico -tal como expresamente indica el propio artículo 5 del Real Decreto impugnado-. Su carácter de órgano viene determinado, como señala el Abogado del Estado, por la Orden del Ministerio de Economía de Hacienda de 2 de junio de 1994 (modificada por la de 15 de julio de 2.008), dictadas ambas en uso de la habilitación contenida en artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , por el que se creó la referida Agencia Estatal, en su apartado once. Y dicha unidad no pierde su condición de órgano administrativo por el hecho de su adscripción funcional al Consejo, ni su pertenencia orgánica a la Agencia atribuye a la misma los actos de la unidad dictados en el marco de las competencias que se le atribuyan como órgano de apoyo técnico al Consejo.

Sobre la impugnación del artículo 10.5 del Real Decreto impugnado.

En su tercera impugnación el sindicato recurrente sostiene que el artículo 10.5 del Real Decreto impugnado es contrario al principio de seguridad jurídica, por carecer de la necesaria corrección y claridad, tanto en lo que atañe a los casos en que resulte de aplicación como en lo que respecta al cauce procedimental a seguir. Entiende también la parte actora que se ha infringido el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , el cual requiere la comunicación inmediata de cualquier delito a las autoridades judiciales o policiales por quien tuviere conocimiento de ello por razón de su cargo.

Tampoco puede prosperar la impugnación del artículo 10.5 de la disposición recurrida. La entidad recurrente podrá juzgar que la redacción o el contenido -o ambas cosas- del precepto no es afortunada, pero esta Sala no comparte su opinión de que su tenor atente contra el principio de seguridad jurídica. En cuanto al procedimiento está claro que la norma contempla dos supuestos - especial importancia del asunto planteado en una queja, o que ésta pusiese de manifiesto la posibilidad de una conducta que pudiera constituir una infracción penal o administrativa- y un mandato consiguiente a la unidad operativa, que tras una valoración propia ("analizadas las circunstancias") y previo informe del servicio administrativo afectado por la queja, se proponga en forma motivada al Presidente del Consejo la remisión del expediente al órgano responsable del citado servicio. No se constata en forma alguna la denunciada falta de claridad o de concreción del precepto.

Finalmente, tampoco hay contradicción alguna con el artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal . En primer lugar por la elemental razón de que lo que disponga el precepto reglamentario que ahora se impugna no afecta ni altera, como resulta evidente, a la obligación que se deriva del citado artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal . De tal forma que si se da el supuesto en el previsto, -que alguien, por razón de su cargo, profesión u oficio, tuviere noticia de algún delito público- está obligado a actuar como en el se preceptúa, esto es, a denunciarlo de forma inmediata a las autoridades que se especifican. Lo cual no obsta a que la unidad operativa, como órgano administrativo, deba proceder en la forma que se prevé en el precepto impugnado.

Conclusión y costas.

A tenor de lo expuesto en los fundamentos que anteceden, procede desestimar el recurso contencioso administrativo entablado por el Sindicato de Inspectores de Hacienda. No concurren la circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para la imposición de las costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,