STS, 28 de Febrero de 2011

La representación procesal de D. Ángel Daniel , DOÑA Lucía , DOÑA Santiaga , DOÑA Andrea y DOÑA Elsa , por escrito de 25 de enero de 2007, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 24 de octubre de 2006 del Pleno del Consejo de Procuradores del País Vasco, por la que se acuerda desestimar el Recurso interpuesto contra el Acuerdo adoptado por la Junta General Extraordinaria del Colegio de Procuradores de Vizcaya, el 30 de marzo de 2006, por el que se aprobó la nueva escala de cuota variable. Tras los trámites pertinentes, y promovida cuestión incidental sobre la competencia jurisdiccional, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

"DECLARAR LA INCOMPETENCIA JURISDICCIONAL DEL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE LAS CUESTIONES DEL PRESENTE PROCESO Nº 104/2.007, PROMOVIDO A INSTANCIA DEL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES DON Ángel Daniel , DOÑA Andrea , DOÑA Lucía , DOÑA Elsa Y DOÑA Santiaga , CONTRA ACUERDO DEL CONSEJO DE PROCURADORES DEL PAÍS VASCO DE 24 DE OCTUBRE DE 2.006, DESESTIMATORIO DEL RECURSO DE ALZADA FRENTE AL ACUERDO ADOPTADO POR EL COLEGIO DE PROCURADORES DE BIZKAIA EN SESIÓN EXTRAORDINARIA DE 30 DE MARZO DE 2.006 RESPECTO DE NUEVA ESCALA DE CUOTA VARIABLE, SEÑALANDO AL ORDEN JURISDICCIONAL CIVIL COMO COMPETENTE PARA DICHO ENJUICIAMIENTO. SIN COSTAS ."

Notificada la anterior resolución, por el Procurador D. Juan Carlos Ruiz Gutiérrez, en nombre y representación de la MUTUALIDAD DE LOS PROCURADORES DE LOS TRIBUNALES DE ESPAÑA y por el Procurador D. Ángel Daniel , en nombre y representación de D. Ángel Daniel , DOÑA Lucía , DOÑA Santiaga , DOÑA Andrea y DOÑA Elsa , se interpusieron sendos recursos de súplica que la Sala desestimó mediante Auto de 1 de abril de 2008. Contra dicho Auto, por el Procurador D. Ángel Daniel , en su propio nombre y en representación de DOÑA Lucía , DOÑA Santiaga , DOÑA Andrea y DOÑA Elsa , se presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco, preparando recurso de casación contra el mismo. Por resolución de fecha 19 de mayo de 2008 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 7 de julio de 2008 la representación procesal de la recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer un único motivo de casación al amparo del artículo. 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción .

En dicho motivo invoca la infracción del artículo 2-c) de la LJCA , por cuanto los Autos recurridos consideran el artículo 48.3 de la Ley Autonómica Vasca 18/1997 , de suficiente aplicación para dilucidar la competencia de la Sala. Sin embargo la parte sostiene que este extremo no es jurídicamente procedente, porque el hecho de que la materia sea regulada por el derecho civil, no implica que la jurisdicción civil sea la competente para la resolución de los conflictos derivados de la misma. Así afirma que no siendo competencia de las Comunidades Autónomas la determinación de la jurisdicción aplicable, ha de estarse a la legislación judicial y procesal del Estado pues así lo determina el artículo 149.1.5ª y 6ª CE , que igualmente considera vulnerado.

Por otro lado, considera que, dado el carácter normativo y la naturaleza estatutaria del Acuerdo impugnado, el conocimiento de los conflictos que se planteen en torno a su aplicación e interpretación, debe corresponder exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La Sala de instancia, sin embargo, ha obviado que es la naturaleza y no el contenido de la actividad, lo que determina la jurisdicción competente, y tratándose de una "disposición" se está siempre en el ejercicio de funciones públicas, que por su naturaleza está dentro del ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Añade en este punto, que el artículo 33.4 de la Ley Autonómica Vasca 18/1997 , dispone que los Estatutos de un Colegio Profesional serán aprobados mediante Orden del Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, siendo las impugnaciones competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que el Acuerdo impugnado entra dentro de esas previsiones al tratarse de materia integrante del contenido de un Estatuto profesional.

Por último, entiende que no pudiendo desligarse en los actos impugnados la parte que corresponde a la financiación de actividades de fines públicos de aquellas que tienen por objeto la financiación de fines privados, han de ser considerados como actos relativos al régimen económico y financiero del Colegio de modo conjunto e inescindible, y por tanto todos ellos objeto de recurso Contencioso-Administrativo. A pesar de que el Auto de instancia reconoce estos extremos, considera que la Jurisdicción competente es la Civil por aplicación del artículo 48.3 de la Ley Autonómica Vasca 18/1997 , a todos luces de aplicación improcedente al caso que nos ocupa.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas, ILUSTRE COLEGIO DE PROCURADORES DE VIZCAYA, representado por el Procurador D. Antonio Álvarez-Buylla Ballesteros y MUTUALIDAD DE PROCURADORES DE LOS TRIBUNALES DE ESPAÑA, representada por el Procurador D. Alfonso Blanco Fernández, para que formalizaran escrito de oposición, en el plazo de treinta días, habiéndose evacuado el trámite mediante sendos escritos de fecha 21 de enero de 2009 y 29 de enero de 2009, respectivamente, en los que se opusieron al recurso de casación y suplicaron a la Sala dicte Sentencia que desestime el recurso y confirme el Auto impugnado, con expresa condena en costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 23 de febrero de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.

Constituye el objeto de este recurso de casación el Auto de fecha 29 de enero de 2008, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso 104/2007 , por el que se declara la incompetencia del orden contencioso-administrativo para conocer de la controversia suscitada en relación con la Resolución de 24 de octubre de 2006 del Pleno del Consejo de Procuradores del País Vasco, por la que se acuerda desestimar el Recurso interpuesto contra el Acuerdo adoptado por la Junta General Extraordinaria del Colegio de Procuradores de Vizcaya, el 30 de marzo de 2006, por el que se aprobó la nueva escala de cuota variable.

Según expone la Sala de instancia para razonar su decisión de inadmisión, la materia relativa a la fijación mediante escalas de las cuotas de los Procuradores para financiar el Colegio profesional no tiene encaje en el art. 2.c) de la vigente Ley Jurisdiccional por tratarse de medidas financieras, económicas y presupuestarias internas que no forman parte de aquellas en las que característicamente el Colegio actúa o ejercita funciones públicas, como el régimen de colegiación obligatoria, el disciplinario, o la elección de sus órganos rectores, entre otros, y que, por otra parte, esas materias resultan comunes a cualquier asociación de base privada que necesariamente debe desarrollar una actividad económica interna para su sostenimiento y viabilidad.

También niega viabilidad al argumento de que al tratarse de disposiciones de carácter general su enjuiciamiento deba residenciarse en este Orden Jurisdiccional, pues, según razona, el art. 2.c) LRJCA prescinde de esa naturaleza singular o general de la actuación corporativa a la hora de determinar su justiciabilidad ante este Orden, pues lo determinante será asimismo el carácter de la regulación que la normativa interna contenga y no que en sí misma tenga ese carácter general, que sería igualmente identificable en lo que regule en esta materia cualquier asociación privada.

Frente al Auto recurrido se hace valer un único motivo de casación al amparo del art. 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , en el que se invoca la infracción del art. 2-c) de la LJCA y se afirma que el Tribunal de instancia ha incurrido en un defecto de jurisdicción al dejar de conocer un asunto que es de su competencia.

Para analizar la cuestión litigiosa estamos obligados a detenernos en la naturaleza jurídica de las cuotas colegiales, naturaleza que deriva de la especial singularidad de estos entes públicos que son los Colegios Profesionales. Al efecto recordemos que el art. 36 de la Constitución establece que «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos» , dando así soporte al reconocimiento de la existencia de la autonomía profesional que se organiza en la Ley de Colegios Profesionales a través de una organización colegial caracterizada por las notas propias de las corporaciones públicas sectoriales de base privada. Esta organización corporativa de las profesiones permite a la Ley atribuir a los organismos colegiales potestades públicas y una amplia autonomía normativa sin suprimir la base privada de sus componentes y de sus actividades en defensa de los intereses profesionales. Son por tanto entes cuya naturaleza es mixta con componentes de claro perfil público pero con una base de intereses privados. De ahí que la Administración Corporativa a la que pertenecen los Colegios Profesionales pueda calificarse de fronteriza entre los entes públicos y los entes privados.

Esta especial naturaleza de la Administración Corporativa también conlleva un específico régimen jurídico mixto, con normas reguladoras de Derecho Público y otras que necesariamente han de ser calificadas de privadas. La intervención del Estado sobre estos entes corporativos de base privada se inicia con su creación mediante un acto de imperio, por el que se publifica en cierto modo el ejercicio de una determinada profesión, acto que, a su vez, le atribuye a la corporación profesional personalidad jurídico- pública con el fin de desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico que se encarga de controlar la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sin perjuicio de ello, su función principal no es pública sino que tiene por fin esencial la gestión de aquellos intereses privativos de sus miembros que derivan del ejercicio de la profesión común, de suerte que, en este último caso, de suscitarse conflictos entre ellos, serán otras Jurisdicciones las encargadas de resolver sus controversias.

El Tribunal Constitucional no ha sido ajeno a esta caracterización específica, refiriéndose a ella en diversas ocasiones. Así, la STC de 18 de febrero de 1988 señaló: «Como ha declarado este Tribunal en anteriores ocasiones (STC 76/1983, de 5 de agosto , 23/1984, de 20 de febrero , y 123/1987, de 15 de julio ), los Colegios profesionales son Corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público, cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las denominaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales o permite a estas últimas recabar colaboración de aquéllas mediante delegaciones de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de las citadas Administraciones territoriales titulares de las funciones o competencias ejercidas por aquéllas».

Esta Sala también ha declarado en su sentencia de 13 de marzo de 1987 , la consideración de los colegios como corporaciones sectoriales de base privada, es decir, como grupos de personas asociadas en atención a una finalidad común y cuyo núcleo fundamental radica en la defensa de intereses privados, aunque sobre esta base privada se les encomienden funciones públicas, y ha reconocido que se produce un fenómeno de autoadministración, por cuya virtud tales colegios actúan como agentes descentralizados de la Administración Pública, ejerciendo facultades administrativas sobre sus propios miembros. Precisamente en los Colegios Profesionales destaca como elemento característico de su sujeción al Derecho Administrativo, aunque lo sea secundum quid, la obligatoriedad de pertenencia a los efectos del ejercicio de una determinada actividad profesional, característica que los diferencia de los sindicatos o de las asociaciones en los que la libertad de asociación o sindicación se manifiesta tanto en el derecho a crear cuantas organizaciones los ciudadanos deseen sobre un mismo grupo de personas y con idénticas finalidades, como el derecho a pertenecer a estas organizaciones y el derecho a no formar parte de ellas. El Tribunal Constitucional, en la sentencia 89/1989, de 11 de mayo , se pronunció sobre la posible vulneración del Derecho fundamental a la libre asociación de aquellas normas que exigen la adscripción obligatoria a los Colegios profesionales para poder ejercer cuanto que Corporaciones Públicas, están excluidos de la libertad de asociación en su aspecto negativo o libertad de no afiliarse y, en cierta forma, del aspecto positivo como es la libertad de crear o pertenecer a asociaciones sustancialmente iguales, exclusión que se justifica por la mención del art. 36 de la Constitución Española a las peculiaridades propias de los Colegios profesionales. Otra nota característica, diferenciadora de estas Corporaciones, es su carácter monopolístico. Frente al pluralismo de asociaciones y sindicatos, deducido de la libertad del art. 22 de la Constitución, las Corporaciones de Derecho público de base privada sólo admiten una organización corporativa para operar con determinadas finalidades.

Sin embargo, como ya anticipamos en el anterior fundamento, se distinguen de las Administraciones Públicas en que la mayor parte de su actividad no se sujeta al Derecho Administrativo: Sus empleados no son funcionarios públicos ni sus finanzas se controlan por la Intervención del Estado ni por el Tribunal de Cuentas y con su creación la Administración Territorial lo que pretende esencialmente es una descentralización funcional, por lo que le atribuye fines relacionados con los intereses públicos, evitando crear entes públicos de intervención directa.

Es por ello que uno de los elementos coincidentes con asociaciones y sindicatos, expresión además de su naturaleza fundamentalmente privada, es el del sostenimiento económico de la Corporación. Este sostenimiento corresponde a los miembros que forman parte de ella, sin financiación propiamente pública, salvo la que pueda corresponder vía subvenciones. Gozan, por tanto, de autonomía financiera, principio que tiene reconocimiento en el artículo 6.3. f) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales , con arreglo al cual «Los estatutos generales regularán las siguientes materias: f) Régimen económico y financiero y fijación de cuotas y otras percepciones y forma de control de los gastos e inversiones para asegurar el cumplimiento de los fines colegiales». A su vez, el apartado 4 añade que «Los Colegios elaborarán, asimismo, sus Estatutos particulares para regular su funcionamiento. Serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el estatuto general».

Desde esta perspectiva, en cuanto al problema de la naturaleza jurídica de las cuotas colegiales, es preciso subrayar prima facie que tales cuotas no constituyen exacciones públicas sometidas al principio de legalidad tributaria -art. 133 de la Constitución- afirmándolo así la jurisprudencia en diversas ocasiones ( sentencias de 9 de diciembre de 1981 y 16 de mayo de 1983 ), sino que constituyen obligaciones personales de los colegiados con la Corporación de la que forman parte, a lo que se añade que el régimen económico-financiero de los Colegios Profesionales, al que las cuotas colegiales sirven, ni es objeto de tutela pública ni sirve para garantizar, como destino principal, los derechos de los usuarios de los servicios profesionales, que es la finalidad última justificadora de la publificación de una actividad profesional determinada y de su garantía institucional.

Finalmente, el establecimiento o modificación de las cuotas colegiales no supone tampoco ejercicio de potestad pública alguna, conferida por la ley, pues las potestades administrativas sólo se justifican en función de un interés público (" La Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales..." , ex art. 103.1 CE ), interés que no debe confundirse con el propio de un determinado aparato administrativo que debe cubrir sus necesidades de funcionamiento, como es el Colegio Profesional, ni con aquellos intereses privados de los colegiados que se administran a través de la corporación profesional, como puede ser la protección mutual y la asistencia social, ya que son precisamente estos fines -gastos de funcionamiento y mutualidad- los que vienen a sufragar las cuotas colegiales, sufragio que no se produce cuando se trata de satisfacer intereses públicos por parte del Colegio, como es el caso paradigmático de la asistencia jurídica gratuita que prestan los procuradores a aquellos que carecen de recursos económicos, cuya financiación se realiza como es sabido mediante subvenciones finalistas de las Administraciones Públicas territoriales y no mediante las cuotas colegiales, cuotas respecto de las que la potestad para exigirlas, establecerlas o modificarlas no es más que el fruto de un apoderamiento intersubjetivo que los colegiados otorgan a sus órganos de gobierno.

En definitiva, como acertadamente señaló la Sala de instancia, no estamos en presencia de actos sujetos al Derecho Administrativo, sin que sea obstáculo a esta conclusión el hecho de que los Acuerdos impugnados tengan la consideración de disposiciones generales, pues el carácter singular o plural de los destinatarios de un determinado acto o su carácter innovador no altera su naturaleza a estos efectos, lo que resulta obvio si tenemos en cuenta que las asociaciones de base privada o los sindicatos también aprueban a través de sus órganos de gobierno disposiciones generales de régimen interno relativas a su régimen económico-financiero sin que por ello esa actividad quede sujeta a este Orden Jurisdiccional.

Procede confirmar el Auto recurrido con desestimación del recurso de casación.

La desestimación del motivo invocado lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.