STS, 13 de Abril de 2011

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 8 de noviembre de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 369 de 2002 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María del Carmen Giménez Cardona, en nombre y representación de JRV TERCERA EDAD, S.L., contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la CAM, en sesión de 6 de junio de 2002, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Revisión del P.G.O.U, de Pozuelo de Alarcón y en concreto, las determinaciones correspondientes al APE 2.6-02 "Urbanización Villasierra", declarando nula y sin efecto por contraria a derecho la determinación sobre "usos compatibles" que figura en la ficha del Área de Planeamiento Específico 2.6-02 del P.G.O.U de Pozuelo de Alarcón, desestimando el recurso en lo demás, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «De conformidad con lo expuesto por la parte recurrente y el doc. 1 que acompaña a la demanda, no desvirtuado de contrario, según la Revisión del Plan de 1991, a la zona en que se ubica su parcela le resultaba de aplicación la Ordenanza 4, grado 3, que permitía como uso compatible el "Dotacional en todas sus clases en edificio exclusivo." En cambio, en la Revisión del Plan General objeto del recurso, en la ficha del APE 2.6-02, aparece junto al uso característico de vivienda unifamiliar los usos compatibles "Deportivo y servicios comunes al conjunto", siendo la Ordenanza de aplicación 4, grado 3 (parcela 700 m2). Ha existido por tanto una modificación de los usos compatibles. Al respecto se ha de señalar que ciertamente la potestad administrativa de planeamiento se extiende a su reforma por la necesidad de adaptar los planes a las exigencias cambiantes del interés público, lo cual se ejercita a través de una amplia facultad discrecional que en ningún caso puede suponer arbitrariedad, al estar sometida la Administración al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 de la C.E . (entre otras muchas, STS de 22-1-96 ). Así las cosas, el eventual éxito de la impugnación de la modificación del planeamiento tiene que basarse en una actividad probatoria que acredite que la Administración ha actuado con desviación de poder, con falta de motivación en la toma de decisiones o se ha alejado de los intereses generales a que debe servir, añadiendo la STS de 8-6-92 , la necesaria verificación de la realidad de los hechos para valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida lo siguiente: «Valorando la actuación objeto de autos a la luz de los expresados principios, lo primero que se echa en falta es la existencia de una justificación suficiente del cambio operado, que no consta ni se ha aportado a autos. Es verdad que, como señaló la STS de 29-4-91 , el planeamiento urbanístico, de contenido fundamentalmente discrecional, es ante todo desigualdad, atribuyendo al suelo el destino urbanístico más conveniente desde el punto de vista del interés público, no atendiendo el plan en cuanto a la clasificación y calificación del suelo a los intereses de los propietarios, por lo que estos verán sometidos sus terrenos a muy diferente suerte urbanística, pero también destaca la citada sentencia, que tal desigualdad ha de ser justificada en el momento del planeamiento y compensada en la ejecución (sentencias de 22 de febrero; 20 de marzo y 20 de diciembre de 1990 y 11 de febrero y 27 de marzo de 1991). La necesidad de justificación queda resaltada en el presente supuesto si se tiene en cuenta que conforme argumenta la parte recurrente, en ninguno de los APEs con uso característico de vivienda unifamiliar o APRs con igual uso aparece mención como usos compatibles del deportivo y servicios comunes al conjunto, lo que no se ha desvirtuado de contrario y se observa efectivamente en las fichas del APE 2.6-01 (de igual Ordenanza y Grado); APR 2.5-03 ó APR 2.6 que se adjuntan a la demanda. Si en el resto de ámbitos de vivienda unifamiliar resulta de aplicación lo dispuesto en materia de usos compatibles por la Ordenanza con carácter general, según el grado afectado, desde el punto de vista del interés público, no se deduce fácilmente la razón de porqué el APE 2.6- 02 es en el único en que se prevén unos usos compatibles deportivos y servicios comunes al conjunto. En definitiva, se carece de elementos que justifiquen la desigualdad de trato o la actuación singularizada respecto del APE 2.6-02, ya que no se ha aportado tal justificación. Tampoco que en tal ámbito concurran circunstancias fácticas o urbanísticas singulares que demanden una solución particularizada en materia de usos y, de hecho, en APEs de idéntica Ordenanza (4), Grado (3) y parcela (700m2 ), como es el caso del APE 2.6-01, rige en esta materia la Ordenanza General según el grado, desconociéndose porqué en el caso de autos no se aplica igualmente la norma general en ese punto. Junto a la expuesto, se alega también por la parte recurrente que el uso " deportivo y servicios comunes al conjunto " no existe como tal en el Plan de Pozuelo de Alarcón, en cuanto que en las Normas Urbanísticas no se hace referencia a él y no se puede conocer qué significa exactamente. Aporta esa parte como doc. 5 de la demanda, el acta de la sesión municipal, de fecha 19-2-02, en la que se menciona el informe del Arquitecto Jefe del Servicio de Planeamiento y Gestión Urbanística de 11-2- 02. El punto 3.4.1 se refiere a las APEs mencionándose que la ordenación recogida en las fichas tiene carácter vinculante. En el apartado 3.4.1.1 (fichas que además requieren otras correcciones), en el APE 2.6-02, se hace constar el siguiente párrafo: "Procede aclarar en este caso que las zonas denominadas deportivas no constituyen un área de ordenanza específica, sino que siendo de aplicación únicamente la Ordenanza 4, Grado 3, aquéllas son únicamente las áreas libres comunes de la Urbanización". Según ello, las zonas deportivas son sólo las áreas libres comunes de la urbanización, por lo que difícilmente se puede comprender la utilización para otros supuestos o para otras zonas del uso compatible deportivo. Tampoco resulta suficientemente claro que se haya de entender por "servicios comunes al conjunto", terminología que no aparece en el cuadro de usos de las N.N.U.U, lo que puede generar inseguridad jurídica. Sintetizando todo lo expuesto, los usos compatibles que se hacen figurar en el APE 2.6-02 no se ha acreditado que aparezcan en ningún otro ámbito de carácter equivalente y no consta una justificación suficiente del diferente trato o de la derogación de la Ordenanza General en este punto, y además, el uso deportivo no habría de entenderse como un área de ordenanza específica sino que se ha de tratar sólo de las áreas libres comunes de la urbanización, y finalmente, el uso de servicios comunes al conjunto se desconoce con precisión qué actividades incluye. Todo ello motiva que los usos compatibles singularizados que se establecen en el APE 2.6- 02 no aparezcan justificados en orden a los intereses públicos implicados ni resulten acordes o con coherencia interna con el resto de criterios del planeamiento ( STS 7-4-97 ) en relación a otros ámbitos equivalentes, apareciendo como un tratamiento diferenciado en relación al entorno inmediato ( STS de 15-11-95 ) en detrimento del principio de igualdad, no estando debidamente justificada tampoco la coherencia lógica con los hechos ( STS 8-6-92 ), que sufren tratamientos diferenciados, por lo que el recurso debe prosperar en este punto. No cabe en cambio realizar pronunciamiento alguno en relación a las disposiciones sobre usos compatibles que proceda aplicar al APE, pues se habrá de estar a lo que resulte de la normativa del Plan sin que en la Jurisdicción se deban efectuar pronunciamientos genéricos como el que se pide, sino que su función consiste, en su caso, en resolver las cuestiones contenciosas que se planteen de conformidad con la normativa que resulte de aplicación a cada supuesto concreto. Debiendo prosperar parcialmente el recurso en su petición principal, no cabe entrar a conocer de la subsidiaria, lo que hace innecesario resolver sobre la inadmisibilidad opuesta».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de febrero de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad JRV Tercera Edad, S.L., representada por la Procuradora Doña María del Carmen Giménez Cardona, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, representado por la Procuradora Doña Elena Paula Yustos Capilla, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el tercero al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia interna e infringir con ello la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24 de la Constitución, ya que la sentencia, después de citar acertadamente la jurisprudencia que sería perfectamente aplicable respecto de la discrecionalidad respecto del planeamiento urbanístico, no plasma en la parte dispositiva tal consideración, pues la ficha del APE recurrido explica el uso de aquella superficie que no debe ser destinada ni al uso predominante (residencial) ni a otros usos que no sean compatibles con su naturaleza de zonas deportivas comunes, ni pueden quedar afectadas a la genérica declaración de usos compatibles de la Ordenanza 4 (vivienda unifamiliar), de modo que el mismo Plan está dando una prioridad a las determinaciones complementarias que se establecen en las fichas sobre las condiciones generales, razón última para acudir precisamente a estas Areas de Planeamiento Específico, estando el uso deportivo perfectamente contemplado como uso en el Plan General de Ordenación Urbana, y, por consiguiente, la sentencia parte de la necesidad de justificar la diferencia de trato en función de las circunstancias concurrentes, pero , sin embargo, desatiende las circunstancias especiales que concurren en el Area de Planeamiento Específico; el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución, 67 de la Ley Jurisdiccional y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el artículo 24 de la Constitución, ya que la sentencia recurrida, en cuanto a los términos de comparación, carece de la necesaria motivación, lo que se alega con carácter subsidiario respecto del motivo anterior, ya que de la lectura de aquélla no se alcanza a entender el razonamiento que ha podido emplear para obviar la existencia de una singularidad evidente en el APE impugnado, cual es el dato innegable de integrar 8.028,33 metros cuadrados de "zonas deportivas comunes (proindiviso)", lo que le distingue de los términos de comparación empleados por la demanda y admitidos en la sentencia de instancia, reproduciendo lo expresado al articular el motivo primero, y todo ello conforme a la doctrina jurisprudencial relativa al defecto de motivación de las sentencias, que se cita y transcribe; y el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" la doctrina jurisprudencial aplicable al control de la discrecionalidad en el planeamiento urbanístico y el "ius variandi" de la Administración en el mismo, pues, examinada el Area de Planeamiento Específico impugnada, no cabe apreciar ni desigualdad de trato, ni actuación singular ni falta de motivación en la ficha de la misma, de acuerdo con las sentencias ya invocadas en la instancia, de las que se transcribe la de fecha 11 de febrero de 1991 (AR 1991/784), debido a que en el APE, que nos ocupa, existe un dato diferencial no apreciado por el Juzgador de instancia, cual es el hecho del suelo destinado a zonas deportivas en proindiviso por parte de los comuneros de la Urbanización, que exige que se regule su uso, a cuyo efecto se cita lo dispuesto en el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional acerca de la integración de hechos, por ser incontrovertible la existencia de 8.028,33 metros cuadrados de "zonas deportivas comunes (proindiviso)" en la ficha del APE, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra en la que se desestime el recurso contencioso interpuesto en la instancia declarando que la resolución impugnada es ajustada a derecho, pidiendo, por otrosí, la celebración de vista.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 17 de septiembre de 2008, aduciendo que la sentencia recurrida es congruente y motivada existiendo una evidente lógica en sus fundamentos de derecho, pues la Sala sentenciadora no apreció que los datos obrantes en el expediente constituyesen una justificación de la diferencia de trato al modificar el Plan de Ordenación Urbana, evidenciando que no existía una singularidad para la solución finalmente aprobada, pues llegó a la convicción de que el APE 2.6-02 es el único en el que se prevén unos usos compatibles deportivos y servicios comunes al conjunto, careciendo de justificación alguna la diferencia de trato o actuación singularizada, de modo que la parte dispositiva de la sentencia no es contradictoria con los razonamientos contenidos en ella, y otro tanto sucede con la denunciada falta de motivación, que no concurre puesto que la sentencia expone claramente las razones de su decisión, que son suficientes para alcanzarla, y todo ello de acuerdo con la doctrina sobre la motivación de las sentencias contenida en la jurisprudencia y en la doctrina constitucional, recogidas en las sentencias que se citan y transcriben, mientras que las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que cita el recurrente en el tercer motivo de casación, no hacen sino confirmar la tesis de la entidad demandante y de la sentencia recurrida, y así se deduce singularmente de la sentencia que aquél transcribe de fecha 11 de febrero de 1991, y ello por cuanto, aunque la Administración tenga un amplio margen de discrecionalidad en la aprobación del planeamiento, tiene que justificar la alternativa elegida, lo que en este caso no ha realizado al modificar y alterar el régimen urbanístico del Area de Planeamiento Específico impugnada, como así lo dejó patente la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid al informar la ficha en cuestión, sin que se discuta la existencia de una superficie de zonas comunes de la urbanización, lo que no justifica, sin embargo, el trato desigual, como así lo declara el Tribunal "a quo", terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 30 de marzo de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Tres son los motivos de casación que aduce la representación procesal del Ayuntamiento recurrente frente a la sentencia pronunciada por la Sala de instancia, los dos primeros por quebrantamiento de forma, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, debido a la incongruencia interna de dicha sentencia y a su falta de motivación, y el tercero por haber vulnerado la doctrina jurisprudencial relativa a la discrecionalidad de la Administración para modificar el planeamiento urbanístico o ius variandi .

Los tres van enderezados al mismo fin de discrepar de la tesis sostenida por el Tribunal a quo acerca de la ilegalidad de la Revisión del Plan General impugnada en cuanto a la determinación sobre "usos compatibles", que figura en la ficha del Area de Planeamiento Específico 2.6-02, por más que los dos primeros se revistan bajo el ropaje de la incongruencia interna y de la falta de motivación de la sentencia, según vamos a exponer seguidamente.

Asegura la representante procesal del Ayuntamiento que, al incurrir la sentencia recurrida en incongruencia interna, la Sala de instancia ha vulnerado lo establecido en los artículos 24 de la Constitución y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tratando de explicar dónde aparece esa contradicción entre la parte dispositiva de la sentencia y los razonamientos jurídicos que la justifican.

Afirma que consiste en que, inicialmente, se acoge la Sala al principio de la discrecionalidad de la Administración para, después, a pesar de que existe justificación suficiente en el uso de aquélla, declarar nula la determinación urbanística que aparece plenamente razonada.

No es esa la conclusión que se desprende de la lectura de la sentencia recurrida, en la que se declara categóricamente (párrafo noveno del fundamento jurídico tercero) que: « Todo ello motiva que los usos compatibles singularizados que se establecen en el APE 2.6- 02 no aparezcan justificados en orden a los intereses públicos implicados ni resulten acordes o con coherencia interna con el resto de criterios del planeamiento ( STS 7-4-97 ) en relación a otros ámbitos equivalentes, apareciendo como un tratamiento diferenciado en relación al entorno inmediato ( STS de 15-11-95 ) en detrimento del principio de igualdad, no estando debidamente justificada tampoco la coherencia lógica con los hechos ( STS 8-6-92 ), que sufren tratamientos diferenciados, por lo que el recurso debe prosperar en este punto ».

En definitiva, no es invocable la incongruencia interna de la sentencia cuando sus razonamientos (acertados o no) resultan plenamente coherentes entre sí y con la parte dispositiva de la misma, razón por la que el primer motivo de casación debe ser desestimado.

Otro tanto sucede con el segundo motivo alegado, en el que se denuncia la falta de motivación de la sentencia, cuando lo cierto es que en ella ha quedado plenamente esclarecida la razón de la decisión, cual es todo lo expresado en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de aquélla, recogidos en los antecedentes segundo y tercero de esta nuestra, de donde se desprende que los usos compatibles singularizados, que se establecen en el APE 2.6-02 no aparecen justificados en orden a los intereses públicos concernidos si resultan acordes o coherentes internamente con el resto de los criterios del planeamiento, con independencia de que tal conclusión sea o no exacta y esté o no conforme con ella el Ayuntamiento recurrente, quien, sin embargo, no tiene razón alguna al afirmar que la sentencia carece de motivación suficiente.

Finalmente, se le imputa a la Sala sentenciadora la vulneración del ius variandi de la Administración, según lo ha definido y concretado la jurisprudencia en las sentencias que se citan y transcriben.

La Sala de instancia, como reconoce el Ayuntamiento recurrente, arranca sus razonamientos de la premisa del carácter esencialmente discrecional del planeamiento urbanístico, pero lo que le reprocha es que haya atribuido usos diferentes a determinados suelos, al aprobar la Revisión del planeamiento en cuanto a las ordenanzas correspondientes a un Area Específico, sin justificar de forma suficiente el cambio operado, de modo que no se aparta el Tribunal a quo de esa jurisprudencia recogida en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que cita la representación procesal del propio recurrente, y que trata de evitar que « la discrecionalidad se convierta en fuente de decisiones que no resulten justificadas », lo que, en este caso, asegura la Sala sentenciadora que se ha producido al enjuiciar las determinaciones urbanísticas controvertidas, que es a dicha Sala a la que compete hacerlo y por ello señalamos en el primer fundamento jurídico que lo que ha intentado el Ayuntamiento recurrente, a través de los tres motivos de casación invocados, es discutir si efectivamente existe o no esa justificación en el cambio operado, que el Tribunal a quo explica con absoluta coherencia de razones y argumentos que no existe, a la vista de todas las pruebas practicadas, singularmente el examen del expediente administrativo y de la ficha del Area de Planeamiento Específico discutida, por lo que no concurre circunstancia alguna para que esta Sala del Tribunal Supremo haga uso de la potestad de integrar los hechos, que le confiere el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , ya que los aducidos por el recurrente no desvirtúan las conclusiones a que ha llegado la Sala de instancia relativas a la falta de justificación suficiente del cambio operado, lo que conduce indefectiblemente a que su tercer y último motivo de casación tampoco pueda prosperar.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de costas al Ayuntamiento recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de seis mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.