STS, 9 de Diciembre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Diciembre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1927/2008 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 11 de marzo de 2008 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso número 26/2006 , sobre ampliación del periodo transitorio de aplicación del Reglamento para baja tensión; es parte recurrida "ECIJANA DE PROYECTOS Y PROMOCIONES, S.A.", representada por la Procuradora Dª. Rosina Montes Agustí.
"Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Sevilla el recurso contencioso-administrativo número 299/2005 contra la resolución de 8 de octubre de 2004 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía, confirmada en alzada el 2 de marzo de 2005 por la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa (Secretaría General de Desarrollo Industrial y Energético) de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente E-SE nº 14/04, que rechazó su solicitud de ampliación del periodo transitorio de aplicación del Reglamento para Baja Tensión, aprobado por Real Decreto 2413/1973 .
Segundo.- Por auto de 9 de septiembre de 2005 el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 3 de Sevilla acordó "la inhibición del presente recurso contencioso-administrativo por corresponder su conocimiento a la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia con sede en Sevilla [...]", ante la que se siguió tramitando bajo el número 26/2006 .
Tercero.- En su escrito de demanda, de 5 de mayo de 2006, "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que se estime la pretensión de mi mandante, de tener por ampliado el periodo transitorio mencionado, en base a las consideraciones expresadas en el cuerpo del presente escrito, con cuanto más proceda en Derecho".
Cuarto.- El Letrado de la Junta de Andalucía contestó a la demanda por escrito de 30 de junio de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando la demanda y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
Quinto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia con fecha 11 de marzo de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A. contra la resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero que anulamos por ser contraria a Derecho. Sin costas".
Sexto.- Con fecha 8 de septiembre de 2008 la Junta de Andalucía interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1927/2008 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "Por infracción de los artículos 24 del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión aprobado en virtud de Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, en relación con los artículos 62.1 .f), artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , en relación a su vez con los artículos 2.2, 3.1 y 4.2 del Código Civil , en relación con el artículo 52.2 de la Ley 30/1992 ".
Séptimo.- "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia recurrida con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Octavo.- Por providencia de 7 de octubre de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla con fecha 11 de marzo de 2008 , estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." y anuló la resolución administrativa antes reseñada que denegó su solicitud de ampliación del periodo transitorio de aplicación del Reglamento para Baja Tensión aprobado por Real Decreto 2413/1973 .
La empresa promovía la construcción de un conjunto residencial en el sector UPR-2 de Écija cuyo proyecto de urbanización general contenía un proyecto de red de alumbrado público que incluía una línea subterránea de alta tensión y la red de baja tensión. Dado que la red de baja tensión había sido diseñada conforme a las directrices indicadas en el Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión aprobado por el Decreto 2413/1973, de 20 de septiembre , y que el visado del proyecto eléctrico se había obtenido con fecha 21 de febrero de 2003, antes de la entrada en vigor del Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto , "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." solicitó a la Administración que autorizara la electrificación conforme a las determinaciones del reglamento de 1973 , esto es, que ampliase el período transitorio para la aplicación del reglamento de 1973 según admitía la Disposición transitoria tercera del reglamento de 2002 .
La Administración no dio respuesta expresa a la solicitud, extraviada en la Delegación Provincial de la Consejería competente (folio 4 del expediente), hasta que la promotora interesó que se le facilitara el certificado acreditativo de que se había producido silencio administrativo favorable a su pretensión.
El tribunal de instancia, tras constatar que la solicitud de "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." había sido efectuada el 23 de agosto de 2003, sin obtener respuesta de la Administración, y que el 17 de marzo de 2004 la empresa había pedido que se le expidiera la certificación del silencio producido, declara que debió entenderse estimada por silencio administrativo, sin que la ulterior decisión administrativa expresa de 8 de octubre de 2004, de contenido desfavorable a la petición, pudiera prevalecer frente a la estimación por silencio, lo que determina la nulidad de dicha resolución expresa.
Segundo.- Las consideraciones jurídicas en las que se basó el fallo estimatorio del recurso fueron las siguientes:
"[...] El art. 42 de la Ley 30/92 establece la obligación de la Administración de resolver de modo expreso todos los procedimientos, fijándose una duración máxima de 6 meses para la notificación de la resolución expresa salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor; y establece un plazo de tres meses para los procedimientos que no tengan fijado plazo especifico.
El art. 43.2 de la Ley 30/92 prevé la estimación por silencio de las solicitudes, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, estableciendo como excepción los supuestos del derecho de petición del art. 29 de la Constitución, aquellos que se transfieran facultades relativas al dominio público o al servicio público, y los procedimientos de impugnación. El art. 43.4 , prevé que en caso de silencio positivo la resolución expresa que se dicte sólo podrá ser confirmatoria.
El procedimiento de solicitud de excepciones del Real Decreto 842/02 , no tiene establecido plazo de duración especifico, por lo que el mismo ha de ser de tres meses.
Desde la solicitud hasta la resolución expresa transcurrió más del plazo de tres meses. No existe precepto con rango de Ley que establezca el silencio negativo para la solicitud del actor, al no encontrarse recogido el supuesto ni en el Anexo II de la Disposición Adicional 29 de la Ley 14/00 , ni en la Ley 9/01 de Andalucía. Por aplicación del art. 43.2 de la Ley 30/92 el silencio ha de entenderse estimatorio, aun cuando el art. 28 del Real Decreto 842/02 establezca el sentido negativo del silencio, por carecer la norma del rango legal exigido en la Ley 30/92 .
Siendo el silencio positivo no era posible el dictado de la resolución expresa denegatoria que se impugna por impedirlo el art. 43.4 de la Ley 30/92 ."
Tercero.- En su único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, el Letrado de la Junta de Andalucía imputa a la Sala la infracción del artículo 24 del Reglamento Electrotécnico para Baja Tensión aprobado por el Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto "en relación con los artículos 62.1 .f), artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , en relación a su vez con los artículos 2.2, 3.1 y 4.2 del Código Civil , en relación con el artículo 52.2 de la Ley 30/1992 ".
El desarrollo del motivo consta de dos partes diferenciadas. En la primera analiza las relaciones entre los dos reglamentos mencionados. A juicio de la Administración la empresa promotora trataba de eludir la aplicación del Reglamento aprobado por el Real Decreto 842/2002 pues pretendía que las instalaciones eléctricas se autorizaran según las prescripciones del de 1973 , ya derogado. Afirma la Administración que la previsión excepcional prevista en el Real Decreto 842/2002 , que fijaba un periodo transitorio de ultraactividad del reglamento de 1973 , no podía ser aplicada al caso de autos.
En la segunda parte del motivo sostiene la Administración autonómica que la Sala vulnera el artículo 4.2 del Código Civil por cuanto permite que una norma de carácter excepcional (la Disposición transitoria del Real Decreto 842/2002 ) se aplique más allá de los supuestos expresamente previstos en ella, lo que supondría además una derogación singular del citado Reglamento prohibida por el artículo 2.2 del Código Civil . Y, centrada ya de modo específico en la aplicación de las normas reguladoras del silencio positivo, la Administración recurrente afirma que el acto presunto estimatorio no podía producirse por ser contrario a la Ley y porque en todo caso sería nulo a tenor del artículo 62.1 .f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Cuarto.- Invirtiendo los términos en que se expone el recurso, comenzaremos por analizar si la Sala de instancia aplicó en debida forma las prescripciones de la Ley 30/1992 en que basó su fallo.
La Administración no combate realmente el argumento principal de la sentencia, a saber, que la solicitud debía entenderse estimada por silencio positivo, una vez transcurrido el plazo máximo previsto para resolver. Dicho argumento, basado en que no existía ningún precepto con rango de Ley que atribuyera efectos negativos a la falta de respuesta de la Administración, tal como exige el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 para exceptuar la regla general favorable a la eficacia estimatoria del silencio (en los supuestos de procedimientos incoados a instancia de los interesados), no es desvirtuado por la Junta de Andalucía, que ninguna norma de rango legal invoca al respecto.
Aduce la Administración, sin embargo, que "lo solicitado por la actora y estimado por la sentencia es algo que en definitiva no podía ser concedido -al margen del silencio administrativo, como se expuso en vía administrativa- sencillamente porque la sentencia concede algo que ni siquiera estaba previsto en el Reglamento de 2002 como es la aplicación del Reglamento de 1973 mucho después incluso de la prórroga excepcional que terminó el día 18-IX-2005 . En definitiva, la sentencia concede algo que no podía ser concedido por la Administración y, por ello, no es estimable en virtud de silencio".
La alegación no puede ser compartida pues no concurría ninguna de las excepciones a la virtualidad estimatoria del silencio que contempla el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (en su versión anterior a la reforma operada por la Ley 25/2009 ). La excepción que, a efectos dialécticos, sería más próxima es la que impide apreciar el efecto estimatorio del silencio si ello tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público. Pero es claro que la mera aprobación del proyecto de instalaciones eléctricas objeto de litigio no transfiere facultades de este género. Dicho lo cual, ninguna razón existía en el supuesto de autos para negar la eficacia estimatoria inherente al acto presunto, dejando al margen por ahora los problemas relativos a su contenido.
Quinto.- Plantea acto seguido la Administración recurrente en el motivo de casación si los efectos positivos del silencio deben ceder ante la aplicación de otros preceptos legales. En concreto, considera que en el caso de autos se trataría de uno de los supuestos previstos en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , esto es, que concurriría la nulidad de pleno derecho al incluirse en la categoría de los "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". E invoca a estos efectos el artículo 3.1 del Código Civil para auspiciar una interpretación no literal "de un concreto artículo" sino relacionada con las demás normas del ordenamiento.
Tampoco esta alegación puede ser compartida. Producido el silencio positivo, en los términos en que acabamos de indicar, ya no era posible dictar una resolución expresa posterior al acto presunto que no fuese confirmatoria de éste, a tenor del artículo 43.3, letra a), de la Ley 30/1992. Para resolver si un acto estimatorio presunto en el que no concurren las excepciones contempladas en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 es, a su vez, nulo de pleno de derecho en virtud de su contenido -lo que implicaría, en este caso, analizar la secuencia de los dos reglamentos en liza y sus efectos temporales- y concluir que debe desaparecer del mundo jurídico, el cauce apropiado es el procedimiento de revisión de oficio previsto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992 .
Lo que no resulta posible es desvirtuar la regulación del silencio positivo, tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 , para evitar que los actos obtenidos en su virtud tengan los mismos efectos que los obtenidos de forma expresa. La Administración, cuya inactividad ha provocado la respuesta estimatoria presunta, carece ya de la posibilidad de ignorarlos (ni de contradecirlos por actos ulteriores desestimatorios de las solicitudes estimadas) si no es a través de los medios de revisión que aquella Ley establece. Así lo confirma, por lo demás, la exposición de motivos de la Ley 4/1999 : "[...] El silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Leyes".
Sexto.- Sentado lo anterior, bien se comprende que la Sala de instancia acertó al centrar su pronunciamiento en la eficacia positiva del silencio administrativo para anular, por disconforme a derecho, la resolución desestimatoria expresa posterior a la producción de aquél. El resto de cuestiones suscitadas corresponderían, en efecto, al eventual procedimiento de revisión del acto presunto si la Administración consideraba que su contenido era ilegal.
La Sala no trata en su sentencia de las cuestiones relativas a la disposición del Real Decreto 842/2002 en cuya virtud fue derogado el Reglamento electrotécnico para baja tensión, aprobado por Decreto 2413/1973 , así como sus instrucciones técnicas complementarias. Tampoco entra a resolver si en el caso de autos se daban las circunstancias necesarias para aplicar el régimen transitorio de ultraactividad del derogado reglamento de 1973, expresamente admitida en la Disposición transitoria tercera del Real Decreto 842/2002 . Y puede prescindir del análisis de estas cuestiones -en relación con el cual la recurrente no llega a denunciar que la sentencia incurra en incongruencia omisiva- porque, repetimos, lo decisivo para el pronunciamiento era determinar si se había producido silencio administrativo positivo y si concurrían, o no, las excepciones que a su virtualidad opone el artículo 43.2 de la Ley 30/1992. Al provocar con su inactividad el acto presunto, la Administración había respondido presunta pero favorablemente a la pretensión actora y, por lo tanto, zanjado aquellas cuestiones en sentido contrario al que ahora mantiene.
Añadiremos, por nuestra parte, que el Reglamento aprobado por el Real Decreto 842/2002 admitía en principio la posibilidad de aplicar al proyecto de autos el Reglamento de 1973. A tenor de la Disposición transitoria tercera del Real Decreto 842/2002 , las instalaciones eléctricas en tramitación a la fecha de su entrada en vigor (que se produjo el 18 de noviembre de 2003) podían beneficiarse de la prórroga de dos años de ultraactividad del régimen electrotécnico para baja tensión aprobado por el Decreto 2413/1973. Dado que la solicitud de "Ecijana de Proyectos y Promociones, S.A." fue presentada el 23 de agosto de 2003, podía beneficiarse, en principio, de aquella previsión reglamentaria. Otra cosa es que, por la duración de las obras incluidas en el proyecto, dividido en varias fases, su ejecución desbordase el límite temporal de dos años, lo que implicaría resolver si tal plazo era efectivamente el aplicable a la realización de las obras (como se deducía de una instrucción aprobada por la Dirección General de Industria, Energía y Minas) o tan sólo a la presentación de solicitudes, cualquiera que fuese el tiempo de ejecución de los proyectos objeto de ellas.
Todas estas cuestiones -incluidas las relativas a la aplicación de los preceptos del Código Civil ahora invocados- podrían haber sido objeto de enjuiciamiento si la Administración hubiera dictado una resolución temporánea desestimatoria de la petición, contra la que hubiese reaccionado el solicitante. Cuando, por el contrario, la pasividad administrativa dio lugar a la producción del acto presunto positivo, favorable a la solicitud presentada, el eventual desajuste del contenido de dicho acto con el ordenamiento jurídico -o, a fortiori , su eventual nulidad de pleno derecho por las razones aducidas- sólo sería verificable al término de los procedimientos de revisión a los que nos hemos referido. Lo que no podía hacerse era simplemente dictar una resolución expresa de signo contrario al acto presunto ya producido.
Séptimo.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 1927/2008 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Sevilla con fecha 11 de marzo de 2008 en el recurso número 26 de 2006 . Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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