STS, 16 de Febrero de 2011
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2011:1461 |
| Número de Recurso | 199/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 199 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Planoles, contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de noviembre de 2006, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 582 de 2003 , sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada por el Director General de Urbanismo, mediante resolución de 10 de octubre de 2001, de revisión de oficio del acuerdo del Ayuntamiento de Planoles, de 17 de mayo de 1999, de aprobación definitiva del Estudio de Detalle "CAL TIÁ".
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 8 de noviembre de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 582 de 2003 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de GENERALITAT DE CATALUNYA, contra desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada por el Director General de Urbanismo en Resolución de 10.10.2001, de revisión de oficio del Acuerdo del Ayuntamiento de PLANOLES de 17.5.1999 de aprobación definitiva del Estudio de Detalle CAL TIA; y DECLARAMOS la nulidad de la indicada desestimación presunta, del Acuerdo de 17.5.2001 y del Estudio de Detalle CAL TIA, que dejamos sin efecto. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos, recogidos en el párrafo segundo del apartado C1) del fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida: « la normativa de aplicación a la revisión de oficio instada por la Generalitat de Catalunya, es la establecida en el artículo 103 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 106 y 258 del Decreto legislativo 1/1990 , del Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo en Cataluña, por razón de su especialidad dada la materia urbanística de la actuación administrativa impugnada; normativa que es de preferente aplicación por dicho motivo, frente a la invocada de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen Local. Por otra parte, la alegación de la codemandada de que la Generalitat de Catalunya había consentido el acto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle por cuanto tenía pleno conocimiento del mismo desde que dio su conformidad a tal aprobación definitiva, debe decaer ya que, en sede de revisión de oficio (artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), constituye presupuesto de la revisión que los actos hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo» .
También se declara por la Sala de instancia en el apartado C2) del mismo fundamento jurídico tercero que: « Ningún obstáculo tiene que impedir que una disposición general pueda ser objeto de revisión de oficio por la vía del artículo 103 , por cuanto en dicha vía la Administración actuante, después de resolver sobre la lesividad, en tal caso de una disposición general, procede a su impugnación ante la Jurisdicción, a diferencia de la vía del artículo 102 , en la que es la Administración actuante la que resuelve - previo dictamen favorable de los órganos que en dicho precepto se indican -, sobre la nulidad de pleno derecho de la disposición general de que se trate. De lo que se infiere que la vía del artículo 103 está dotada de garantías no menores a las que tiene la vía del artículo 102 , a lo que debe añadirse que aquella está limitada por un plazo de 4 años, mientras que ésta carece de plazo que la limite. Debe, pues, concluirse que es admisible la impugnación de una disposición general, como es el caso del Estudio de Detalle de autos, en la vía del artículo 103 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Planoles presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 14 de diciembre de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Planoles, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Gillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con los artículos 1 y 25 de la misma Ley , por no existir la necesaria correspondencia entre lo pedido por la Administración autonómica en sede administrativa, que se ciñó a que el Ayuntamiento tramitase el procedimiento contemplado en el artículo 103 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999 , esto es que se declarase la lesividad del Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento, y lo que pidió en sede jurisdiccional, que se centra en que se declare la nulidad del referido Estudio de Detalle y ello por razones no aducidas en la vía previa, por lo que nos encontramos ante un supuesto de desviación procesal, ya que la Administración autonómica no pidió al Ayuntamiento que tramitase el procedimiento previsto en el artículo 102 de la citada Ley 30/1992 ni invocó que concurriese causa alguna de nulidad de las contempladas en el artículo 62 de la mentada Ley 30/1992 ; y el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo establecido en el artículo 103 de la Ley 30/1992 , modificada parcialmente por Ley 4/1999, ya que, contrariamente a lo declarado por dicho Tribunal de instancia, el artículo 103 de la Ley 30/1992, bajo la rúbrica de declaración de " lesividad de actos anulables ", versa exclusivamente sobre « los actos favorables a los interesados, que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley », régimen distinto del contemplado en el artículo 102 de la misma Ley , que contiene una revisión de oficio de disposiciones generales, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad, de modo que el ordenamiento jurídico no permite incoar y tramitar un procedimiento de revisión de oficio de una disposición de carácter general por el cauce del artículo 103 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por Ley 4/1999 , como, además, resulta de la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003 , de manera que no merece tacha alguna la denegación por silencio del requerimiento formulado por el Director General de Urbanismo para que el Ayuntamiento de Planoles revisara de oficio mediante la tramitación del procedimiento del artículo 103 de la Ley 30/1992, el acuerdo plenario de 17 de mayo de 1999 , que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de referencia, toda vez que no era revisable por dicho cauce, terminando con la súplica de que se anule sentencia recurrida y se declare la inadmisibilidad, por desviación procesal, de la pretensión principal de la actora, y, con estimación del segundo motivo, se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho de la desestimación presunta de la solicitud para que el Ayuntamiento de Planoles procediera a la revisión de oficio, por el cauce del artículo 103 de la Ley 30/1992, del acuerdo del Pleno Municipal, de 17 de mayo de 1999 , por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle "Cal Tiá".
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que efectuó mediante escrito presentado con fecha 25 de abril de 2008, y, después de alegar las razones por las que el Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Planoles no se ajusta al ordenamiento jurídico y, por tanto, es radicalmente nulo, se opone genéricamente a los motivos de casación alegados porque la Sala de instancia ejercitó sus atribuciones jurisdiccionales y examinó la conformidad o no a derecho del referido Estudio de Detalle, y por ser contrario al ordenamiento sobre carreteras lo declaró nulo, sin que el recurrente haya combatido esta cuestión de fondo y sin que se pueda negar legitimación a la Administración autonómica para demandar la declaración de nulidad radical de un Estudio de Detalle que, clara y manifiestamente, infringe la mentada legislación sobre carreteras del Estado, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 2 de febrero de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas pro la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación, esgrimido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se asegura que la Administración autonómica recurrente, al pedir en su demanda la nulidad del Estudio de Detalle, a lo que la Sala de instancia ha accedido en la sentencia recurrida, incurrió en una desviación procesal, ya que en la vía administrativa previa se limitó a solicitar del Ayuntamiento que, a través del procedimiento previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992 , declarase la lesividad del acuerdo aprobatorio de un Estudio de Detalle, y, por tanto, el Tribunal a quo ha incurrido en vulneración de lo establecido en los artículos 69 c) de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con los artículos 1 y 25 de esta misma Ley .
Este motivo de casación no puede prosperar porque, con independencia de la razón que asistiera a la Administración autonómica demandante para instar ante el Ayuntamiento la declaración de lesividad del Estudio de Detalle, lo que examinaremos al analizar el segundo motivo de casación alegado, lo cierto es que no hubo desviación procesal al pretender aquella Administración en sede jurisdiccional la anulación del Estudio de Detalle, ya que la reclamada declaración de lesividad tiene como virtualidad u objeto la ulterior pretensión en sede judicial de la anulación del acto cuya lesividad se pidió, que el Tribunal de instancia, en este caso, declaró, ante el silencio del Ayuntamiento, por considerar que el mentado Estudio de Detalle era contrario a Derecho, sin perjuicio, como hemos indicado, de que el procedimiento para la declaración de lesividad de actos anulables fuese o no correctamente elegido para pedir esa declaración de nulidad de un Estudio de Detalle aprobado varios años antes, pero lo que no procede es entender que la Administración autonómica demandante incurrió en desviación procesal y que la Sala sentenciadora infringió los preceptos invocados en este primer motivo de casación.
Completamente distinta es la suerte que debe correr el segundo motivo de casación esgrimido, en el que se asegura que el Tribunal a quo ha infringido, por indebida interpretación y aplicación, lo establecido en el artículo 103 de la Ley 30/1992 , redactado por Ley 4/1999 , ya que, efectivamente, como sostiene la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, el procedimiento establecido en el indicado precepto contempla exclusivamente un procedimiento encaminado a la anulación de actos anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 30/1992 , y, por tanto, no es aplicable a las disposiciones de carácter general, cual es un Estudio de Detalle, aprobado definitivamente el 17 de mayo de 1999 por el Pleno del Ayuntamiento ahora recurrente, de lo que se dio puntual cuenta a la Administración autonómica demandante en la instancia, quien ni usó el procedimiento previsto en el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local ni lo impugnó en plazo ante la Jurisdicción, sino que, transcurridos varios años, acudió ante el propio Ayuntamiento interesándole que tramitase un procedimiento de declaración de lesividad de actos anulables, contemplado en el mentado artículo 103 de la Ley 30/1999 , lo que , a todas luces, es improcedente, porque el Estudio de Detalle es una disposición de carácter general que puede ser impugnada directamente en sede judicial dentro del plazo establecido en el artículo 46 de la Ley de esta Jurisdicción o, de forma indirecta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la misma Ley .
Es cierto que el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , redactado por Ley 4/1999 , establece que, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano de la Comunidad Autónoma si lo hubiese, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley , pero, como se recoge en la Exposición de Motivos de la referida Ley 4/1999 y ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 29 de diciembre de 1999 (recurso contencioso 344/1997 ), 12 de julio de 2006 (recurso de casación 2285/2003 ), 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4084/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso contencioso 88/1997 ), 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4836/2003 ) y 25 de mayo de 2010 (recurso de casación 2687/2006 ), la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.
Debiera ser o haber sido, por tanto, el propio Ayuntamiento, ahora recurrente, quien aprobó definitivamente el cuestionado Estudio de Detalle contrario al ordenamiento jurídico de Carreteras del Estado por no respetar las distancias que éste establece, el que debería haber promovido ese procedimiento de revisión de oficio de una disposición general que vulnera la ley u otra disposición administrativa de rango superior, o bien la propia Administración autonómica haber impugnado dicho Estudio de Detalle en sede jurisdiccional, o impugnarlo de forma indirecta, al combatirse en esta vía judicial cualquier acto de aplicación de aquél, pero lo que no cabe es utilizar el procedimiento previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992 , que, como con toda corrección apunta la representación procesal del Ayuntamiento, está previsto legalmente sólo para la declaración de lesividad de actos anulables conforme al artículo 63 de la misma Ley a fín de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, razones todas por las que el segundo motivo de casación alegado debe ser estimado.
La estimación del referido motivo comporta la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto y nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2 d de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), que, en definitiva, se circunscribe a si es o no procedente estimar el recurso contencioso-administrativo sostenido por la Administración de la Comunidad Autónoma contra la denegación por silencio de la solicitud formulada al Ayuntamiento a fín de que procediese a la revisión, conforme a lo establecido en el artículo 103 de la Ley 30/1992 redactada por Ley 4/1999 , del acuerdo municipal de aprobación definitiva de un Estudio de Detalle, que, por las mismas causas expresadas para justificar la estimación del segundo motivo de casación alegado, debe ser desestimado, sin que, por tal razón, proceda entrar a examinar si el indicado Estudio de Detalle es o no ajustado a Derecho.
La declaración de haber lugar a recurso de casación interpuesto es determinante de que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes por no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación del primer motivo alegado y estimando el segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Planoles, contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de noviembre de 2006, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 582 de 2003 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la desestimación presunta por silencio de la solicitud formulada al Ayuntamiento de Planoles, con fecha 10 de octubre de 2001, por el Director General de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña, para que, por la vía del artículo 103 de la Ley 30/1992 redactado por Ley 4/1999 , procediese a la revisión de oficio del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Planoles, de fecha 17 de mayo de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle "Cal Tiá" del término municipal de Planoles, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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