STS, 21 de Febrero de 2011

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2011:771
Número de Recurso6102/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución21 de Febrero de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 6102/09 en el que se examinan los recursos de esa clase interpuestos por la GENERALITAT VALENCIANA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA, representado por el Procurador D. Fernando Gala Escribano, y la entidad INICIATIVAS Y PROMOCIONES DE VIVIENDAS VALENCIANAS, S.L., representada por el Procurador D. Isidro Orquín Cadenilla, contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de octubre de 2009 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 25 de mayo de 2009 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo nº 463/2008 . Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, D. Franco , representado por la Procuradora Dª Victoria Pérez-Mulet Díez-Picazo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación de D. Franco (Portavoz adjunto del Grupo Parlamentario Socialista en las Cortes Valencianas) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada dirigido contra la resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Generalitat Valenciana de 14 de febrero de 2008 por la que se aprueba definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector "Nou Mil.leni" de Catarroja, entendiéndose cumplidas las condiciones impuestas al acto de aprobación definitiva, ampliándose luego el recurso contencioso-administrativo para dirigirlo también contra la desestimación expresa del recurso de alzada por resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Aguas, Urbanismo y Vivienda de 23 de enero de 2009.

En otrosí del escrito de demanda se solicitaba la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado. Como fundamento de la solicitud se aducía, en síntesis, que la ejecución del planeamiento desemboca en situaciones irreversibles (se citan sentencias de Este Tribunal Supremo que hacen esa consideración); que el hecho de que el instrumento impugnado contemple la construcción de viviendas de promoción pública no puede convertirse en "patente de corso" para amparar toda clase de actuaciones; que la situación actual del mercado de la vivienda no demanda nuevas viviendas, por la existencia de un enorme stock; que el socio privado de la empresa mixta promotora se encuentra en situación de concurso de acreedores, lo que hace temer que una vez iniciada la urbanización quede empantanada; que la doctrina del fumus boni iuris avala la suspensión en caso de que el acto impugnado incurra en causas de nulidad de pleno derecho como las que en este caso se aducen en la demanda; y, en fin, que en tales circunstancias la suspensión de la ejecución del Plan no supone un riesgo grave y real para el interés público sino una medida de estricta prudencia.

Abierta la correspondiente pieza separada, se dio traslado a quienes en ese momento procesal estaban personados en las actuaciones como partes demandadas -Ayuntamiento de Catarroja y la Generalitat valenciana-, quienes se opusieron a la adopción de la medida cautelar solicitada.

SEGUNDO

Por auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 25 de mayo de 2009 se acuerda la suspensión cautelar de la efectividad del instrumento de planeamiento impugnado, sin necesidad de prestar caución.

TERCERO

Las representaciones de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Catarroja interpusieron contra el mencionado auto sendos recursos de súplica mediante escritos presentados los días 16 y 17 de junio de 2009 en los que se pedía que, con revocación del anterior auto, se dejase sin efecto la medida cautelar acordada. En el recurso del Ayuntamiento de Catarrosa se pedía también, como pretensión subsidiaria, que si se mantenía la suspensión ésta quedase limitada a las actividades materiales de ejecución del Plan Parcial.

CUARTO

La entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L. se personó en las actuaciones, como parte codemandada, mediante escrito presentado el 22 de junio de 2009 en el que solicita, en otrosí, que salvo que se estimen los recursos de súplica interpuestos contra el auto que acordó la suspensión, se considere que dicha medida cautelar ha sido adoptada "inaudita parte", en los términos previstos en el artículo 135 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y se acuerde la celebración de vista según lo dispuesto en ese precepto.

QUINTO

Los recursos de súplica de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Catarroja contra el auto de 25 de mayo de 2009 fueron desestimados por auto de 8 de octubre de 2009 .

SEXTO

Mediante escrito presentado el 20 de octubre de 2009 el Ayuntamiento de Catarroja solicitó aclaración o complemento del anterior auto a fin de que se especificase el alcance de la medida cautelar, pues en su recurso de súplica pedía que, si se mantenía la suspensión, fuese sólo respecto de aquellas determinaciones que comporten la transformación de la realidad física de los terrenos; y el auto resolutorio de la súplica no se pronunciaba sobre esta cuestión.

Por su parte, la representación de Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L. presentó escrito con fecha 29 de octubre de 2009 en el que, alegando indefensión por haberse acordado la medida cautelar inaudita parte, solicita que se declare la nulidad del auto de 8 de octubre de 2009 (resolutorio de los recursos de súplica), solicita la retroacción de las actuaciones al momento anterior al dictado del auto de 25 de mayo de 2009 que acordó la suspensión, dando ocasión a dicha entidad para formular alegaciones en la pieza de medidas cautelares, o que, de no accederse a ello, se considere que la suspensión fue acordada "inaudita parte" y se acuerde la celebración de vista según lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. De forma subsidiaria pide que se declare la nulidad del auto del auto de 8 de octubre de 2009 por su absoluta falta de motivación y se dicte nuevo auto debidamente motivado.

La petición de aclaración o complemento del auto de 8 de octubre de 2009 formulada por el Ayuntamiento de Catarroja fue denegada por auto de 30 de octubre de 2009. Y en este mismo auto se acuerda inadmitir la solicitud de nulidad formulada por Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L. señalando la Sala de instancia que lo que cabe contra el auto de 8 de octubre de 2009 resolutorio de los recursos de súplica es el recurso de casación.

SÉPTIMO

Contra el auto desestimatorio del recurso de súplica prepararon recurso de casación la Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Catarroja y la entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L.

OCTAVO

La representación de Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L. formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de diciembre de 2009 en el que, tras exponer los antecedentes del caso, aduce cinco motivos de casación, los cuatro primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el quinto por el cauce del artículo 88.1.c/ de la citada Ley. El enunciado de cada uno de los motivos de casación es, en síntesis, el siguiente:

Infracción del artículo 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al haberse decidido la adopción de la medida cautelar sin haber sido valorados todos los intereses en conflicto. El auto sólo hace referencia a una serie de valores genéricos, sin exponer qué bien jurídico resultaría dañado de forma irreversible si la ordenación urbanística aprobada se ejecutara; y no tiene en cuenta que el fin de la operación es poner más del 50% de las viviendas previstas en régimen de protección pública.

Infracción de la jurisprudencia que restringe la aplicación del principio del fumis boni iuris.

Infracción del artículo 133 de la de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues se acuerda la suspensión sin exigir medidas adecuadas para evitar o paliar los daños y perjuicios derivados de la suspensión, tanto por lo que se refiere a la finalidad prevista de promover viviendas en régimen de protección pública y a la generación de puestos de trabajo que generaría la ejecución del planeamiento como en lo relativo a los daños a la entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L., que cifra en "...más de ciento cincuenta millones de euros".

Infracción del artículo 24 de la Constitución, al no haberse permitido a la recurrente intervenir en la pieza de medidas cautelares, pese a haberlo solicitado reiteradamente.

Quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantía procesales al haberse dictado el auto inaudita parte , no obstante personarse en las actuaciones y solicitar intervención en la pieza de medidas cautelares.

Termina el escrito solicitando que, con estimación del recurso de casación, se case el auto recurrido y se acuerde: 1/ La revocación de la medida cautelar adoptada en el auto recurrido. 2/ Subsidiariamente, retroacción de las actuaciones al momento anterior al dictado del auto recurrido, dando traslado a la recurrente de lo actuado en la pieza separada de medidas cautelares a fin de que pueda alegar sobre la suspensión solicitada por la parte actora. 3/ Subsidiariamente a los dos pedimentos anteriores, exigencia de caución o garantía por los daños que se genere la suspensión, que se estiman en 170 millones de euros.

NOVENO

La representación del Ayuntamiento de Catarroja interpuso el recurso de casación mediante escrito presentado el 17 de diciembre de 2009 en el que aduce cinco motivos de casación, los dos primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres últimos invocando el artículo 88.1.d/ de la propia Ley . En síntesis, el enunciado de tales motivos es el siguiente:

  1. - Incongruencia omisiva -cita como vulnerados los artículos 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y se alega la errónea aplicación de la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2008 (casación 1510/06 )-, por no dar el auto respuesta a todas las cuestiones planteadas por el Ayuntamiento en el recurso de súplica; en concreto, no da respuesta a la pretensión de que se limite el alcance de la suspensión a la ejecución de aquellas determinaciones que comporten la transformación de la realidad física de los terrenos. Y tampoco se dio respuesta a esta cuestión en el auto de 30 de octubre de 2009 que denegó la solicitud de aclaración formulada por el Ayuntamiento.

  2. - Incongruencia interna del auto recurrido (cita como infringido el 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) al no ser consecuente la parte dispositiva con la fundamentación del auto, porque la jurisprudencia que se cita se refiere a conflictos entre Administraciones Públicas y se limita a la ejecución material del planeamiento.

  3. - Infracción de la jurisprudencia relativa al significado y alcance de las medidas cautelares, con vulneración del artículo 24 de la Constitución, pues la resolución de aquéllas no debe prejuzgar el fondo del litigio.

  4. - Infracción del artículo 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia relativa al periculum in mora y la necesaria ponderación de los intereses en conflicto para la adopción de medidas cautelares.

  5. - Infracción de la jurisprudencia relativa al fumus boni iuris, porque la resolución de la pieza de medidas cautelares no puede entrar a valorar el fondo del asunto.

Termina el escrito solicitando que, estimando los motivos de casación, se anule el auto recurrido alzando la suspensión acordada. Subsidiariamente, para el caso de no estimarse procedente el levantamiento de la suspensión, que se establezca el alcance de la misma conforme a lo expuesto en el motivo de casación primero.

DÉCIMO

La Generalitat valenciana interpuso el recurso de casación mediante escrito presentado el 26 de marzo de 2010 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 130 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la jurisprudencia relativa a los criterios y requisitos para la adopción de las medidas cautelares ( periculum in mora y ponderación de intereses en conflicto) e indebida aplicación del criterio del fumus boni iuris (apariencia de buen derecho). Termina solicitando que, con estimación del recurso de casación, se revoquen los autos recurridos.

DECIMOPRIMERO

La representación de D. Franco formuló su oposición a los tres recursos de casación mediante escrito presentado el 28 de septiembre de 2010, además de formular alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por las tres partes recurrentes, aporta copia del auto dictado por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana con fecha 25 de junio de 2010 en el que se modifica, en los términos que seguidamente veremos, la medida cautelar adoptada en los autos aquí recurridos.

El escrito de oposición termina solicitando que se dicte sentencia desestimando los recursos de casación, imponiendo a los recurrentes las costas causadas "en esta instancia" (sic.).

DECIMOSEGUNDO

Mediante comunicación fechada a 30 de noviembre de 2010, que tuvo entrada en este Tribunal Supremo el 7 de diciembre de 2010, la Sala de instancia remitió copia del auto dictado el 25 de junio de 2010 en la pieza separada de medidas cautelares, al que hemos aludido en el antecedente anterior.

En la parte dispositiva de dicho auto se acuerda: « Estimar en parte la solicitud de modificación de medidas cautelares interesada por la entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L., y, consiguientemente, alzar parcialmente la suspensión acordada, permitiendo la tramitación administrativa de los instrumentos de gestión urbanística, pero sin poder materializar obra alguna, de manera que el suelo afectado que incólume ».

Y para fundamentar ese pronunciamiento, se exponen en el auto, en lo sustancial, las siguientes razones:

(...) FUNDAMENTOS DE DERECHO

1º.- La mercantil codemandada ha solicitado la modificación de las medidas cautelares adoptadas en esta pieza de suspensión, entendiendo que existen nuevas circunstancias que deben ser consideradas en relación con las razones que aconsejaron a la Sala a adoptar la medida cautelar de suspensión en los presentes autos.

2º.- Hemos de reafirmarnos en el auto dictado y en las diversas consideraciones que allí hacíamos, relacionadas con el desarrollo sostenible, y que ahora íntegramente ratificamos (...)

3º.- A fecha actual se nos ha comunicado que concretamente el 15 de marzo de 2010 se ha aprobado provisionalmente el PGOU. Ignoramos si ese Plan asume, y en qué medida lo hace, las determinaciones urbanísticas derivadas de la planificación aquí recurrida, pero lo cierto es que esa circunstancia puede constituir un complemento de razonabilidad a la pretensión de suspensión.

4º.- Bien es verdad que el periculum in mora subsiste; que si se produjeren las transformaciones físicas derivadas de los instrumentos aprobados podrían quedar deteriorados valores medioambientales y materializada una gran masa edificatoria, de imposible gestión frente a una sentencia estimatoria del recurso, con lo que éste perdería su virtualidad.

5º.- Así las cosas, y precisamente situándonos en el justo medio, como el periculum in mora solo se deriva de la ejecución material de las obras de urbanización, la medida suspensiva únicamente vamos a referirla a estas últimas, permitiendo la tramitación administrativa de los instrumentos de gestión pero no pudiendo materializarse ningún tipo de obra, ni preparación para la misma, de forma que el suelo permanezca incólume

.

La comunicación remitida por la Sala de instancia especifica que el referido auto de 25 de junio de 2010 devino firme.

DECIMOTERCERO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de febrero de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 6102/2009) se examinan los recursos de casación interpuestos por la Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Catarroja y la entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L., contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de octubre de 2009 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 25 de mayo de 2009 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo nº 463/2008 .

El mencionado recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por D. Franco (Portavoz adjunto del Grupo Parlamentario Socialista en las Cortes Valencianas) contra la desestimación presunta del recurso de alzada dirigido contra la resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Generalitat Valenciana de 14 de febrero de 2008 por la que se aprueba definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector "Nou Mil.leni" de Catarroja, entendiéndose cumplidas las condiciones impuestas al acto de aprobación definitiva, ampliándose luego el recurso contencioso-administrativo para dirigirlo también contra la desestimación expresa del recurso de alzada por resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Aguas, Urbanismo y Vivienda de 23 de enero de 2009.

Hemos dejado antes expuesta una breve reseña de los argumentos que la parte demandante adujo ante la Sala del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana para fundamentar la petición de suspensión de ejecutividad de la resolución impugnada (antecedente primero), así como la decisión adoptada por dicha Sala de instancia acordando la medida cautelar, en el auto de 25 de mayo de 2009 (antecedente tercero), luego ratificado en su ulterior auto de auto 8 de octubre de 2009 , que desestimó los recursos de súplica (antecedente quinto).

Conocidos tales antecedentes, procedería que entrásemos a examinar los motivos aducidos por los recurrentes en sus respectivos escritos de interposición del recurso de casación, cuyo enunciado ha quedado reseñado en los antecedentes octavo, noveno y décimo. Sin embargo, el examen de tales motivos resulta en realidad innecesario, por la razón que ahora pasamos a explicar.

SEGUNDO

Según ha quedado señalado en los antecedentes décimoprimero y décimosegundo, con posterioridad a los autos aquí recurridos la Sala de instancia dictó auto con fecha 25 de junio de 2010 en el que se acuerda: << Estimar en parte la solicitud de modificación de medidas cautelares interesada por la entidad Iniciativas y Promociones de Viviendas Valencianas, S.L., y, consiguientemente, alzar parcialmente la suspensión acordada, permitiendo la tramitación administrativa de los instrumentos de gestión urbanística, pero sin poder materializar obra alguna, de manera que el suelo afectado que incólume >>. Y hemos visto también (antecedente décimosegundo, último párrafo) que ese auto de 25 de junio de 2010 devino firme.

Resulta así que la medida cautelar de suspensión que fue adoptada en los autos aquí recurridos quedó sustituida, en un auto posterior, por otra medida cautelar de alcance diferente. Y, siendo firme esta última resolución, carece ya de objeto el debate sobre las diversas cuestiones procesales y sustantivas entabladas en torno a aquella medida primeramente acordada.

TERCERO

Por las razones expuestas los recursos de casación deben ser desestimados, debiendo imponerse las costas a los recurrentes, por terceras e iguales partes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, atendiendo a la índole del debate suscitado en casación y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse a los recursos, procede limitar cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de Letrado de la parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

No ha lugar a los recursos de casación interpuestos en representación de la GENERALITAT VALENCIANA, el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA y la entidad INICIATIVAS Y PROMOCIONES DE VIVIENDAS VALENCIANAS, S.L., contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de octubre de 2009 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 25 de mayo de 2009 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo nº 463/2008 , con imposición de las costas del recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes, en los términos señalados en el fundamento tercero.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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