STS, 4 de Marzo de 2011

PonenteJUAN CARLOS TRILLO ALONSO
ECLIES:TS:2011:884
Número de Recurso6006/2006
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 4 de Marzo de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de dos mil once.

Vistos por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los Señores al margen anotados, el presente recurso de casación, que con el número 6006/06, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de PLAYA GRANDE DE MIÑO, S.A., contra Sentencia de fecha 27 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, en el recurso contencioso administrativo número 8027/2001 , sobre denegación de incoación de expediente expropiatorio, siendo parte recurrida la Administración General del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y DESESTIMAMOS el recurso Contencioso-Administrativo número 8027/2001 entablado por la representación procesal de PLAYA GRANDE DE MIÑO, S. A. contra a) la desestimación por silencio administrativo de recurso de alzada contra resolución de la Dirección General de Costas de 31 de enero de 2001, denegatoria de solicitud de Playa Grande de Miño, S. A. para que se acuerde INCOAR un procedimiento expropiatorio, se tramite y en definitiva se proceda, previa apertura de la correspondiente pieza separada, a la fijación y pago del justiprecio e intereses de demora de los terrenos, que en superficie de 266.920 m2, se describen en aquella solicitud y que han sido ocupados por la Administración demandada unilateralmente y por la denominada vía de hecho terrenos inmediatos a la Playa Grande de Miño, t. m. de Miño, provincia de A Coruña y b) ad cautelam, también contra acto presunto de Ministro de Medio Ambiente denegatorio de aquella solicitud de Playa Grande de Miño S. A. dirigida a DICHO MINISTRO y resuelta negativamente por la Dirección General de Costas en su resolución antes indicada de 31 de enero de 2001; sin expreso pronunciamiento en costas" .

SEGUNDO

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de Playa Grande de Miño, S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y que, previos los trámites legales, se dictara sentencia "... por la que con estimación de la procedencia de los motivos antes desarrollados se declare haber lugar al recurso de casación y se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimando la demanda en los términos detallados en el suplico de la misma".

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, verificándolo en tiempo y forma el Abogado del Estado, quien impugnó los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicó que la Sala dictara Sentencia "... por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente"

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día DOS DE MARZO DE DOS MIL ONCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 27 de septiembre de 2006, en el recurso contencioso administrativo nº 8027/2001 , desestimatoria del interpuesto por la sociedad hoy también aquí recurrente contra las resoluciones explicitadas en el fallo de la indicada resolución y por las que en definitiva se le deniega la solicitud de incoación de un expediente de expropiación.

Frente a la pretensión de la recurrente en vía administrativa y en la instancia de la incoación de un expediente expropiatorio con relación a determinados bienes ocupados por la Administración por vía de hecho, sitos en la Playa Grande de Miño (término municipal de Miño -A Coruña-), la sentencia deniega la pretensión en atención a que la ocupación denunciada es consecuencia o aplicación de la práctica de un deslinde marítimo terrestre.

Se expresa en la sentencia que "el deslinde conlleva sin duda la delimitación de lo que resulta ser bien de naturaleza pública frente a un bien de naturaleza privada" (fundamento de derecho sexto, párrafo primero) y que "sin perjuicio de que dicho deslinde se haya llevado a cabo y resultase impugnado ante la Audiencia Nacional por la aquí recurrente ... ello sin duda es óbice en este caso a que los que resultan ser de naturaleza privada y propiedad de la recurrente que hayan quedado incluidos en el deslinde y con sujeción al régimen jurídico previsto en la Ley 22/1998 deban ser expropiados" (fundamento de derecho sexto , párrafo segundo).

Se añade en el último inciso del indicado fundamento de derecho sexto, párrafo segundo, no sin antes referirse a que nadie puede ser privado de sus propios bienes y derechos de contenido patrimonial, entre los que incluye la posesión de aquellos que su origen se encuentra en una concesión de los que tienen la condición de demaniales, que la pendencia del deslinde afecta "a la identidad del objeto a expropiar" , consideración que se reitera al inicio del fundamento de derecho séptimo al decir "Ergo el deslinde impugnado sin duda incide en el alcance del objeto que ha de expropiarse" y en el octavo, al expresar también en su inicio que "De la declaración de conformidad o no a derecho de la resolución de deslinde impugnada dependerá luego el de si todo o parte de la finca de autos ... resultó incluida o no en el ámbito de afección de la zona marítima terrestre..." .

SEGUNDO

Disconforme con la sentencia, interpone la actora el presente recurso de casación con amparo en tres motivos.

Por el primero, por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , denuncia la infracción del artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional . Argumenta que la sentencia incurre en incongruencia omisiva al no resolver la cuestión planteada en los fundamentos jurídicos quinto y sexto de la demanda relativos a su condición de concesionaria y que se traslada al suplico.

Por el segundo, también al amparo de la letra c) del artículo 88.1 , denuncia nuevamente la infracción del artículo 67.1 de la Ley Jurisdiccional . Argumenta que la sentencia incurre en contradicción al admitir la ocupación por la vía de hecho con superficies concretas y condicionar la prosperabilidad de la demanda a la conformidad o no a derecho del deslinde impugnado, sin dar respuesta a la privación del derecho de posesión como concesionaria.

Por el tercero, éste al amparo de la letra d) del artículo 88.1 , denuncia como infringidos los artículos 32.2 y 26 de la Ley Jurisdiccional, 33.3 de la Constitución, 349 del Código Civil, 1 a 55 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa, 1, 2, 3, 10 a 55, 139 y 140 de su Reglamento, así como de la Jurisprudencia, con cita de las sentencias de 10/03/1992 , 25/10/1993 , 8/4/1995 , 13/11/1998 y 17/3/1999 . Argumenta una vez más su carácter de concesionaria.

TERCERO

La incongruencia omisiva que la sociedad recurrente denuncia en el motivo primero, al igual que la incongruencia interna que aduce en el segundo, debe rechazarse.

Aunque la redacción de la sentencia requiere, para comprender qué concretas razones llevan al Tribunal de instancia a una solución desestimatoria de la demanda, una lectura muy atenta, es claro que en su texto sí se da respuesta, sin incurrir en contradicción, a los temas planteados por la actora en los fundamentos jurídicos quinto y sexto de la demanda.

En la transcripción parcial que de la fundamentación de la sentencia, realizamos en el fundamento de derecho primero de esta nuestra sentencia, puede observarse que el signo desestimatorio descansa, incluso en cuanto a la invocada posesión por concesión demanial, en que el deslinde practicado, con independencia del resultado de su impugnación, pesa como obstáculo a la pretensión de incoación de un expediente expropiatorio.

CUARTO

No mejor suerte puede correr el motivo tercero. Con independencia de su argumentación, plagada de constantes remisiones a la fundamentación jurídica de la demanda que dificultan el delimitar el alcance del motivo, el motivo está condenado al fracaso.

Con absoluto acierto el Abogado del Estado recuerda en su escrito de oposición al recurso que el deslinde es una facultad dominical cuya práctica presupone la propiedad del demanio marítimo-terrestre y que tiene naturaleza declarativa y no constitutiva.

Es por ello por lo que no hay vía de hecho.

Por otro lado, y en cuanto a la posesión por concesión, baste indicar para el rechazo de la pretensión de la recurrente, que es ella misma la que reconoce la solicitud de la concesión y la falta de pronunciamiento por el momento de la Administración.

Pero es que además el tema litigioso ya ha sido resuelto por esta Sala en sentencia de 28 de diciembre de 2005 , esto es, de fecha muy anterior a la de 5 de enero de 2007, día en el que la recurrente presenta el escrito de interposición del recurso que aquí nos ocupa.

En dicha sentencia, dictada en el recurso de casación 7851/2002 , se declara no haber lugar al interpuesto por la sociedad aquí recurrente ("Playa Grande de Miño, S.A.") contra la de la Audiencia Nacional de 27 de septiembre de 2002, desestimatoria del recurso contencioso administrativo deducido contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de 23 de julio de 1998, por la que fue aprobada el acta de deslinde.

Al igual que en el recurso que ahora nos ocupa, en el 7851/2002 también se suscitó el tema del derecho de la recurrente a la iniciación del expediente de expropiación forzosa, ya por la privación de la propiedad, ya, sino se reconociera el dominio, por el título concesional. Después de indicar la Sala en el fundamento de derecho octavo de la sentencia de referencia que "La misma Orden Ministerial que se impugna señalaba en el apartado III de su parte dispositiva: «Otorgar un plazo de un (1) año para solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares de terrenos que pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988, de Costas »" y que "Esta jurisdicción del orden contencioso-administrativo, como venimos reiterando (así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo , 16 de abril , 28 de mayo , 4 y 10 de junio , 23 de septiembre y 4 de diciembre de 2003 ), no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas , tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley , para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos" , expresa lo siguiente:

"El motivo ha de ser desestimado partiendo de lo que hemos reiterado en la STS de 18 de octubre de 2004 : «importa al menos dejar bien claro que desde la entrada en vigor de la Constitución no es posible, en ningún caso, la existencia de parcelas de propiedad privada en esa zona»; STS en la que reproducíamos la doctrina establecida al efecto por este Tribunal Supremo en STS de 6 de marzo de 1990 : «Segundo.- Ya con este punto de partida será de recordar ante todo que esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical ---art. 2.) de la Ley Jurisdiccional --- y que por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial establecida en el art. 4.1 de la Ley Jurisdiccional . Con esta precisión ha de subrayarse que después de la Constitución no resultan ya viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre.

Así deriva terminantemente de su art. 132,2 : este precepto después de "remitirse" a la ley para la concreción de qué bienes integran el dominio público estatal, abandona ese criterio para asumir el directo protagonismo en la definición del dominio público marítimo incluyendo dentro de éste "en todo caso" la zona marítimo-terrestre.

No existe ya posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona. Y ello desde el momento mismo de la publicación de la Constitución.

Naturalmente el citado art. 132,2 "convive" con el art. 33,3 también de la Constitución, convivencia o contexto éstos que exigen una interpretación sistemática que se resuelve entendiendo que en tanto se dictara la normativa al respecto ---hoy Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio con su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471-1989, de 1 .º de diciembre---, el particular gozaría de una posesión análoga a la que ostenta el concesionario: esta situación es perfectamente compatible con la afirmación de dominio público

Y, por si lo que esta sentencia que acabamos de transcribir no resultara del todo convincente, recordaremos ---como hacíamos en la citada de 18 de octubre de 2004 --- también la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 , que dice, entre otras cosas, que el legislador puede establecer «regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de contigüidad o proximidad respecto del dominio público marítimo- terrestre».

Por otro lado, señala que la «eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse, es aquélla la que establece la causa expropiandi».

En relación con la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, señala que si éstos «se mantuviesen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que las anteriores, como privación del derecho de propiedad».

Por otra parte esta Sala, en sentencias de 10 , 12 y 17 de febrero de 2004 ha declarado que «la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm. 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento .

Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00 ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98 ). En ella decíamos lo siguiente: «La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo- terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre».

Igualmente en la STS de 31 de diciembre de 2003 se expone que «aunque fuera cierto, y ello se dice ahora con el valor de mera hipótesis, que los documentos de fechas 20 y 30 de septiembre de 1954 y 26 de junio de 1986 hubieran reconocido que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, no por ello sería disconforme a Derecho el deslinde practicado, pues es del mandato posterior de esa Ley 22/1988 , y no de un actuar ilícito, por contrario al principio que prohibe ir contra los actos propios (que es lo que denuncia el quinto de los motivos de casación), del que deriva hoy, obligadamente, la inclusión de aquellos terrenos en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, basta lo dicho por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1245 de 1999 y 6397 de 2000, para afirmar la corrección de aquel pasaje de la sentencia recurrida en el que se lee; "(...) sin que puedan admitirse enclaves de carácter privado en la zona marítimo-terrestre, de modo que las propiedades privadas existentes desaparecen mediante la conversión en derechos concesionales sobre el dominio público (...)"».

Por último, en la STS de 19 de octubre de 2004 hemos expuesto que en relación con las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, problema que se aborda en las transitorias de esa Ley de 1988 , que «los efectos del deslinde de la zona marítimo-terrestre son distintos en la Ley de 1969 y en la vigente: En la Ley de Costas de 1969 ---como en la Ley de Montes de 21 de noviembre del 2003 (art. 21 )--- el deslinde declaraba únicamente el estado posesorio (cfr. artículo 6,3 , inciso segundo), mientras que conforme al artículo 13 de la Ley de Costas de 1988 , sobre el que el Abogado del Estado hace pivotar su argumentación, el deslinde "declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado" .

Y precisamente porque los efectos son distintos en una y otra Ley, el aludido inciso del artículo 6.3 de la Ley de 1969 , después de decir que: "La atribución de posesión, consecuencia del deslinde....", añadía que esa atribución de posesión "no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria ; aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes".

A esto se debe que, la sentencia impugnada ---teniendo por sobreentendido que todo esto es algo sabido--- dijo en su fundamento cuarto, inciso final, para sostener la temporaneidad de la acción, "que, en tanto no se rectifique la titularidad registral, el asiento está protegido y su titular puede defenderlo como un derecho permanente".

Quizá debió ser más elocuente la Sala de instancia pero ---si se tiene presente--- que los efectos del deslinde son distintos en la Ley de Costas de 1969 ---el deslinde atribuye sólo la posesión--- y en la Ley de 1988 ---el deslinde atribuye la propiedad--- la que dice se hace claro».

En fin, como hemos señalado en anteriores ocasiones «tras la Ley de Costas de 1988 la situación de las fincas litigiosas resulta ajena a cualquier reclamación relacionada con la efectividad de los derechos de propiedad y posesión sobre la misma. Los derechos dominicales reconocidos por sentencia firme anterior sobre la zona marítimo-terrestre sufrieron (a partir de la entrada en vigor de dicha ley) una conversión en el derecho a transformarse en una concesión sobre los aprovechamientos existentes en favor de los titulares y en un derecho de preferencia a obtener las concesiones sobre los futuros aprovechamientos sobre el resto de las fincas, según se desprende de las disposiciones transitorias, y especialmente de la primera de ellas. Esta conversión, según ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia que ya se ha citado, constituye un medio de compensación por la privación del bien. Dado que dicha conversión está sujeta a la decisión administrativa sobre el otorgamiento de la concesión, resulta que la cuestión relativa a los derechos de explotación que puedan corresponder a los propietarios de enclaves a partir de la entrada en vigor de la Ley de 1988 depende de lo decidido por la Administración en aplicación de dichas disposiciones y no del contenido de unos derechos de propiedad o de posesión objeto de privación ope legis.

La conversión del derecho dominical en el derecho a la ocupación por medio de una concesión lo refiere la Ley expresamente al momento de la entrada en vigor de la misma, pues éste es el instante temporal citado expresamente en los apartados primero y segundo de la disposición transitoria primera como último límite cronológico a partir del cual los actos de reconocimiento dominical o de reserva posesoria carecen de eficacia frente al dominio público de la zona marítimo-terrestre. No puede, en consecuencia, aceptarse la pretensión de los recurrentes de que se estime que dicha conversión del derecho de propiedad ligado a la titularidad de los enclaves no tuvo lugar sino cuando se produjo el deslinde de acuerdo con las normas de la nueva Ley de 1988 »".

Pues bien, en aplicación de dicha doctrina, el recurso que aquí nos ocupa debe desestimarse.

QUINTO

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente (art. 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por el Abogado del Estado, en concepto de honorarios, la cantidad de 3.000 euros.

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de PLAYA GRANDE DE MIÑO, S.A., contra Sentencia de fecha 27 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Tercera, en el recurso contencioso administrativo número 8027/2001 ; con condena en costas de la parte recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho quinto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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