STS, 25 de Marzo de 2011

En el recurso nº 1109/2009 , seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, con fecha 13 de abril de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra el Decreto 44/2008 de 12 de febrero recurrido, modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Justicia y Administración Pública y tiene por objeto, la creación de nuevos puestos de trabajo motivados por la puesta en funcionamiento de los nuevos Juzgados de Violencia sobre la Mujer, las nuevas funciones establecidas en el Plan Andaluz de Actuaciones de Menores Infractores y por la ampliación del Centro de Menores Infractores de "San Francisco de Asís" (Folios 11, 12, 39 y 42 del expediente administrativo) y consecuentemente, se anula el acto administrativo impugnado, exclusivamente en lo relativo al de aquellos puestos de trabajo cuya forma de provisión haya sido establecida por el procedimiento de libre designación sin justificación motivada de dicha elección y sin requisitos mínimos necesarios.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la Letrada de la Junta de Andalucía. En el escrito de interposición, presentado el 25 de marzo de 2010 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que estime el recurso, casando la mencionada sentencia, y desestime la demanda en todos sus pedimentos .

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 4 de junio de 2010, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

La procuradora doña Rosina Montes Agusti, en representación del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía, se opuso al recurso por escrito presentado el 8 de julio de 2010, en el que interesó que

"(...) desestime el Recurso y confirme en su integridad la sentencia nº 1182 de 2009 de 21 de septiembre de 2009 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, recurridar.

Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 23 de marzo de 2010, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,

En el actual recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se impugna la sentencia de 21 de septiembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Séptima , del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra el Decreto 44/2008 de 12 de febrero , por el que se modificó parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Justicia y Administración Pública y con objeto de crear nuevos puestos de trabajo motivados por la puesta en funcionamiento de los nuevos Juzgados de Violencia sobre la Mujer, las nuevas funciones establecidas en el Plan Andaluz de Actuaciones de Menores Infractores y por la ampliación del Centro de Menores Infractores de "San Francisco de Asís" (Folios 11, 12, 39 y 42 del expediente administrativo).

Dicha sentencia anula el Decreto impugnado exclusivamente en lo relativo a aquellos puestos de trabajo cuya forma de provisión haya sido establecida por el procedimiento de libre designación sin justificación motivada de dicha elección y sin los requisitos mínimos necesarios.

En el recurso interpuesto contra dicha sentencia, la Junta de Andalucía deduce un único motivo de casación, en que, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , denuncia que la sentencia recurrida infringe los artículos 20, 15.1.b) y 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública .

Argumenta que la sentencia recurrida, infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública , al privar a la Administración Pública Andaluza de la facultad que dicha norma le confiere dentro de sus facultades de autoorganización, de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad, razonando que no es aceptable que se considere que la elección del sistema de libre designación para la provisión de determinados puestos es inmotivada, pues queda acreditado en el expediente administrativo que en la elaboración del Decreto 44/2008, de 12 de febrero de la Consejería de Justicia y Administración pública se han cumplido todos los trámites legalmente establecidos, y en concreto se ha verificado el requisito de la motivación, y que así se deduce de la Memoria Funcional y Económica justificativa de la propuesta de modificación de la relación de puestos de trabajo elaborada por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración pública, relativa a la oportunidad y adecuación de las modificaciones que explican su sentido y finalidad, donde constan los motivos de la creación de las plazas impugnadas y se exponen las causas por las que se reestructura la relación de puestos de trabajo.

Añade que la sentencia infringe los artículos 15.1.b) y 16 de la Ley 30/1984 , en cuanto afirma que estos puestos de libre designación carecen de los requisitos mínimos legalmente exigidos, toda vez que las circunstancias exigidas en dichos preceptos se han colmado en la RPT recurrida.

Por su parte, en su escrito de oposición, la representación procesal del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía insiste en la necesidad de que la utilización del sistema de libre designación para proveer puestos de trabajo debe ser objeto de especial motivación, en la medida en que se aparta del procedimiento ordinario del concurso, razona que no cabe confundir la libre designación con el libre arbitrio, y denuncia que el escrito de interposición, so pretexto de la vulneración de los preceptos estatales que invoca, lo que en realidad pretende es una revisión no autorizada de una sentencia que se pronuncia sobre derecho autonómico, razones todas ellas por las que interesa la desestimación del recurso interpuesto.

La Sentencia recurrida, después de rechazar la causa de inadmisibilidad, opuesta por la Junta de Andalucía, por falta de legitimación del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía, razonando que al Sindicato actuante le viene atribuída la legitimación activa en cuanto atiende al interés colectivo de los funcionarios por él representados, razona después, en los fundamentos de derecho quinto y siguientes, en cuanto al fondo del asunto debatido, lo siguiente:

QUINTO.- Entrando ya en el fondo del asunto debatido, esta Sala en sentencias de 28.04.98 y 10.11.98 y 13.04.09 viene señalando que las Relaciones de Puestos de Trabajo, constituyen el instrumento técnico mediante el cual la administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna, con la finalidad no escondida de servir de cauce para el cumplimiento de la finalidad que representa. El Tribunal Supremo entiende que, las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el ordenamiento de la función pública como medida de racionalización de la misma, como instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios y se prefijan los requisitos para su desempeño, así por la Relación de Puestos de Trabajo se efectúa una especial clasificación, cuyo contenido y efectos jurídicos están predeterminados por la Ley y debe ser efecto de una evaluación anterior. Asimismo el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente señalando que, los artículos 19 y 20 de la ley 30/84, de Reforma de la Función Pública , que forma parte integrante de las bases del régimen estatutario, aplicable a todas las administraciones públicas, con arreglo al artículo 1.3 de dicha ley , establece un importante matiz entre el sistema de selección aplicable para el ingreso al servicio de la función pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios, en el primer supuesto, el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública para el sistema concurso, oposición o concurso oposición libre, en los que se garantice los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran las adecuadas características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Pero, a su lado, también figura la libre designación, pudiendo cubrirse por este sistema puestos en atención a la naturaleza de sus funciones, con una limitación, que sólo podrán cubrirse por este sistema, los puestos de Director General Delegado, Director Regional de la Provincia, de Secretarías de altos cargos y, otros de carácter directivo de una especial responsabilidad, para los que así se determina en la Relación de Puestos de Trabajo (artículo 20.1 ), por ello, en el artículo 16 de la misma Ley se dispone que la Relación de Puestos de Trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características del puesto, las retribuciones complementarias que le corresponda y los requisitos exigidos para su desempeño"; pudiendo afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley, difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: en primer lugar, tiene carácter excepcional; en segundo, se aplica a un puesto determinado en atención a la naturaleza de sus funciones; en tercer lugar, sólo entran en tal grupo los puestos directivos de confianza que la ley relaciona; por último, la objetivación de los puestos de esta última clase de especial responsabilidad, esta incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo que deberán incluir en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, y serán públicas.

En la Legislación Andaluza igualmente el Decreto 390/86, de 10 de diciembre , por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo señala en su artículo 71 que: "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión, de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación, para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento, con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y, excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al vértice". En su artículo 8.4 se señala que: "Cuando de la naturaleza de las funciones del puesto, se deduzca claramente, podrá exigirse una determinada formación específica. Dicha formación podrá ser acreditada mediante título, diploma creado o reconocido por la Junta de Andalucía u otros procedimientos objetivos que al efecto se determina por la Consejería de Gobernación".

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Pública Andaluza, en su artículo 12.1 establece: "Los puestos de trabajo figurarán en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas: a) denominación; b) características esenciales; c) ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados; d) adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido; e) requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios; f) indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación; g) nivel en que ha sido clasificado; y h) complemento específico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante".Y en relación a la libre designación como sistema de cobertura de puestos de trabajo, el art. 26 de la Ley andaluza 6/1985, de 28 de noviembre , de ordenación de la función publica de la Junta de Andalucía establece que: "1. El concurso es el sistema normal de provisión de puestos de trabajo y en él se tendrán en cuenta únicamente los méritos previstos en las bases de la correspondiente convocatoria, de acuerdo con la reglamentación que en su día se apruebe, y en la que se considerarán como méritos preferentes la valoración del trabajo desarrollado en los puestos anteriores, los cursos de formación y perfeccionamiento, las titulaciones académicas directamente relacionadas con el puesto que se trata de proveer y la antigüedad.

También podrán considerarse otros méritos tales como la experiencia y titulaciones profesionales y los demás que reglamentariamente se determinen.

El Consejo de Gobierno aprobará el correspondiente baremo como sujeción a los criterios expuestos en los párrafos anteriores.

2. Los puestos de trabajo de libre designación y, por tanto, de libre remoción se proveerán mediante convocatoria pública anunciada en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía», indicando la denominación, nivel, localización y retribución, así como los requisitos mínimos exigibles a los funcionarios que aspiren a desempeñarlos, concediéndose un plazo no inferior a quince días hábiles para la presentación de solicitudes. Podrá ser de libre designación el puesto superior jerárquico de cada unidad o dependencia administrativa y los puestos de especial asesoramiento y colaboración personal".

La reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de Marzo de 2009 se expresa con gran claridad: "Por el contrario, es coherente con la jurisprudencia de la Sala que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y, desde luego, no es apreciable, como parece sugerir la Comunidad de Madrid en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y, en general, del expediente administrativo.

Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Comunidad de Madrid. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho. "

Aplicando la anterior doctrina al caso de autos, que exige que los puestos a cubrir por libre disposición hayan de tener delimitados, conforme al art. 26 de la Ley andaluza 6/85 , los requisitos mínimos exigibles a los funcionarios que aspiren a desempeñarlos; ha de considerarse que estos requisitos mínimos no pueden reducirse a lo que el órgano decisor se forje a la vista del historial profesional de los candidatos o aspirantes, porque se estarían eliminando todos los elementos reglados del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración Pública (que son los controlables por la jurisdicción), pudiendo dar lugar a la indeseada arbitrariedad. Por ello, la Sala considera que esta falta de motivación o justificación de la elección del sistema de libre designación como cobertura de gran número de puestos de trabajo en la RPT de la Consejería de Justicia y Administración Publica, para la que no se establecen ni siquiera los requisitos mínimos que han de reunir los candidatos a desempeñarlos, ha de conllevar necesariamente a su anulación.

Junto a ello, ha de añadirse que, si bien algunos de los puestos para los que se opta por el sistema de cobertura de libre designación pueden calificarse de confianza o asesoramiento, en otros, esta circunstancia es difícilmente constatable, como es el caso de los puestos que carecen de los requisitos exigidos por la legislación vigente y que a continuación se detallan tal y como aparecen en el Anexo del Decreto recurrido (folios 13 al 24 del expediente administrativo): 1 plaza (código 11498710 ) Asesor Técnico, Grupo A, nivel 27, Sevilla.(F.13 ). 1 plaza (código 11498810 ) Coordinador Ciudad de la Justicia, Grupo A, nivel 30, Málaga.(F.13 ) 1 plaza (código 11498510 ) Servicio de Asistencia jurídica a víctimas, Grupo A, nivel 28, Sevilla.(F.13 ) 1 plaza (código 10953210 ) Asesor Técnico , Grupo A, nivel 27, Sevilla (F.13). 1 plaza (código 11498110 ) Servicio de protección Fundaciones de Andalucía, Grupo A, nivel 28, Sevilla.(F.15 ) . Sin que en la memoria justificativa de aprobación del Decreto se razone o justifique la elección de la libre designación para la cobertura de dichos puestos. Por todo lo cual careciendo el Decreto de la necesaria motivación así como de la exigencia de requisitos para la cobertura de las plazas señaladas como de PLD procede su anulación.

El motivo deducido no puede ser estimado, ya que la sentencia recurrida, no sólo no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984 - extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación, que podamos considerar aceptable, de cómo y en qué forma se habría producido la infracción que se denuncia-, sino que lo interpreta de forma absolutamente coherente con la jurisprudencia de la Sala, que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ) y 30 de marzo de 2009 (casación 4188/2005 ) entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y desde luego no es apreciable, como parece sugerir la Junta de Andalucía, en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos, que puede obtenerse de las propias relaciones y, en general, del expediente administrativo.

La alegada facultad de autoorganización y la discrecionalidad técnica en el ejercicio de la misma no pueden considerarse como de sentido absoluto, sino que en todo caso tienen que acomodarse a unos límites legales y a la jurisprudencia de este Tribunal que los interpreta, plasmada en las sentencias que se acaban de indicar. En concreto, la opción por un sistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo está sujeta a unas condiciones legales que la Sentencia recurrida destaca como inobservadas, sin que su apreciación jurídica al respecto haya sido desvirtuada en el recurso.

Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Junta de Andalucía. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho.

Junto a lo anterior, debe negarse igualmente la infracción por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984 , toda vez que, el hecho de que la RPT impugnada en la instancia cumpla con las exigencias mínimas previstas en dichos preceptos, ni es óbice para apreciar la falta de motivación declarada en la sentencia, ni permite deducir una infracción de dichos preceptos relativos a requisitos distintos a aquel cuya omisión aprecia la Sala , sin que quepa considerar en modo alguno que sus conclusiones sean combatidas eficazmente por los argumentos expuestos por la recurrente.

De acuerdo con lo expuesto, el presente recurso no puede prosperar.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,