STS, 8 de Marzo de 2011

En el recurso contencioso-administrativo nº 72/2009, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 26 de junio de 2009, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal." LA SALA ACUERDA : declararse incompetente para el conocimiento y resolución del presente recurso por entender que su enjuiciamiento corresponde al Orden Civil, a cuyo efecto, si la parte recurrente se personare ante el mismo en el plazo de un mes de la notificación de la presente resolución, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo. Sin costas".

Dicho Auto fue recurrido en súplica por la representación procesal de TELEFERICOS Y NIEVE, S.L., y de COMSA, S.A., dictándose Auto de fecha 18 de diciembre de 2009 en el que se acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto.

Contra dicho Auto ha interpuesto recurso de casación la representación procesal TELEFERICOS Y NIEVE, S.L., y de COMSA, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida los artículos 20 y 21 del Real Decreto 1829/1999 que aprobó el Reglamento desarrollador de la Ley 24/98 del Servicio Postal Universal .

Segundo.- Bajo el mismo amparo procesal, por infracción de los artículos 1 y 2 del Real Decreto 42/93, de 26 de noviembre que aprueba el Reglamento del Procedimiento de la Administración sobre Responsabilidad Patrimonial, en relación con los artículos 1 y 2 de la Ley 24/1998 de la Ley del Servicio Postal Universal así como de la Doctrina y Jurisprudencia que los interpreta.

Tercero.- Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, por infracción del artículo 10 de la Ley 29/1998 de 13 de julio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte resolución por la que, con estimación del presente recurso interpuesto, se case y anule el citado Auto de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y se remitan los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para el conocimiento y resolución de la reclamación formulada por mis mandantes, con todos los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...y dictar sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el recurso de casación interpuesto por Teleféricos y Nieve, S.L. y Otra contra el auto de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2009 (recurso 72/09 ), con imposición de las costas a la recurrente por ser preceptivas".

Mediante providencia de fecha 10 de enero de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 22 de febrero del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

En los autos combatidos en este recurso de casación, de fechas 26 de junio de 2009, el inicial , y 18 de diciembre del mismo año , el desestimatorio del recurso de súplica, decidió la Sala de instancia que es el orden jurisdiccional civil y no el contencioso-administrativo el competente para conocer de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial que las actoras ejercitan por los perjuicios sufridos con ocasión de un envío por paquetería, con destino a la Comisión Central de Contratación del Gobierno Vasco, que contenía la documentación de la licitación correspondiente a las instalaciones electromecánicas del cañón de acceso por Mamariga a la estación de Santurtzi del ferrocarril metropolitano de Bilbao (expediente CO1/009/2008), y que fue extraviado, terminando en Brasil.

Esa decisión se sustenta en lo dispuesto en el art. 58 de la ley 14/2000, de 29 diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que ordenó la constitución de una sociedad de las previstas en el artículo 6.1.a) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria , aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y en la disposición adicional duodécima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, con la denominación de «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima», cuyo capital social pertenecería íntegramente a la Administración del Estado y que asumiría, desde la fecha de la inscripción en el Registro Mercantil de la escritura pública de su constitución (lo que tuvo lugar el 21 de julio de 2001), todas las funciones que en el momento de entrada en vigor de aquella Ley desarrollaba la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos.

En virtud de esa asunción, y según disponía también aquel artículo, la «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima», se subrogó en la condición de operador habilitado para la prestación del servicio postal universal, atribuida a la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos en la disposición adicional primera de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales; subrogación que se haría en los términos, condiciones y con las obligaciones establecidas en el Título III de dicha Ley, comportando la reserva a la sociedad de los servicios que se establecen en el artículo 18 de la Ley y la asignación a la misma de los derechos especiales y exclusivos que se recogen en su artículo 19 .

Añadiendo aquel artículo, precisamente en relación con el primero de esos dos preceptos, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.1 D) de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, y el artículo 38.4.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, corresponde a la «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima», el derecho a la recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas a través de las dependencias de la misma.

Y se sustenta, también, en el tenor de los números 1 y 2 de la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1997, de 14 abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, que dicen:

"1. Las sociedades mercantiles estatales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, patrimonial, de control financiero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.

2. Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus Organismos públicos, se regirán por el título VII de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación".

Antes de analizar los motivos de casación, debemos abordar la causa de inadmisibilidad del recurso, desligada del fondo del mismo, que esgrime la representación y defensa de la Administración General del Estado, consistente, literalmente y sin más, en que " el objeto del recurso extraordinario de casación es el auto que declara la inadmisión del recurso, pero , no el que lo confirma en súplica , ya que el recurso de súplica es un mero requisito de procedibilidad, cual resulta del tenor, por demás claro y terminante, del art. 87.3 de la Ley " (la negrita es también del escrito de oposición).

Causa que debemos rechazar, pues aun siendo cierto que fue admitida por este Tribunal tiempo atrás, lo es también que en los últimos años se ha abandonado, no considerando como causa de inadmisibilidad del recurso de casación contra autos que el mismo se interponga contra el desestimatorio de la súplica y no contra el que confirma, como sería más correcto por el tenor literal del art. 87 de la LJ .

Ese abandono obedece a dos razones: Una, que el citado precepto no impone de modo inequívoco la apreciación de dicha causa. Y, otra, la obligada toma en consideración de una reiterada doctrina constitucional y una constante jurisprudencia que afirman que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican.

Contra aquella decisión formulan las actoras tres motivos de casación en los que denuncian, respectivamente, la infracción de los artículos 20 y 21 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre , que aprobó el Reglamento de Prestación de los Servicios Postales, desarrollando parcialmente la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (en realidad, aquellos artículos lo son del Reglamento y no del Real Decreto, que consta de un único artículo), pues en ellos se regula con el carácter de norma especial, de aplicación preferente por tanto, el procedimiento de reclamación de los usuarios frente a Correos, con remisión o cita expresa del recurso contencioso- administrativo para supuestos de servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal. La de los artículos 1 y 2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo , que aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (artículos, en realidad, del Reglamento, por igual razón), pues el carácter de servicio público que prestaba la entidad Correos y Telégrafos en el caso de autos, impide que la Administración evite su responsabilidad por los supuestos de negligencia en la prestación de tal servicio. Y, ya en el tercero, la del art. 10 de la Ley de la Jurisdicción , por entender la recurrente, ahora, que es el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y no la Audiencia Nacional ante la que interpuso el recurso, el órgano competente para conocer de él.

Ese tercer motivo es ajeno al objeto de este recurso de casación, que propiamente se ciñe a decidir qué orden jurisdiccional es competente. Por ello, no nos detendremos en él, sin perjuicio de que la Sala de instancia, a la que remitiremos las actuaciones al estimar, como procede, los dos primeros motivos, decida, si cree que debe hacerlo, qué órgano del orden jurisdiccional contencioso-administrativo debe conocer del recurso interpuesto.

Como hemos anunciado, aquellos dos primeros motivos de casación deben ser estimados. En esencia, y aunque no sean las únicas que cabría traer a colación, por las siguientes razones:

1. Es el funcionamiento de los servicios públicos , o mejor dicho, que la lesión sea consecuencia de ese funcionamiento, lo que determina la responsabilidad patrimonial de la Administración pública correspondiente, es decir, de aquella que ostenta potestades administrativas sobre el servicio público en cuestión. Así se deriva de lo que dispone el art. 106.2 de la CE y así se establece en el art. 139.1 de la Ley 30/1992 .

2. La Ley 24/1998, de 13 julio, de Regulación del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, disponía y dispuso siempre en su art. 1, núm. 2 , inciso final, que "... tienen la consideración de servicio público o están sometidos a obligaciones de servicio público, los servicios regulados en el Título III ", cuyo enunciado era, precisamente, el de " Obligaciones de servicio público: el servicio postal universal y otros derechos y obligaciones de carácter público en la prestación de los servicios postales ". Disponiendo el primero de los preceptos de ese Título, art. 14, en su núm. 1, inciso final, tampoco modificado mientras aquella Ley estuvo vigente, que el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal estará sujeto a las obligaciones de servicio público, de acuerdo con lo establecido en este Título ; y el mismo precepto, en su núm. 2 , inciso final, con igual continuidad que " En todo caso, corresponde al Ministerio de Fomento el control del cumplimiento de dichas obligaciones ".

3. Aquel art. 58 de la ley 14/2000 subrogó a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, en la condición de operador habilitado para la prestación del servicio postal universal, y su Disposición adicional vigésima primera atribuyó a la misma esa obligación, en los términos y condiciones previstos en el Título III. Disposición adicional vigésima primera que, dedicada precisamente a las modificaciones que introducía en aquella Ley 24/1998 , no modificó el art. 5 de ésta; artículo que tras las sucesivas reformas llevadas a cabo por la Leyes 53/2002 y 23/2007 , era del siguiente tenor literal en su enunciado y contenido:

   " Artículo 5 . Resolución de controversias .

   1. Los usuarios podrán presentar reclamaciones ante los operadores postales en los casos de pérdida, robo, deterioro o incumplimiento de las normas de calidad del servicio, o cualquier otra cuestión relacionada con el régimen de prestación de los servicios postales.

   2. Para la tramitación de las reclamaciones de los usuarios, los operadores postales establecerán procedimientos:

1. Transparentes, de modo que en cada punto de atención al usuario sean exhibidas, de forma visible y detallada, las informaciones que permitan tener conocimiento de los trámites a seguir para ejercer el derecho a la reclamación.

2. Sencillos, de modo que sean de fácil comprensión, y

3. Gratuitos.

   3. (derogado).

   4. Los operadores postales y los usuarios podrán someter las controversias que surjan, en relación con la prestación de los servicios postales, al conocimiento de las Juntas Arbitrales de Consumo, con arreglo a la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

   5. Cuando se susciten controversias entre los operadores de los servicios postales y los usuarios que no se hayan sometido a las Juntas Arbitrales, será competente para resolverlas el órgano del Ministerio de Fomento que reglamentariamente se determine. La norma reglamentaria establecerá, asimismo, los requisitos para la formulación de la queja por el usuario y el procedimiento a seguir para su tramitación, que estará basado en los principios de celeridad y gratuidad. La resolución que se dicte, podrá impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

   6. (derogado).

   7. Reglamentariamente, se determinará la responsabilidad en la que incurrirán los operadores postales, en caso de destrucción o extravío de los envíos o incumplimiento de las condiciones de prestación de los servicios, reconociendo a cualesquiera usuarios, si procediere, el derecho a obtener la oportuna indemnización".

4. En esa misma línea, el recurso contencioso-administrativo como proceso de impugnación jurisdiccional es el expresamente citado en el inciso final del art. 20 del Reglamento aprobado por aquel Real Decreto 1829/1999 .

5. Esa Ley 24/1998 ha sido derogada por la Disposición derogatoria única de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre . Ésta, no aplicable al recurso que resolvemos, pero sí constitutiva de un elemento de juicio muy revelador de la decisión que hemos de dar al problema que nos ocupa, no modifica de manera sustancial el régimen antes expresado, ni desde luego el que importa a los efectos de este recurso de casación, pues su art. 10 es del siguiente tenor en su enunciado y contenido:

   " Artículo 10 . Derecho de reclamación.

   1. Los operadores postales deberán atender las quejas y reclamaciones que les presenten los usuarios en los casos de pérdida, robo, destrucción, deterioro o incumplimiento de las normas de calidad del servicio, o cualquier otro incumplimiento relacionado con la prestación de los servicios postales.

   2. Para la tramitación de las reclamaciones de los usuarios, los operadores postales establecerán procedimientos sencillos, gratuitos y no discriminatorios, basados en los principios de proporcionalidad y celeridad. En todo caso, las reclamaciones deberán ser resueltas conforme a derecho y notificadas a los interesados en el plazo máximo de un mes desde la fecha de su presentación, de la que el prestador del servicio deberá dar siempre recibo al interesado.

      En todas las oficinas o puntos de atención al usuario de los prestadores de servicios postales serán exhibidas, de forma visible y detallada, las informaciones que permitan conocer los trámites a seguir para ejercer el derecho a reclamar a que se refiere este artículo.

   3. Asimismo, los usuarios podrán someter las controversias que se susciten con los operadores postales, en relación con la prestación de los servicios postales, al conocimiento de las Juntas Arbitrales de Consumo, con arreglo al Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

   4. La Comisión Nacional del Sector Postal conocerá de las controversias entre los usuarios y los operadores de los servicios postales en el ámbito del servicio postal universal, siempre y cuando no hayan sido sometidas a las Juntas Arbitrales de Consumo. La reclamación podrá efectuarse en el plazo de un mes desde la respuesta del operador o desde la finalización del plazo para responder y deberá resolverse en el plazo máximo de tres meses desde su presentación.

      A tal efecto, la Comisión Nacional del Sector Postal pondrá a disposición de los usuarios los formularios adecuados. El procedimiento a seguir para su tramitación estará basado en los principios de celeridad y gratuidad, sin perjuicio de que la Comisión Nacional del Sector Postal pueda repercutir sobre el reclamante los gastos ocasionados en el procedimiento cuando se aprecie mala fe o temeridad en la presentación de la reclamación. Contra la resolución que se dicte podrá interponerse recurso contencioso-administrativo".

6. Cabe por último, aunque ya es innecesario, traer a colación el texto del art. 144 de la Ley 30/1992 , tras la redacción dada por la Ley 4/1999 , destacando que con la remisión que hace su último inciso a "lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley " se opta, como dice la Exposición de Motivos de la Ley de reforma, " por la unificación del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de derecho público o privado en concordancia con la unidad de fuero ".

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede hacer imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,