STS, 6 de Abril de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 1786/2007 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó en fecha 16 de febrero de 2007 , por la que fue declarada la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-administrativo 1672/2004, formulado por la entidad ASTILLEROS DE MURUETA, S. A. contra la Orden de 29 de julio de 2004 del Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, que desestima en su integridad el recurso de reposición interpuesto por la misma entidad recurrente contra la anterior Orden de 4 de junio de 2004, del mismo Consejero, por la que se instaba al cumplimiento de la Condición 4ª de la Orden de 14 de marzo de 2003, por la que se autorizaba el proyecto de dragado del cauce de la ría de Urdaibai.

(Mas en concreto, en las Ordenes impugnadas el requerimiento de cumplimiento se centraba en los apartados 4.4 y 4.5 de la citada Condición 4ª de la Orden de 14 de marzo de 2003, que reproducimos:

"4. El vertido temporal de materiales en la parcela del D.P.M.T., se regirá por las siguientes condiciones: (...)

4.4. La totalidad de los materiales depositados en la parcela anexa al astillero deberán ser retirados en el plazo máximo de 3 meses (contados desde la finalización de cada fase de dragado) a un vertedero o lugar de depósito controlado y autorizado.

4.5. Una vez retirados los materiales vertidos se procederá a la restauración ambiental de la parcela tomando como base lo establecido en el documento titulado "Anejo XI modificaciones al proyecto" a este respecto".

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del Recurso contencioso administrativo formulado contra las Órdenes de referencia del Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, basándose, para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

"Que la primera cuestión que ha de ser analizada en el presente recurso se refiere a la causa de inadminisibilidad alegada por el Gobierno Vasco. Éste, en la contestación a la demanda, aduce que el acto recurrido no es susceptible de impugnación ya que lo que se recurre es la Orden de 29 de julio de 2004 del Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Orden de 4 de junio de 2004 por la que se insta a la parte actora al cumplimiento del condicionado 4º de la Orden de 14 de marzo de 2003, por la que se autoriza el proyecto de dragado del cauce de la ría de Urdaibai. Esta Orden de 14 de marzo de 2003 devino firme la no haberse interpuesto por la demandante recurso alguno.

En el escrito de conclusiones, la parte actora alega al respecto que la Administración demandada ha entrado de lleno a analizar el fondo de la problemática planteada sin señalar en ningún momento la inadmisibilidad a la que ahora se refiere, con lo que sería aplicable la doctrina de los actos propios.

Para resolver esta cuestión, ha de partirse del contenido de la parte dispositiva de la resolución recurrida , se refiere a que la Administración demandada procedía a instar a la recurrente el cumplimiento de la condición 4ª de la Orden de 14 de marzo de 2003 por la que se autorizaba el proyecto de dragado del cauce de la ría de Urdaibai. Tal condición es la relativa a la obligación de retirar los materiales depositados en la parcela anexa del astillero.

Es un hecho no controvertido que se trata de una resolución que adquirió firmeza por no haber sido recurrida.

En consecuencia, de lo que se trata con la resolución impugnada es de dar ejecución a una condición impuesta por una resolución previa que ha devino firme.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1986 , sentando un criterio reiterado por otras sentencias posteriores hasta la recientemente dictada con fecha 30 de junio de 2006 , considera inadmisible un recurso contencioso-administrativo cuando lo que se impugna se un acto de ejecución que se suponga una simple aplicación, sin novedad alguna, del acto firme anterior; siendo ésta la circunstancia que se ha producido en este caso de forma idéntica al contemplado por el Tribunal Supremo.

No existe acto propio por la Administración demandada por el hecho de contestar a los alegatos realizados por la parte actora en vía administrativa, puesto que las causas de inadmisibilidad aducibles en la vía contencioso-administrativa tienen naturaleza de orden público con lo que, necesariamente, ha de ser apreciada por la Sala si, como en este caso, concurre.

Por cuanto se ha expuesto, procederá declara la inadmisibilidad del presente recurso".

TERCERO .- Contra esta Sentencia ha interpuesto la entidad ASTILLEROS DE MURUETA, S. A. recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, articulándolo al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), en el que denuncia la infracción de los artículos 28 y 69 .c) de la citada LRJCA, así como la jurisprudencia sobre la doctrina de los actos propios y el derecho a la tutela judicial efectiva.

En concreto, se señala que, en realidad, contra la Orden de 4 de junio de 2004 ---por la que se instaba al cumplimiento de la Condición 4ª de la anterior Orden de 14 de marzo de 2003, por la que se había autorizado el proyecto de dragado del cauce de la ría de Urdaibai--- junto con el recurso de reposición, luego rechazado por la anterior Orden de 29 de julio de 2004, también articuló lo que denominaba acción de nulidad contra la inicial Orden de 14 de marzo de 2003 , en la que ---además de en el recurso de reposición--- planeaba la nulidad de la citada Condición 4ª contenida en la misma Orden, y en la que, en síntesis, se regulaban las condiciones por las que habría de regirse el vertido temporal de materiales en la parcela, designada al efecto, del dominio público marítimo terrestre.

Añade que fue la propia Administración la que reabrió la posibilidad de impugnar las condiciones del dragado, por cuanto, tras la emisión de informes técnicos y jurídicos, en la posterior Orden de 29 de julio de 2004, resolutoria del recurso de reposición --- luego jurisdiccionalmente impugnada---, se realizaban importantes alegaciones de fondo en relación con las formuladas por la entidad recurrente (en concreto, sobre si el depósito de los lodos en la parcela designada producía, o no, afecciones medioambientales irreversibles en la zona). Se expone también que, pese a ello, sin embargo, la denominada acción de nulidad formulada junto con el recurso de reposición no fue objeto de tramitación alguna por parte de la Administración, y, se recuerda que, de forma subsidiaria, junto con la revisión y la acción de nulidad, la recurrente solicitó la revisión de la Condición 4ª de la Orden que autorizó el dragado. Igualmente se señala que la sentencia de instancia no responde al planteamiento relativo a que tal actuación de la Administración (realizar alegaciones de fondo al desestimar el recurso de reposición) se trataba de un acto propio de la misma Administración, afirmando, por el contrario, que las causas de inadmisibilidad tienen la naturaleza de orden público.

CUARTO .- La inadmisibilidad decretada lo es con apoyo en el artículo 69.c) de la LRJCA , esto es, cuando la pretensión deducida en el recurso "tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación" . Precepto que debemos conectar con el 28 de la misma LRJCA que dispone que "No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma" , artículo que, por su parte, reproduce el apartado a) del antiguo artículo 40 de la LRJCA de 1956 , y que la STC 126/1984, de 26 de diciembre declaró ajustado al artículo 24 de la Constitución Española.

Fue esta clásica STC la que estableció la conocida doctrina constitucional en relación con las declaraciones de inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos, señalando al respecto:

"

1. El artículo 24.1 de la Constitución ha sido interpretado por el Tribunal a través de una serie de Sentencias en el sentido de que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma --- Sentencias, entre otras, 11/1982, de 29 de marzo , Boletín Oficial del Estado de 21 de abril, F. J. 2; 37/1982, de 16 de junio , Boletín Oficial del Estado de 16 de julio, F. J. 3; 68/1983, de 26 de julio , Boletín Oficial del Estado de 18 de agosto, F. J. 6 ---.

2. El contenido normal del derecho, como precisa la última Sentencia citada, es la de obtener una resolución de fondo, salvo cuando exista alguna causa impeditiva prevista por la Ley, que no vaya en contra del contenido esencial del derecho que ha de respetar el legislador (arts. 81 y 53 de la Constitución).

3. El Tribunal Constitucional, a través de estas y otras Sentencias, ha fijado el criterio, en definitiva, de que el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo. Este derecho se satisface también cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo responder el razonamiento a una interpretación de las normas de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental --- Sentencias 19/1983, de 14 de marzo , «Boletín Oficial del Estado» de 12 de abril, F. J. 4, y 69/1984, de 11 de junio , «Boletín Oficial del Estado» de 11 de julio, F. J. 2 ---. El Tribunal, dado que el recurso de amparo no es una tercera instancia, no revisa, con carácter general, la legalidad aplicada; pero teniendo en cuenta que la inadmisión arbitraria o irrazonable, o irrazonada, o basada en una interpretación distinta de la expuesta, afecta al contenido normal del derecho fundamental, entiende que en estos supuestos la resolución judicial puede incurrir en inconstitucionalidad que dé lugar a la estimación del amparo, como sucede en los casos en que se declara la inadmisión por estimar inaplicable un procedimiento que si era aplicable ( Sentencia 11/1982 , cit., F. J. 3 ), o en que se ha padecido un error patente ( Sentencia 68/1983 , mencionada, F. J. 6 ), o en que la normativa no se ha interpretado en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental y ello ha impedido entrar en el fondo ( Sentencias antes indicadas, 19/1983, F. J. 4 , y 61/1984 , F. J. 4 )".

   En relación con tal precepto se expuso, igualmente, en la STC citada que "Desde esta perspectiva, el artículo 40.a) de la LRJCA tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros, sin que interese considerar en este momento los diversos medios a través de los cuales puede conseguir el administrado que la Administración lleve a efecto los actos de reproducción o los confirmatorios, ni sea preciso tampoco determinar ahora el régimen específico aplicable a los supuestos de nulidad de pleno derecho" , añadiéndose, en la misma STC, que "Por otra parte, el artículo 40.a) de la LRJCA circunscribe el ámbito de los actos no impugnables, en los términos que indica, a los que sean reproducción o confirmación de otros actos anteriores, es decir, de otros actos administrativos, categoría que la propia Ley distingue de las disposiciones generales con toda nitidez, por lo que ha de concluirse que el artículo 40.a) de la LRJCA no impide en absoluto la impugnación de los actos que sean de aplicación de las mismas".

   Con posterioridad, dicha causa de inadmisión ha sido perfilada, mas aún, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en la STC 132/2005, de 23 de mayo señaló que:

   "La constitucionalidad de esta causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos que, prevista en la actualidad en el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LRJCA) de 1998 [precepto éste que sustituye al art. 40 a) de la vieja LRJCA de 1956 ], es expresión del principio de seguridad jurídica (punto V de la exposición de motivos de la LRJCA/1998), ha sido expresamente admitida por este Tribunal. Ahora bien, en nuestra jurisprudencia se ha exigido una interpretación restrictiva de la misma por parte de los órganos judiciales al objeto de hacerla compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva. Hemos afirmado, en concreto, que: "el art. 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a la justicia en la defensa de los derechos e intereses legítimos, y garantiza como contenido normal el que se obtendrá una resolución de fondo. De aquí que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho, han de interpretarse en sentido restrictivo después de la Constitución. Desde esta perspectiva, el art. 40

1. LRJCA [de 1956 ] tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros" [ SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, F. 3 c ), y 48/1998, de 2 de marzo , F. 4; y en similar sentido SSTC 143/2002, de 17 de junio , FF. 2 y 3 , y 24/2003, de 10 de febrero , F. 4 ]".

   Y, mas recientemente, la STC 87/2008, de 28 de julio , se ha insistido en que "Este Tribunal, lejos de haber declarado irrelevante la impugnación en tiempo de los actos administrativos, como parece entender el recurrente, ha reconocido la legitimidad constitucional de las normas que garantizan su firmeza, con la consiguiente imposibilidad de impugnar los actos posteriores que fueran reproducción de aquéllos, como el que es objeto de este recurso de amparo, que no hace sino reiterar la declaración de no apto que aquél había recibido en su momento. Como dijimos en la STC 182/2004, de 2 de noviembre , tales actos "no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LRJCA establezca ... que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. De este modo, la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, pudo ser impugnado"" .

   QUINTO .- Pues bien, partiendo de tal doctrina constitucional y aceptada la constitucionalidad de la referida causa de inadmisibilidad, en términos similares a como hicimos en nuestra STS de 6 de octubre de 2009 , hemos de proceder a rechazar el motivo planteado, y, en consecuencia, hemos de confirmar, la sentencia de instancia.

   En el caso ahora enjuiciado la Sentencia impugnada no ha procedido a realizar una interpretación y una aplicación extensiva de la referida causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sino que, por el contrario, ha hecho un uso del citado artículo 28 de la vigente LRJCA de manera y forma en modo alguno rigorista y desproporcionado, y, por otra parte compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE ), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción. Esto es, la interpretación que la Sala de instancia realiza del citado artículo podemos situarla en línea con el fin perseguido por la aplicación de la misma (principio de seguridad jurídica) y los fines que se sacrifican (derecho a la tutela judicial efectiva).

   Las Órdenes objeto de las pretensiones deducidas en el recurso seguido en la instancia ---que surge como consecuencia de la falta de cumplimiento de las condiciones establecidas en una anterior Orden que otorgaba una autorización de dragado de la Ría de Urdaibai--- no podemos considerarlas como disposiciones autónomas e independientes de la anterior Orden de 14 de marzo de 2003 , ya que ---como en seguida veremos--- lo pretendido, en realidad, con la impugnación jurisdiccional que la Sala de instancia no ha aceptado examinar, no es otra cosa que revisar algunos de los condicionados (4.4 y 4.5, antes reproducidos) contenidos en la inicial Orden de 14 de marzo de 2003 de autorización del dragado de la Ría; Orden que, en su día, devino firme al haber sido aceptada ---y no impugnada--- por la recurrente. Esto es, aprovechando el requerimiento que a la recurrente realiza la Administración para el cumplimiento del condicionado de una autorización no discutida y que quedó consentida y firme, se pretende revisar la legalidad de aquel condicionado.

   Varios aspectos debemos destacar para confirmar esta conclusión:

1. Se expone en la primera de las Órdenes impugnadas, de fecha 4 de junio de 2004, como la entidad recurrente solicitó, a través de Patronato de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai autorización para su proyecto de dragado, que fue informado favorablemente por dicho Patronato, procediéndose por el Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco a conceder tal autorización dictando la citada Orden de 14 de marzo de 2003, de conformidad, todo ello, con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, que atribuye la competencia para las autorizaciones de dragado en las denominadas Áreas de Especial Protección de la Reserva, al órgano medioambiental del Gobierno Vasco; autorización que expresamente se condicionaba al cumplimiento, entre otros, de los extremos contenidos en los apartados 4.4 (retirada de materiales) y 4.5 (regeneración medioambiental), que antes hemos reproducido.

2. Tras diversas inspecciones realizadas por el Patronato Reserva de la Biosfera de Urdaibai en la que se ponía de manifiesto la colmatación de fangos, consecuencia del dragado, en la parcela de dominio público marítimo terrestre asignada a tales efectos, una vez concluido el dragado en fecha de 15 de junio de 2003, en fecha de 28 de septiembre de 2003 se requirió a la recurrente para la retirada de los materiales depositidos en el dominio público marítimo terrestre y a la restauración ambiental de la parcela; requerimiento que se reiteró en fecha de 12 de noviembre siguiente.

3. En tal situación se dicta la primera de las Órdenes impugnadas, de 4 de junio de 2004, en la que, (1) se recuerda el condicionado que conocemos, así como (2) los artículos 8 de la citada Ley 5/1989, de 6 de julio y 84 del Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, aprobado por Decreto 242/1993, de 3 de agosto , en los que se relacionan los usos permitidos, entre ello el "dragado previamente autorizado y controlado, garantizándose que el depósito de los materiales dragados no suponga afecciones medioambientales irrversibles el áreas de especial protección". Se (3) hace referencia a que ello era lo que se garantizaba con el Condicionado 4 de la autorización del dragado, y (4), por último, se recuerda que la legalidad y legitimidad competencial para dicho condicionado ya fue confirmada por la STSJPV de 27 de febrero de 2003 , en recurso formulado por la propia recurrente contra anterior autorización de otro dragado mediante Orden de 10 de junio de 1999, que contenía idéntico condicionado en cuanto a la retirada de fangos extraídos de las labores de dragado. Por todo ello (5) se instaba al cumplimiento del condicionado de la Orden de 14 de marzo de 2003 "dada(o) (que) la caracterización de los depósitos supone la generación de afecciones medioambientalmente irreversibles de la zona calificada como Área de Especial Protección de la Ría".

4. Frente a la citada primera Orden la recurrente formuló recurso potestativo de reposición (contra la Orden de 4 de junio de 2004) y "Acción de nulidad contra la Orden de 14 de Marzo de 2003 ...en lo referido a la Condición 4ª". Del examen del texto del escrito y de su suplico se deduce que lo ejercitado ---junto con el recurso de reposición--- es una solicitud de revisión de oficio por nulidad absoluta que debería encauzarse por el procedimiento de los artículos 103 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA). Todas las alegaciones que se efectúan lo son en relación con la naturaleza de los fangos vertidos y no retirados, insistiéndose en que los mismos no producían la degradación irreversible del dominio público marítimo terrestre, en que no había sido la recurrente la que había realizado los vertidos a la Ría, y, en consecuencia, en que no era la obligada a su retirada y transporte.

5. Por último, tras informes técnicos y jurídicos emitidos en relación con las cuestiones de fondo planteadas por la recurrente se dicta la segunda de las Órdenes impugnadas, de 29 de julio de 2004, que, en su parte dispositiva, se limita a desestimar el recurso de reposición (esto es, sin contener referencia alguna a la solicitud de inicio del procedimiento de revisión de oficio). Por otra parte, su fundamentación es una respuesta a las cuestiones de fondo suscitada por la recurrente (naturaleza jurídico ambiental de los vertidos y obligación de la recurrente de proceder a su retirada) señalando que la Condición 4ª de la Orden de 2003 se encuentra plenamente justificada en el mandato normativo contenido en el Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, aprobado por Decreto 242/1993, de 3 de agosto .

   SEXTO .- En la vía jurisdiccional todas la alegaciones de la recurrente se centran en las cuestiones de fondo, y, formulada la causa de inadmisibilidad por la Administración demandada ---dada la firmeza de la Orden de 14 de marzo de 2003---, se opone a la misma, pero sin hacer referencia, ni el escrito de interposición del recurso ni en el de demanda, a la falta de respuesta en las Órdenes impugnadas a la solicitud de revisión de oficio de la Condición impuesta en aquella Orden de 2003.

   Obvio es que, ante la falta de impugnación de tal extremo en la presente vía jurisdiccional, y ante la falta de alegaciones sobre una supuesta desestimación presunta de tal solicitud, no podemos analizar tal cuestión, como no lo hizo, en su sentencia, la Sala de instancia.

   Por tanto solo podemos situarnos en la alegación de la recurrente relativa a que ha sido la propia Administración la que ha reabierto el debate sobre la legalidad de las Condiciones impuestas en la anterior Orden, firme y consentida, al haber realizado alegaciones respecto del fondo del asunto; esto es, sobre la naturaleza contaminante de los vertidos realizada y sobre la obligación de la recurrente de proceder a su retirada. La respuesta de la Sala de instancia, rechazando el planteamiento de fondo de la recurrente ya lo hemos expuesto, y ha consistido en señalar que "No existe acto propio por la Administración demandada por el hecho de contestar a los alegatos realizados por la parte actora en vía administrativa, puesto que las causas de inadmisibilidad aducibles en la vía contencioso-administrativa tienen naturaleza de orden público con lo que, necesariamente, han de ser apreciadas por la Sala si, como en este caso, concurre".

   Pues, como hemos anticipado, el motivo ha de rechazarse, ya que, pese a las citadas alegaciones de la recurrente y respuestas de la Sala respecto del fondo del asunto ---esto es, respecto de la legalidad de la condición impuesta en una anterior Orden firme y consentida--- tales datos lo que evidencian es la ausencia de autonomía e independencia, de las actuales Órdenes impugnadas, ya que todas las alegaciones realizadas en las mismas ---en realidad--- solo lo son respecto de la legalidad de aquellas condiciones impuestas en 2003, habiéndose limitado la Administración ---cual, a mayor abundamiento--- a responder a la recurrente a la vista de las extemporáneas alegaciones por la misma realizadas respecto de la legalidad de aquellas condiciones.

   Estas notas de ausencia de autonomía de las Órdenes impugnadas (pues lo importante es la firmeza de las condiciones impuestas) ---destacadas por el Tribunal Constitucional--- son las que habilitan para la aplicación de los conceptos de acto repetitivo y consentido que constituyen la esencia de la inadmisibilidad procesal que se contiene en el artículo 28 de la LRJCA .

   Al margen del contenido de las Órdenes, las mismas deben de ser consideradas ---por las razones concretas que hemos expuesto--- como una reproducción de otra anterior definitiva y firme, además de confirmatorias de la misma. Es cierto que en la STC 24/2003 de 10 de febrero , el Tribunal Constitucional ha señalado que "dada la finalidad a la que responde esta causa de inadmisión, la aplicación de la misma puede resultar problemática en aquellos supuestos en los que los actos administrativos impugnados resuelven una petición por la que el ciudadano ejerce un derecho al que el Ordenamiento jurídico reconoce un plazo de ejercicio que no coincide con los plazos establecidos con carácter general para impugnar los actos administrativos, aunque con anterioridad haya pretendido ejercer el derecho de que se trate y la Administración se lo haya denegado. Debe tenerse en cuenta que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada, y por ello la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por sí misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el Ordenamiento jurídico le concede acción para ello". Mas dicho esto se añade que "eso no provoca que, desde la perspectiva constitucional, pueda objetarse la interpretación de la causa de inadmisión que analizamos en el sentido de que, en tales supuestos, pueda considerarse consentido el acto no impugnado y, en consecuencia, inadmisible el recurso en vía contenciosa, pues en definitiva es ese un problema de mera legalidad, que no compete a este Tribunal, ya que dicha interpretación sólo impone a quien pretende acceder a la jurisdicción la carga de impugnar previamente el acto, lo que en modo alguno puede estimarse ni arbitrario, ni desproporcionado" .

   En la STS de 30 de junio de 2006 hemos recordado que se viene señalando con reiteración que ( STS de 2 de octubre de 1989 ) "en cuestiones de inadmisiones ha de procederse siempre con suma cautela para evitar la conculcación del principio de la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución y que las formalidades procesales, como enseña la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de nuestra Jurisdicción no pueden convertirse en obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de la sentencia acerca de la cuestión de fondo".

   En la misma línea se ha manifestado el Tribunal Constitucional ( STC 140/1987, de 23 de julio , 174/1988, de 22 de diciembre , 62/1989, de 3 de abril , y 13/1990, de 29 de enero , entre otras) estableciendo que:

   "el órgano judicial está obligado a rechazar toda interpretación formalista y desproporcionada que conduzca a rechazar el acceso a la jurisdicción, debiendo hacerlo en la forma que resulte más favorable al ejercicio del derecho a la tutela judicial, evitando la inadmisión de un procedimiento por defectos subsanables, como así lo dispone el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , con el fin de garantizar el, principio de tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución ".

   Mas tal interpretación antiformalista ---como también es sobradamente conocido--- no puede llegar a excluir los propios mandatos del legislador, como han advertido los citados Tribunales. Existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional de la que son exponentes las SSTC 59/2003, de 24 de marzo y 132/2005, de 23 de mayo , antes citadas.

   Pues bien, descendiendo a la causa concreta de inadmisión aceptada por la Sala de instancia debemos señalar que la misma tiene su apoyo y cobertura de legalidad en el artículo 69.c) de la vigente LRJCA , que obliga a declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones ejercitadas en el supuesto de que el recurso "tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación" ; precepto que, en el supuesto de autos, hay que relacionar con el artículo 28 del mismo texto legal cuyo contenido ya conocemos.

   En la ya citada STC 24/2003, de 10 de febrero , se decía que "Para apreciar si en este supuesto el órgano judicial, al inadmitir el recurso Contencioso- Administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 28 LRJCA , ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo debe analizarse, en primer lugar, si la ratio de la norma es compatible con el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE .

   Según dispone el art. 28 LRJCA , "no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma". Para comprender el sentido de esta regulación debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios ---al igual que ocurre con los reproductorios a los que se refiere también el precepto legal que estamos examinando--- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LRJCA establezca ---como antes establecía el art. 40

1. LRJCA/1956 --- que no es admisible el recurso Contencioso- Administrativo respecto de este tipo de actos. En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma. Así lo ha señalado este Tribunal refiriéndose al art. 40 a) LRJCA de 1956 , que regulaba esta causa de inadmisión en los mismos términos que lo regula el art. 28 LRJCA/1998 , al afirmar que el referido precepto "tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros" ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, F. 3 ; 48/1998, de 2 de marzo, F. 4 ; 143/2002, de 17 de junio , F. 2 ).

   De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica ---que es, además, un principio constitucional ( art. 9.3 Constitución Española )--- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnado. Todo ello, sin perjuicio, de que, al encontrarnos ante una causa de inadmisibilidad, que como tal, excluye el contenido normal del derecho, debe interpretarse en sentido restrictivo ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, F. 3.c ; 48/1998, de 2 de marzo, F. 4 ; 143/2002, de 29 de mayo , F. 2 ), lo que impide su aplicación a supuestos distintos de aquellos que justifican la existencia de esta causa de inadmisibilidad".

   Pues bien, como venimos diciendo, si tomamos en consideración la anterior doctrina, y desde dicha perspectiva, analizamos los pronunciamientos de la sentencia dictada por la Sala de instancia, de forma necesaria habremos de llegar a la conclusión de que por la misma no se ha procedido a una interpretación y aplicación restrictivas de la referida causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sino que, mas al contrario, se ha hecho un uso del mencionado artículo 28 de la LRJCA que en modo alguno puede calificarse de rigorista y desproporcionado, y, por tanto, incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24.1 de la Constitución Española , en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción.

   SEPTIMO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139 de la citada LRJCA ), si bien con la limitación, en cuanto a las minuta de los letrados, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 1786/2007, interpuesto por la entidad ASTILLEROS DE MURUETA, S. A. contra la sentencia dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 16 de febrero de 2007, en su Recurso Contencioso-administrativo 1672 de 2004 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.