STS, 6 de Mayo de 2011
| Ponente | CARLOS LESMES SERRANO |
| ECLI | ES:TS:2011:3029 |
| Número de Recurso | 285/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil once.
Vistos por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª María Rosa Vidal Gil en nombre y representación de DON Bienvenido , contra la sentencia de 15 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 235/2005 , promovido contra la resolución de 7 de marzo de 2005 del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se desestimaba la reclamación de indemnización realizada por la recurrente en concepto de responsabilidad patrimonial. Ha sido parte recurrida, el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
La representación procesal de DON Bienvenido , por escrito de 6 de mayo de 2006, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, 7 de marzo de 2005 que desestimaba la petición de indemnización promovida ante el Comisionado para el Mercado de Tabacos. Tras los trámites pertinentes la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:
"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Bienvenido , contra la Orden dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda el día 7 de marzo de 2005 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. Sin efectuar condena al pago de las costas."
Notificada la anterior sentencia, por la Procuradora Dª María Rosa Vidal Gil, en nombre y representación de DON Bienvenido , presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 29 de diciembre de 2006 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 19 de mayo de 2006 la representación procesal de la recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer cuatro motivos de casación al amparo del art. 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción .
En el primer motivo, denuncia la infracción del artículo 106.2 CE , y del artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia aplicable, por cuanto que el dies a quo del cómputo no puede preceder al arco de tiempo en el que materialmente se produce la cuantificación del daño, cuando es un flujo o no se han estabilizado las secuelas. Igualmente sostiene la recurrente que la interpretación del artículo 142.5 de la Ley 30/1992 no puede hacerse de forma restrictiva, de modo que la curación o fijación de las secuelas no sólo cabe aplicarse a los daños de carácter físico o psíquico, sino que también puede hacerse extensiva a los daños de naturaleza económica, extremo éste que viene amparado por el principio constitucional que proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados, y que no discrimina entre daños personales físicos o psíquicos y daños económicos.
Añade la recurrente que la doctrina del Tribunal Supremo, mantiene que ante un daño continuado, la prescripción está abierta hasta que se concrete definitivamente el alcance de las secuelas, y ello es perfectamente aplicable a los daños de origen económico, tales como el lucro cesante o el daño emergente. En tal sentido pone de manifiesto que la Sentencia de instancia desestima el recurso por estimar que la reclamación es extemporánea, no entrando a valorar la prolongación de los quebrantos mas allá del día en que se levantó la restricción de saca o de la data en la que la Administración hubo de aquietarse ante la decisión de los Tribunales de que tal medida restrictiva de derecho había sido ilegal. Por otro lado, tampoco ha sido tenido en cuenta el dictamen del economista independiente que determina que a 31 de diciembre de 2003, los efectos adversos seguían produciéndose.
Alega en el segundo motivo, la vulneración de la jurisprudencia que desarrolla el artículo 1969 del Código Civil , aquilatando y superando la teoría de la actio nata, puesto que el dies a quo del cómputo no puede ser anterior a la data en que materialmente se puede efectuar la cuantificación del daño, cuando es un flujo inacabado. En el presente caso, cuando el recurrente se ve liberado de la restricción de la saca, no recobra el nivel de ventas que tenía antes de la restricción. Es a partir de entonces comienza una lenta recuperación de su mercado, extremo que fue valorado pericialmente inmediatamente antes de instar su reclamación, por lo que no puede argumentarse indolencia, dejación o pasividad de su parte. Todo ello lleva al recurrente a considerar que si no ha finalizado el proceso de efectos dañinos, no puede hablarse de inicio de prescripción, por lo que la Sentencia de instancia carece de coherencia.
Argumenta en el tercer motivo, la infracción del artículo 106.2 CE por considerar que el plazo establecido de un año para reclamar, deja sin contenido el derecho constitucionalmente otorgado a los ciudadanos, convirtiéndole en mero derecho semántico. Afirma que dicho plazo se ha tomado de la legislación preconstitucional para privilegiar a la Administración, lo que no se hubiera producido de haberse acudido al Código Civil, que establece el plazo de prescripción atendiendo al tipo de responsabilidad.
En el cuarto motivo considera vulnerado el artículo 139. 1 y 2, y concordantes de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 106.2 de la CE , por cuanto la Administración no ha indemnizado al reclamante, y con ello ha lesionado sus derechos e irrogado un perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado. La efectividad del daño, su individualización y su cuantificación no han sido contradichos por la Administración, que se ha limitado a esgrimir el argumento de la prescripción asentada sobre un dies a quo que aún no ha llegado, puesto que la situación aún persiste.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado, representación procesal de la parte recurrida ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, para que formalizara escrito de oposición, en el plazo de treinta días, lo que verificó mediante escrito de fecha 15 de febrero de 2008, oponiéndose al recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte sentencia "...por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el recurso de casación interpuesto por D. Bienvenido contra la sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 15 de noviembre de 2006 (autos 235/05), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por ser preceptivas."
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de mayo de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de 15 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 235/2005 , promovido contra la resolución de 7 de marzo de 2005 del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se desestimaba la reclamación de indemnización realizada por la recurrente en concepto de responsabilidad patrimonial.
El asunto litigioso trae causa de un expediente sancionador incoado por el Comisionado para el Mercado de Tabaco al recurrente en el que se adoptó el 29 de noviembre de 1995, como medida cautelar, la limitación de sus sacas de tabaco a la cantidad de 92.483 , manteniéndose dicho límite hasta el día 30 de julio de 1999, fecha en la que se procedió a ejecutar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que anuló la sanción, ejecución que determinó dejar sin efecto la medida impuesta. El día 21 de junio de 2004 don Bienvenido reclamó al Ministerio de Economía y Hacienda una indemnización por el lucro cesante producido en su actividad como estanquero.
La Sala de instancia apreció la prescripción razonándolo del siguiente modo:
" En el supuesto enjuiciado, y vistas las actuaciones el cómputo del plazo de un año debe iniciarse en el supuesto más favorable para el interesado el día en que se le notificó el auto del Tribunal Supremo, es decir el 3 de septiembre de 2001 (si bien la jurisprudencia del Alto Tribunal ha venido entendiendo que es la fecha en que se dicta la resolución judicial aquella en que se inicia el cómputo del plazo examinado, en cuyo caso se iniciaría el 16 de julio de 2001), y en el supuesto de entender que la actuación administrativa origen de la lesión que alega ha padecido se inició con la medida restrictiva de 29-IX-95 ( con efectos desde el día 1 de octubre siguiente) la fecha inicial de cómputo sería el 30 de julio de l.999 en que la propia Administración la dejó sin efecto.
Resulta en consecuencia que, en cualquiera de estos posibles supuestos, es decir, aún tomando como fecha inicial de cómputo la más favorable al interesado, entre el 3-IX-2001 y el 21-VI-2004 había transcurrido mucho más de un año. La reclamación formulada el 21 de junio de 2004 se presentó fuera del plazo de un año previsto tanto en el artículo 142.5 de la mencionada Ley 30/1992 como en el artículo 40.2, último inciso, de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 20 de julio de 1957 ."
Frente a la anterior sentencia la recurrente hace valer cuatro motivos de casación, discutiendo en los dos primeros la improcedencia de la apreciación de la prescripción realizada por la Sala, en el tercero la inconstitucionalidad del plazo de un año establecido para reclamar y en el último la infracción de las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial, motivo éste cuyo examen carece de sentido si se juzga correcta la declaración de la prescripción realizada en la sentencia.
Como es claro que la acción de responsabilidad se ejercitó sobrepasando ampliamente el plazo del año establecido en la ley computado desde el momento en que la medida cautelar a la que se imputa el daño se dejó sin efecto, el recurrente trata de justificar su tardanza en presentar la reclamación en el hecho de que los daños permanecieron en el tiempo al necesitar varios años para recuperar el nivel de ventas, y por tanto el volumen de comisiones que percibía por ellas, desde que la limitación de saca de tabaco adoptada por el Comisionado del Mercado de Tabaco fue eliminada. En sus propias palabras esperó a conocer el alcance de las secuelas, circunstancia que no se produjo hasta el año 2003.
El artículo 142.5 de la Ley 30/1992 , establece que "el derecho a reclamar prescribe al año de haberse producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo", norma que es reiterada en el art. 4.2 del Reglamento del procedimiento de responsabilidad patrimonial aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo .
Para el recurrente la lesión padecida está originada por la decisión administrativa de limitar la saca de productos estancados cuya comercialización realizaba, cuantificándose el daño por la suma de comisiones dejadas de percibir por causa de dicha medida restrictiva no solo durante el tiempo de duración de la misma sino también con posterioridad hasta el momento de recuperación del volumen de ventas existente, producido en el año 2003.
Se cuestiona en este recurso fundamentalmente la determinación del dies a quo en el cómputo del plazo de prescripción de un año, establecido en el art. 142.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, según el cual el derecho a reclamar prescribe al año de la producción del hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
Entiende la jurisprudencia ( Ss. de 27 de diciembre de 1985 , 13 de mayo de 1987 y 4 de julio de 1990 , que son citadas por la de 6 de julio de 1999 ) que es de aplicación el principio general de la «actio nata», que significa que el cómputo del plazo para ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad, criterio recordado por la posterior Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1991 y en las anteriores de 5 de abril de 1989 y 19 de septiembre de 1989 .
A tal efecto, como se indica en la sentencia de 11 de mayo de 2004 , la jurisprudencia ha distinguido entre daños permanentes y daños continuados, entre otras, las siguientes sentencias de 12 de mayo de 1997 , 26 de marzo de 1999 , 29 de junio del 2002 y 10 de octubre del 2002 , según la cual, por daños permanentes debe entenderse aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los continuados "son aquellos que, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños, "el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos", o como señala la sentencia de 20 de febrero de 2001 , en estos casos, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial el «dies a quo» será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto ( sentencias, entre otras, de 8 de julio de 1993 , 28 de abril de 1997 , 14 de febrero de 1994 , 26 de mayo de 1994 y 5 de octubre de 2000 )".
En este caso, el perjuicio invocado se atribuye a la adopción de una medida cautelar por parte de la Administración consistente en limitar la saca de efectos estancados a efectos de comercialización como consecuencia de la tramitación de un expediente sancionador. Es claro que la pérdida de comisiones durante el tiempo que duró la medida es directamente imputable a la Administración y puede cuantificarse perfectamente con una simple comparativa con la situación anterior. Los daños durante ese periodo deben calificarse como continuados pues se fueron produciendo día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, de manera que no podían cuantificarse hasta el momento en que cesó la medida que los producía. Dichos daños, sin embargo, no pueden calificarse de permanentes pues el perjuicio desaparece o puede desaparecer en el mismo momento en que cesa la actividad administrativa que lo provoca. Ello no obsta para que también puedan imputarse a la Administración, y reclamarse, otros daños acaecidos con posterioridad al levantamiento de la medida, como pueden ser los que con carácter temporal deriven de la pérdida de clientela o de ventas, como sostiene el recurrente, pero éstos perjuicios al no derivar ya en exclusiva de la actividad administrativa previa sino también y en gran medida de la propia actividad del reclamante, de su mayor o menor diligencia y acierto en la actividad comercial, no se puede hacer depender el nacimiento de la acción para reclamar la responsabilidad patrimonial del momento en que éste considere apropiado, máxime cuando nada impide que al tiempo de cesar la restricción administrativa de saca de tabaco se pudiera calcular sobre bases objetivas no solo la pérdida efectivamente producida hasta ese momento sino también, mediante cálculo prospectivo, el coste y tiempo de recuperación de un determinado volumen de negocio.
En definitiva, el "dies a quo" debe quedar fijado en el presente caso en el momento en que se levantó la medida cautelar -año 1999- o, como muy tarde, cuando finalizó el proceso definitivamente -año 2001- pues en ese momento ya pudo ejercitarse la acción de responsabilidad por lo que la reclamación presentada en el año 2004 era claramente extemporánea como acertadamente señaló la Sala de instancia.
Los dos primeros motivos no pueden prosperar.
En el tercer motivo el recurrente cuestiona la inconstitucionalidad del plazo de prescripción de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial establecido en la Ley 30/1992 , sin expresar mayor razón que su propia conveniencia de que resulta más oportuno el de 15 años establecido con carácter general y subsidiario para las obligaciones personales en el art. 1964 del Código Civil , pese a que dicho texto legal recoge también de forma coincidente con la Ley 30/1992 el de un año - ex art . 1968.2º- para la prescripción de las acciones de responsabilidad extracontractual fundadas en el art. 1902 del Código Civil . Tampoco puede prosperar este motivo.
Finalmente, la apreciación de la prescripción, confirmada ahora por nuestra sentencia, opera como mecanismo de cierre para el examen de las otras cuestiones planteadas, pues extinguida la acción por el transcurso del tiempo ningún sentido tiene analizar la concurrencia o no de los elementos de la responsabilidad, como se pretende con la articulación del último de los motivos de casación.
El recurso debe ser íntegramente desestimado.
La desestimación del recurso de casación interpuesto determina, en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de una condena en costas al recurrente, fijándose en tres mil euros (3.000 ) la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto por lo que a honorarios de letrado de la contraparte se refiere.
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Bienvenido , contra la sentencia de 15 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 235/2005 , promovido contra la resolución de 7 de marzo de 2005 del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se desestimaba la reclamación de indemnización realizada por la recurrente en concepto de responsabilidad patrimonial., con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de 3000 en cuanto a honorarios de abogado.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Lesmes Serrano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
