STS, 11 de Mayo de 2011
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2011:2710 |
| Número de Recurso | 70/2010 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo número 70 de 2010 , interpuesto por la Procuradora Doña Alicia Martín Yañez, en nombre y representación de la Asociación Unión de Oficiales-Profesional de la Guardia Civil, contra el Real Decreto 1959/2009, de fecha de 18 de diciembre de 2009 , del Consejo de Ministros, por el que se CREA EL CENTRO UNIVERSITARIO DE LA GUARDIA CIVIL, publicado en el BOE el día 19 de diciembre de 2009. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado
PRIMERO.- El cinco de febrero de dos mil diez, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día dieciocho de febrero de dos mil diez, y por Diligencia de Ordenación se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En fecha veintiséis de abril de dos mil diez, se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte recurrente a Asociación Unión de Oficiales Profesional de la Guardia Civil, entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.
SEGUNDO.- El veintidós de junio de dos mil diez, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones.
TERCERO.- El veintidós de septiembre de dos mil diez, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.
CUARTO .- Contestada la demanda por el Abogado del Estado y habiendo solicitado la parte recurrente en su escrito de demanda el recibimiento a prueba del pleito, pasan las actuaciones al Magistrado Ponente a fin de que proponga a la Sala resolución que en Derecho proceda. Por providencia de veinte de enero de dos mil once, la Sala acuerda no haber lugar al recibimiento del proceso a prueba por no existir disconformidad en los hechos y porque la cuestión que plantea el litigio es eminentemente jurídica. Por providencia de dieciséis de febrero de dos mil once, se declaran conclusas las mismas dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les corresponda.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día cuatro de mayo de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma
PRIMERO.- La representación procesal de la Asociación Unión de Oficiales Profesional de la Guardia Civil impugna ante esta Sala el Real Decreto 1959/2009, de 18 de diciembre , que crea el Centro Universitario de la Guardia Civil.
La suplica de la demanda pretende de la Sala que declare nulo el Real Decreto 1959/2009, de 18 de diciembre , y, en consecuencia, también, la nulidad de las órdenes y normas de desarrollo que se hayan adoptado.
SEGUNDO.- Se basa la demanda en la infracción del principio de jerarquía normativa, artículo 9.3 de la Constitución, y ello porque el régimen del personal de la Guardia Civil se ha de regular por Ley, tal y como establece la Ley 42/1999 , de modo que la creación del Centro Universitario del benemérito instituto debe hacerse una vez se dicte la nueva Ley del personal de la Guardia Civil, y no de la forma o manera utilizado creando primero el centro, y dictarse posteriormente la Ley.
Por el contrario en el supuesto de las Fuerzas Armadas primero se ha dictado la Ley 39/2007, de 19 de diciembre , y luego por Real Decreto 1723/2008, de 24 de octubre , se creó el sistema de centros universitarios de la defensa. Sin que resulte procedente lo dispuesto en la Disposición Final Séptima de la Ley 39/2007 , de adaptación del régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil que crea el centro universitario de la Guardia Civil sin previamente dictar la nueva Ley del personal del Cuerpo armado.
Opone el Sr. Abogado del Estado que no hay vulneración alguna del principio de jerarquía normativa ni resulta necesario que se dicte con carácter previo la nueva Ley de adaptación del personal de la Guardia Civil. Ese proceder es ajustado a Derecho de acuerdo con la interpretación que efectúa esta Sala del concepto de ejecución reglamentaria que particulariza y complementa las normas de rango legal en relación con la regulación de la materia básica que reglamentariamente se desarrolle.
TERCERO.- Para centrar adecuadamente la cuestión sometida a debate es preciso examinar la Disposición Final Séptima de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre , de la carrera militar, que se refiere a la adaptación del régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil y que dispone que: "1. El Gobierno deberá remitir al Congreso de los Diputados un proyecto de ley que actualice el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, con una nueva estructura de escalas, en la que la escala superior de oficiales y la de oficiales se integren en una sola y en la que se regulen los sistemas de enseñanza y promoción profesional de sus miembros. 2. La formación para el acceso a la nueva escala de oficiales del Cuerpo de la Guardia Civil comprenderá, por una parte, la formación militar y la de cuerpo de seguridad del Estado y, por otra, la correspondiente a un título de grado universitario del sistema educativo general. La formación militar y la de cuerpo de seguridad del Estado se impartirán en la Academia de Oficiales de la Guardia Civil con los periodos que se determinen en centros docentes militares de formación de las Fuerzas Armadas. Por los Ministerios de Defensa e Interior se promoverá la creación de un centro universitario adscrito a una o varias universidades públicas en el que se impartirán las enseñanzas conducentes a la obtención de los títulos de grado universitario que se determinen conjuntamente para satisfacer las exigencias del ejercicio profesional en la Guardia Civil. La titularidad de dicho centro, que se ubicará en la Academia de Oficiales de la Guardia Civil, corresponderá al Ministerio del Interior".
La exposición de motivos de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil resume en su párrafo final la especial y singular condición de la Guardia Civil cuando manifiesta que: "En definitiva, la presente Ley reúne en un solo texto el régimen de personal del Cuerpo de la Guardia Civil, fiel reflejo de los principios constitucionales que afectan al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el que se recoge de forma suficiente su especificidad propia y se mantiene, en lo fundamental, un régimen similar al del personal de las Fuerzas Armadas".
Y ello porque como expresa esa misma exposición de motivos, por medio de esa Ley se vino a completar un proceso que arrancando del texto constitucional concluyó en esa Ley de 1999 que comentamos. Allí el legislador expuso que: "La Constitución diferencia claramente las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Su art. 8 encomienda a las primeras garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, mientras que el art. 104 establece que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tienen la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, y que una ley orgánica regulará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de dichas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
El desarrollo de este marco constitucional vino a modificar el encuadramiento de la Guardia Civil, que tradicionalmente había sido parte integrante del Ejército de Tierra; así, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; la Ley 17/1989, de 19 de julio , reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, y la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil , materializaron la separación de la Guardia Civil del Ejército de Tierra.
La Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, centra su actuación en el ejercicio de funciones propiamente de seguridad pública, ya sea en el ámbito judicial o en el administrativo, estando regulados los principios generales de su régimen estatutario en la citada Ley Orgánica 2/1986 .
No obstante, la Guardia Civil tiene naturaleza militar, de acuerdo con lo dispuesto en la repetida Ley Orgánica 2/1986 , y estatuto personal de carácter militar, atribuido a los miembros de este Cuerpo de Seguridad, por razones de fuero, disciplina, formación y mando.
Depende del Ministerio del Interior, en el desempeño de las funciones que la propia Ley le atribuye, y del Ministerio de Defensa, en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que éste o el Gobierno le encomiende. En tiempo de guerra o durante el estado de sitio, la Guardia Civil dependerá exclusivamente del Ministerio de Defensa, tal y como establecen la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio , por la que se regulan los Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar, y la Ley Orgánica 2/1986, en su art. 9 .
La singularidad institucional de la Guardia Civil, por su pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por su naturaleza militar, hace imprescindible la promulgación de un estatuto de personal propio que se adapte a la tradición, naturaleza y funciones específicas del Cuerpo.
Dicha necesidad había sido atendida, aunque parcialmente, en la Ley 28/1994, de 18 de octubre , por la que se completa el Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil. Otro hito importante en esta construcción de un régimen de personal diferenciado fue la citada Ley Orgánica 11/1991 , por la que se establecía un régimen disciplinario específico".
En este contexto la Disposición Final Séptima de la Ley 39/2007 de la carrera militar ordena al Gobierno que "remita al Congreso de los Diputados un proyecto de ley que actualice el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, con una nueva estructura de escalas, en la que la escala superior de oficiales y la de oficiales se integren en una sola y en la que se regulen los sistemas de enseñanza y promoción profesional de sus miembros" y para hacer efectiva la asimilación de ese personal en particular de los oficiales de la Guardia Civil a los oficiales de las Fuerzas Armadas dispone que su formación comprenderá, por una parte, la formación militar y la de cuerpo de seguridad del Estado y, por otra, la correspondiente a un título de grado universitario del sistema educativo general".
A ese fin, y manteniendo el sistema vigente en cuanto a su formación militar y de cuerpo de seguridad en el establecimiento correspondiente de formación militar y de cuerpo de seguridad ordena que "por los Ministerios de Defensa e Interior se promueva la creación de un centro universitario adscrito a una o varias universidades públicas en el que se impartirán las enseñanzas conducentes a la obtención de los títulos de grado universitario que se determinen conjuntamente para satisfacer las exigencias del ejercicio profesional en la Guardia Civil. La titularidad de dicho centro, que se ubicará en la Academia de Oficiales de la Guardia Civil, corresponderá al Ministerio del Interior".
CUARTO.- Con esas premisas es obvio que el Real Decreto recurrido 1959/2009 , no vulnera el principio de jerarquía normativa que invoca la demanda citando para ello el artículo 9.3 de la Constitución.
Y no lo hace por que con independencia de que aún no exista esa nueva Ley prevista por el legislador que actualice el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, con una nueva estructura de escalas, en la que la escala superior de oficiales y la de oficiales se integren en una sola y en la que se regulen los sistemas de enseñanza y promoción profesional de sus miembros, y hasta tanto ello se produzca, nada impide que el Real Decreto 1959/2009 disponga la creación de ese centro de formación puesto que está habilitado para ello por la Ley 39/2007 de la carrera militar. Si ese centro que se crea reúne las condiciones precisas para que comience a impartir la formación civil prevista, nada obsta que los actuales miembros del cuerpo de oficiales de la Guardia Civil de las dos escalas existentes puedan seguir en el mismo la formación universitaria que se determine para satisfacer las exigencias del ejercicio profesional en la Guardia Civil.
Las consecuencias que en ese aspecto de la formación civil complementaria de grado pueda suponer la existencia de la anunciada única escala de oficiales de la Guardia Civil deberá determinarse en la Ley anunciada de la actualización del régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil. Pero ello nada tiene que ver con la creación del centro que cuenta aún en las circunstancias actuales, con habilitación legal suficiente para ello.
QUINTO.- No se hace expresa condena en costas a la asociación recurrente al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en el planteamiento del recurso.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
No ha lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación Unión de Oficiales Profesional de la Guardia Civil que impugna ante esta Sala el Real Decreto 1959/2009, de 18 de diciembre , que crea el Centro Universitario de la Guardia Civil, que declaramos conforme a Derecho. No hacemos condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
