STS, 15 de Febrero de 2011

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 27 de octubre de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 46 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y en representación de DON Fidel , contra la resolución de la Subsecretaria de Medio Ambiente, que actúa por delegación de la Ministra de Medio Ambiente, de fecha 22 de noviembre de 2004, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de ese Ministerio de 2 de diciembre de 2002, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos seis mil ochocientos cuarenta y nueva( 6.849) metros de longitud, comprendido entre Punta del Compás y el límite con el término municipal de Caracha, en el término municipal de Arteixo( A Coruña) y DECLARAMOS conforme a derecho dicha resolución. No cabe hacer expresa imposición sobre las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos, recogidos en los dos últimos párrafos del fundamento jurídico tercero: «Pues bien, como se hace constar en el propio expediente administrativo (anejo 9 de la Memoria), y este particular no ha sido desvirtuado por prueba en contrario por el recurrente, la citada parcela 15 del deslinde, ya en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Arteixo, aprobadas provisionalmente el 27 de octubre de 1994, estaba incluida en una franja que se calificaba como "SC", es decir, servidumbre de Costas, lo cual infiere que si ya en esa época se consideraba por la autoridad urbanística competente que dichos terrenos debían estar dentro de la servidumbre de protección de la Ley de Costas, obviamente en la fecha de publicación de la Ley de Costas esos terrenos no estaban clasificados como suelo urbano por la normativa urbanística vigente en ese momento, no tenían los servicios previstos legalmente para ser considerados suelo urbano en los términos arriba expuestos, ni estaban incluidos en un núcleo urbano consolidado, pues no es lógico que en posteriores planeamientos se excluyan esos terrenos supuestamente declarados urbanos con anterioridad. Esta conclusión que se recoge en los fundamentos de derecho de la resolución que deniega el recurso de reposición, y que se basa, como se ha dicho, en la documentación obrante en el procedimiento, no ha sido desvirtuada en ningún momento por la parte actora, la cual no ha articulado prueba alguna en tal sentido. En consecuencia, dicho particular de la resolución originaria recurrida, luego confirmada en recurso de reposición, se ha de confirmar por ser ajustada a derecho, pues esa anchura de 100 metros de servidumbre de protección fijada en ese tramo del deslinde se acomoda claramente a los preceptos de la legislación de Costas interpretada en los términos arriba expuestos. Por último, se ha de rechazar la alegación opuesta por la parte recurrente sobre la inexistencia de pacto expreso entre las tres Administraciones Públicas concurrentes en la tramitación del presente expediente de deslinde, de conformidad con lo dispuesto en el art. 22.2.b) del Reglamento de Costas , pues consta en el expediente que tanto a la Junta de Galicia como al Ayuntamiento de Arteixo se les solicitó el correspondiente informe, incluso después de la modificación de la delimitación provisional acordada( que conllevó nuevo trámite de exposición al público y audiencia a los interesados) provisionalmente, sin que estas Administraciones informaran nada al respecto ( documento 4 del proyecto de deslinde: expediente administrativo) Por todo lo expuesto, se ha de rechazar el primer motivo del recurso».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida: « Igual suerte desestimatoria que el anterior ha de correr el segundo motivo del recurso. Y ello porque, contrariamente a lo sostenido por el recurrente, en el expediente administrativo, y en lo que respecta al trazado comprendido entre los mojones a que se refiere la citada impugnación (M-46 a M-55 ), se ha efectuado un trazado de la línea del dominio público marítimo terrestre acorde a la Ley de Costas y normativa reglamentaria que la desarrolla. En primer lugar, se ha de constatar que en el concreto tramo en el que se sitúan los terrenos propiedad del actor ( que se pueden apreciar también en las fotografías aportadas por el mismo en su recurso de reposición que consta en el expediente administrativo remitido por la Administración demandada y en las adjuntas a un informe de 27 de mayo de 1993 de la Demarcación de Costas de Galicia sobre la sentencia de 20 de enero de 1993 de la Sala 1ª del Tribunal Supremo que confirma la anulación de la Orden Ministerial de 30 de abril de 1989, que consta en el documento 4 del proyecto de deslinde), es decir, entre los mojones 46 a 51, la línea del deslinde coincide plenamente con la trazada en la Orden Ministerial de 30 de abril de 1969 (anejo 8 de la Memoria), lo cual ya bastaría para denegar la pretensión de la parte actora en este punto por aplicación del art. 4.5 de la Ley de Costas. En la memoria del deslinde se explica que "la línea inicialmente propuesta en entorno de la playa de Barrañán era coincidente con el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de abril de 1969. Durante la tramitación del expediente se produjeron diversos hechos, entre ellos la repercusión real de la Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1.993 , anulando el deslinde aprobado por O.M. de 30 de abril de 1.969 al declarar propiedades privadas en ciertas parcelas de la playa de Barrañán así como la incorporación de un Estudio Geomorfológico, que aconsejaron llevar a cabo el deslinde con una línea provisional que difiere, en algunos tramos, de la que se autorizó al inicio del expediente...". Si se observa el mapa geomorfológico de esa playa de Barrañán y se compara con los planos del deslinde definitivamente aprobados, se aprecia que la línea del deslinde se sitúa, aproximadamente y en lo que respecta a los mojones en cuestión, entre la zona verde rayada y la zona naranja, especificándose en dicho mapa que esa zona verde rayada responde a rellenos artificiales, lo que justificaría que a partir del mojón 52 hasta el 55 la línea del deslinde se exteriorizara en dirección hacia el litoral, siguiendo la tesis de la memoria de que "propone la modificación sustancial de la línea de deslinde incoada con fecha 17 de junio de 1993, ajustando los límites de la nueva delimitación a los ambientes definidos en el Estudio Geomorfológico, excluyendo del dominio público anteriormente deslindado los dominios continentales definidos, por no tener las características de dominio público según lo definido en los artículos de la Ley. Se revisa también la línea de ribera del mar de acuerdo con los criterios de la Dirección General de Costas y de la Audiencia Nacional en la interpretación de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas en relación con los artículos 23 y 27 de la misma Ley ". Con relación al citado Estudio Geomorfológico, que obra en carpeta aparte en el expediente y en el que constan fotografías panorámicas de la zona, lo cierto es que las imputaciones que al mismo le hace el actor carecen de sustento probatorio alguno, no debiéndose olvidar que las calicatas sólo se efectúan normalmente en las zonas concretas donde exista discusión sobre las características externas del terreno. Además los terrenos situados frente a la finca del actor, es decir, más allá de la carretera y el paseo marítimo, que es por donde transcurre la línea del deslinde, ya fueron incluidos como zona de dominio público marítimo terrestre en un deslinde anterior, del que hay que precisar que la citada sentencia del Tribunal Supremo de 1993 sólo le afecta en cuanto a la declaración de propiedad de distintas parcelas allí situadas; por otro lado, dicho deslinde se practicó conforme a una Ley de Costas anterior a la actual, pero no se acredita que dicha sentencia alterara ese trazado de la línea del deslinde por esa zona en cuestión, pues tampoco hay que olvidar que la parcelas situada en esa zona, entre ellas la del actor, están, en el deslinde aprobado por la resolución que se recurre en este proceso, excluidas de dicho demanio marítimo-terrestre. También se ha de añadir que respecto a la zona por donde quiere el recurrente que se trace la línea del deslinde hacia el exterior, es decir, hacia el mar, aparte de que en el mapa geomorfológico aparecen como "subrecientes marinos", sólo cabe observar las fotografías aéreas arriba mencionadas para apreciar que nos encontramos en un caso claro de playa en los términos establecidos en el artículo 3.1 b) de la Ley de Costas , al ser terrenos de arenas con y sin vegetación de influencia marina. Como se indica en la memoria del deslinde, con relación a los vértices 38 a 56, entre otros: "Dichas características se reconocen del resultado del Estudio Geomorfológico que incluye el análisis de la información geológica, realización de calicatas y sondeos, análisis granulométricos, contenido de carbonatos, materia orgánica, fotografías microscópicas de los sedimentos y un mapa geomorfológico donde se distinguen los distintos subambientes marinos ( playas, dunas litorales, bocana de mareas, canal fluvial, llanura supramareal) y subambientes continentales (dominios continentales, rellenos artificiales). Con la documentación anterior, convenientemente analizada y contrastada sobre el terreno se ha definido la línea del dominio público marítimo-terrestre propuesta". En consecuencia, y contrariamente a lo alegado por la parte recurrente, el trazado de la línea del deslinde no se ha efectuado de forma arbitraria, sino de acuerdo con todas estas consideraciones y un estudio geomorfológico elaborado por técnicos de alta formación, como un Geólogo y un Ingeniero de Caminos, entre otros, sin que se haya practicado prueba alguna que desvirtúen unas conclusiones que son las que se han tenido en cuenta para efectuar ese deslinde definitivo, tras una modificación del provisional inicialmente aprobado. Tampoco la Administración demandada ha actuado contrariamente a sus propios actos, pues se ha amoldado a lo establecido por un estudio técnico no desvirtuado y a lo dispuesto en la Ley de Costas de 1988. Por último, se ha de recordar que, como se ha dicho en distintas sentencias, desde el previo respeto al principio de legalidad es como se ha de valorar si ha aplicado o no el también constitucional principio de igualdad, que se basa en la necesidad de evitar tratos discriminatorios no razonados, y en el presente caso enjuiciado, y en lo que respecta a la concreta zona objeto de este litigio, se ha aplicado exquisitamente la normativa de Costas, como arriba se ha razonado ampliamente».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 14 de diciembre de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Don Fidel , representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 24 de la Constitución, porque la motivación de la sentencia carece de lógica y es irracional, privando así al recurrente de la tutela judicial efectiva, ya que si el deslinde anterior fue anulado por sentencia, no cabe sostener, a renglón seguido, que el impugnado coincide con el anterior, pues, de ser así, será como el anterior contrario a derecho, de modo que la conclusión final del razonamiento de la Sala revela que se parte de una premisa errónea, cual es la coincidencia de la línea del deslinde con la inexistente línea de un deslinde anterior anulado, resultando en otros pasajes completamente ininteligible lo declarado en la sentencia recurrida, sin que la Sala haya valorado la prueba dentro de los parámetros de la lógica y la racionalidad, para pasar seguidamente a criticar la interpretación que la Administración y la Sala de instancia han realizado del Estudio Geomorfológico, resultando igualmente equivocadas las declaraciones que hace la Sala sentenciadora respecto de la condición de solar, que, a pesar de lo declarado por dicha Sala, ha permanecido invariable; el segundo por entender que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo, ya citado en el motivo anterior, 9.3 de la Constitución, por la arbitrariedad con la que se ha trazado la línea de deslinde, según explica seguidamente mediante una diferente valoración de la prueba que la realizada por el Tribunal "a quo", ya que éste lleva a cabo una argumentación irracional al apreciar dicha prueba, especialmente el estudio geomorfológico; el tercero porque, de la prueba aportada y obrante en el expediente administrativo, aparece suficientemente demostrado que el terreno del recurrente tenía la condición de solar, de modo que la servidumbre de protección debería tener la anchura de veinte metros, y ello porque el terreno en cuestión fue vendido en subasta pública por el Ayuntamiento de Arteixo a los causantes del recurrente para destinarlo a solar y no a cultivo y así se tuvo en cuenta para fijar el precio del mismo, por lo que debería haber sido la Administración demandada la que demostrase, conforme al artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil, que no es un solar, pero, en cualquier caso, conforme a lo establecido en la Ley autonómica gallega 9/2002, de 30 de diciembre , de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, se estaría ante un núcleo rural, lo que determina también que la servidumbre de protección deba tener una anchura de veinte metros; y el cuarto por haber vulnerado la sentencia recurrida lo establecido en los artículos 22 de la Ley de Costas y 42 del Reglamento de esta Ley, aprobada por Real Decreto 1471/1989 , pues, dado que, sin lugar a duda, el terreno, propiedad del recurrente es un solar, la servidumbre de protección deberá medir veinte metros y no cien, según lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la citada Ley de Costas , ya que no ha existido acuerdo expreso entre las tres Administraciones: estatal, autonómica y local, y por tanto, no cabe considerar que el suelo, propiedad del recurrente, no sea urbano, pues el hecho de que las Administraciones autonómica y local no hayan informado no excluye la aplicación de los referidos artículos 22 de la Ley de Costas y 42 del Reglamento, pues, si no hay pacto expreso, las normas no pueden ser aprobadas, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de la Orden Ministerial, de fecha 2 de diciembre de 2002, al menos en lo que afecta al solar del recurrente, y se declare que la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre tiene una anchura de veinte metros medido tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración del Estado, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que el Abogado del Estado llevó a cabo con fecha 7 de noviembre de 2007, alegando que la sentencia recurrida parte de que el demandante no ha demostrado que los terrenos de su propiedad estén dentro de una consolidación urbanística ni que cuenten con los servicios para ser considerados como urbanos a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas ni que la Administración urbanística reconoció que, en tal fecha, fueran considerados como suelo urbano, como tampoco se acreditó que la parcela se encontrase dentro de un núcleo rural al que se refiere la Ley de 30 de diciembre de 2002, sobre Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, de modo que la prueba practicada determinó que el terreno no era solar y, por consiguiente, la zona de servidumbre de protección debe ser de cien metros y no de veinte, al igual que se demostró que el trazado de la línea de deslinde no se efectuó de forma arbitraria sino conforme al estudio geomorfológico, sin que en casación quepa alterar los hechos declarados probados por la Sala de instancia, y, en consecuencia, los tres primeros motivos de casación deben ser desestimados porque aseguran que la sentencia no está motivada, lo que de su simple lectura se evidencia que no es cierto, y, en contradicción con lo anterior, que la motivación que contiene es arbitraria, lo que tampoco es cierto por remitirse a las pruebas practicadas y a sentencias anteriores resolutivas de asuntos similares, sin que, por tanto, se haya causado indefensión al recurrente, y el cuarto motivo debe ser desestimado también porque se sustenta en una hipótesis incierta, cual es que el terreno del recurrente es un solar, lo que no se ha demostrado, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación por manifiesta falta de fundamento o, en su defecto, se desestime.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 1 de febrero de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La articulación de los cuatro motivos de casación alegados por la representación procesal del recurrente no resulta clara porque invoca cuestiones jurídicas junto a otras meramente fácticas, si bien en los dos primeros, en los que no hay otra cita que preceptos de la Constitución, concretamente en el primero los artículo 9.3 y 24 y en el segundo el mismo artículos 9.3 , parece que se cuestiona la motivación de la sentencia por considerarla arbitraria e ilógica, al no haber deducido de las pruebas practicadas las conclusiones fácticas que el recurrente considera que deberían haberse extraído de dichas pruebas, especialmente del estudio geomorfológico, y por ello invoca también algún precepto de la Ley de Enjuiciamiento civil, sobre la valoración de la prueba pericial de acuerdo con la sana crítica, así como algunas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, razones por las que la representación procesal del recurrente considera vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de éste.

Hemos transcrito en los antecedentes de esta nuestra sentencia los argumentos expresados por la Sala de instancia en la sentencia recurrida para llegar a la conclusión de que la línea del deslinde está correctamente trazada y que el terreno, propiedad del recurrente, no tenía, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la clasificación de suelo urbano y, por consiguiente, la anchura de la servidumbre de protección no puede ser la de veinte metros, que pretende el recurrente, sino la de cien metros que marca la Ley de Costas cuando no se trata de suelo urbano, conclusión que dicha Sala obtiene de una razonada valoración de los elementos probatorios obrantes en el expediente administrativo, ya que el demandante no solicitó el recibimiento del pleito a prueba, de manera que los dos primeros motivos de casación deben ser desestimados.

En el tercer motivo de casación se alega que, conforme a lo establecido en el artículos 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil, la carga de probar que el suelo, propiedad del recurrente, no era un solar a la entrada en vigor de la Ley de Costas, recaía sobre la Administración demandada, ya que sus causantes lo adquirieron en subasta pública del Ayuntamiento en escritura pública en la que se hizo constar (8 de febrero de 1929) que el terreno se destinaría a solar y no a cultivo.

Pues bien, tal mención en la escritura pública, aunque ésta fuese otorgada por la Administración municipal, no es determinante de que el terreno en cuestión tuviese a la entrada en vigor de la Ley de Costas la clasificación de urbano, ya que las propias Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal lo calificaban como servidumbre de Costas, y la Sala sentenciadora declara probado que, a la fecha de publicación de la Ley de Costas, carecían de los servicios legalmente previstos para ser considerado suelo urbano y no estaba incluido en un núcleo urbano consolidado « pues no es lógico que en posteriores planeamientos se excluyan esos terrenos supuestamente declarados urbanos con anterioridad ».

Con toda razón declara el Tribunal a quo en el párrafo tercero del fundamento jurídico tercero que: «Igualmente se han de rechazar las alegaciones de la actora de que la citada parcela de su propiedad es solar porque así se indicaba en la escritura de compraventa y porque algunos terrenos de la misma se cedieron al Ayuntamiento de Arteixo para la ejecución del paseo marítimo, e igualmente porque se ha utilizado siempre como aparcamiento. Se ha de aclarar que el concepto solar que se utiliza en la escritura de compraventa del año 1928 no tiene porqué ser, a afectos jurídicos, el mismo que utiliza la normativa urbanística vigente cuando entra en vigor la Ley de Costas de 1988 ( a finales de julio de ese mismo año), ni el hecho del uso de esos terrenos como aparcamiento desde 1978 y que parte de los mismos se hayan cedido en 1997 para la construcción de un paseo marítimo suponga que en esa fecha de entrada en vigor de la referida Ley de Costas constituyeran suelo urbano de acuerdo con el planeamiento urbanístico entonces vigente o reunieron los servicios legalmente previstos para declararlos aptos para tal fin como suelo urbano ».

Según doctrina legal, el suelo es urbano cuando así lo establece la ley y no cuando como tal lo denomina la Administración, en este caso la municipal con aquella ambigua expresión, empleada en la escritura pública de compraventa, de « destinarlo a solar y no a cultivo », y, por consiguiente, este tercer motivo de casación también debe ser desestimado como los anteriores.

En el cuarto y último motivo de casación se aduce que la Sala de instancia ha conculcado lo establecido en los artículos 22 de la Ley de Costas y 42 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989 , ya que, aun cuando las Administraciones autonómica y municipal fueron consultadas, no mostraron su conformidad a pesar de que la fijación de cien metros para la servidumbre de protección ha de considerarse una extensión de la zona de servidumbre.

Es cierto que la Sala de instancia, como hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, afirma que se ha cumplido lo dispuesto en el artículo 22.2 b del Reglamento de la Ley de Costas porque en el procedimiento de deslinde se pidió informe a la Administración de la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento, aunque éstos no lo emitieron.

Ahora bien, el informe a que alude el Tribunal a quo no es el informe contemplado en el artículo 22.2 de la Ley de Costas y 42 de su Reglamento, que en el caso enjuiciado no era preciso al no tratarse de la promulgación por la Administración del Estado de normas que ampliasen la zona de servidumbre de protección a más de cien metros, sino que se está ante un deslinde concreto en que se fija una servidumbre de protección sobre una zona de cien metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, mientras que el recurrente pretende que dicha zona de servidumbre de protección, en aplicación de lo establecido en la Disposición Transitoria tercera . 3 de la Ley de Costas, sea de veinte metros por considerar que, a la entrada en vigor de esta Ley, el terreno de su propiedad era urbano, lo que la Sala sentenciadora ha declarado que no se ha acreditado, razón por la que este último motivo de casación tampoco puede prosperar, pues los preceptos citados como infringidos no guardan relación con la cuestión debatida.

La desestimación de los cuatro motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas al recurrente, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse al referido recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .