STS, 15 de Febrero de 2011

GESTAMP LINARES SA interpuso ante esta Sala, con fecha 31 de julio de 2009, el recurso contencioso-administrativo núm. 460/2009, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 26 de marzo de 2009 recaído en el expediente J/390/P08, sobre la declaración de incumplimiento de las condiciones impuestas como entidad beneficiaria, y reclamando el reintegro de 2.759.815,13 euros en concepto de subvención percibida, más los intereses de demora correspondientes. En su escrito de demanda, de fecha 6 de abril de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó:

que teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlos y, en su virtud, tenga por formalizada demanda en tiempo y forma y, previos los trámites procesales oportunos, dicte sentencia por la que anule el Acuerdo, de 26 de marzo de 2009 , de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por la que se declaró el incumplimiento por mi mandante de las condiciones impuestas como entidad beneficiaria de incentivos regionales y se exigió la devolución de 2.459.815, 13 euros, en concepto de subvención percibida, más sus correspondientes intereses, así como el Acuerdo, de 8 de octubre de 2009, de la citada comisión, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquél, ordenando que se proceda al archivo de las actuaciones.

Por primer otrosí se solicitaba se fije la cuantía del presente recurso en 2.759.815,13 euros. En el segundo otrosí digo, interesa el recibimiento a prueba del recurso, sobre los siguientes puntos de hecho:

a) Acreditación de la caducidad del procedimiento de incumplimiento en el marco del cual se han dictado las resoluciones impugnadas.

b) Acreditación del cumplimiento por mi representada de las obligaciones relativas a la creación y mantenimiento del empleo, así como las relativas a la colaboración con la Administración en las funciones de inspección del desarrollo del proyecto subvencionado.

c) Acreditación de que los órganos competentes para fiscalizar el cumplimiento de la subvención consideraron cumplidas las condiciones impuestas a mi mandante en la Resolución Individual de Concesiones de Incentivos Regionales

Por tercer otrosí, interesa la celebración del trámite de conclusiones escritas.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 18 de mayo de 2010 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

Por Auto de 21 de junio de 2010 se fijó la cuantía del presente recurso contencioso administrativo en 2.759.815,13 euros y se acordó recibir el proceso a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, se dio traslado al Abogado del Estado para alegar sobre escrito presentado por GESTAMP de fecha 3 de enero de 2011.

En la misma Providencia de fecha 13 de Enero de 2011 se nombró Ponente a la Excma. Sra. Magistrada Dª. María Isabel Perelló Doménech y se señaló para su votación y fallo el día 8 de febrero de 2011, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

Por acuerdo de la misma Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 24 de febrero de 2000 se concedió a la empresa recurrente una subvención a fondo perdido por importe de 2.759.815,13 Euros, que suponía el 20% de la inversión aprobada, conforme a lo previsto en la Ley 50/1985 de 27 de diciembre , de incentivos regionales y al amparo del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio , de delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía, para un proyecto consistente en la instalación de una industria dedicada a la fabricación de componentes metálicos para automoción. El expediente se tramito con el número J/390/P08.

En la resolución individual de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria de 1 de marzo de 2000 se establecían las condiciones específicas a las que se supeditaba el disfrute de la subvención así como los plazos para su cumplimiento. Tales condiciones específicas fueron aceptadas por la empresa beneficiaria el día 5 de abril de 2000. Entre dichas condiciones se encontraba la relativa al mantenimiento, hasta el final del plazo de vigencia, de 87 puestos de trabajo, con alguno de los tipos de contrato que se especificaban en la propia resolución individual, y su mantenimiento como mínimo durante dos años.

Tras la emisión de diversos requerimientos a la empresa beneficiara a fin de que remitiera información sobre el grado de incumplimiento de las condiciones con respecto a los expedientes J/390/P08 y J/427/P08, emitido el informe de la Comunidad Autónoma de Andalucía de 19 de abril de 2006 sobre la ejecución del proyecto, y al no ser posible diferenciar los puestos de trabajo creados para cada uno de los mencionados expedientes, con fecha 27 de febrero de 2008, la Dirección General de Fondos Comunitarios acordó iniciar el oportuno expediente de incumplimiento, en el expediente J/390P08 de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, y en la Orden Ministerial de 23 de mayo de 1994 , que culminaría con el acuerdo ahora impugnado.

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en su reunión del día 26 de marzo de 2009, declaró el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos económicos regionales que le habían sido concedidos en el expediente J/390/P08, por lo que incurría en la pérdida de éstos y declaraba la consiguiente obligación de reintegrar 2.759.815,13 Euros junto a los correspondientes intereses que hasta la fecha ascendían a 995.390,51 Euros.

Disconforme con tal resolución, la entidad recurrente presenta recurso potestativo de reposición. Solicitado informe, es emitido por la Subdirección General de Inspección y control con fecha de 1 de julio de 2009. Finalmente se dicta nuevo Acuerdo por la Comisión Delegada para asuntos económicos el día 26 de marzo de 2009 desestimando el recurso.

Las condiciones que se consideraban incumplidas y que dan lugar a la perdida de la subvención son las que figuraban en el informe-propuesta de 23 de diciembre de 2008 y en el informe emitido por la Subdirección General de Inspección y Control de 1 de Julio de 2009. En este se puso de manifiesto:

1. Incumplimiento de la Condición 1.3, que establece que la empresa subvencionada queda obligada a facilitar a la Administración Pública las inspecciones sobre el desarrollo y ejecución del proyecto y a proporcionar la información que se requiera sobre el mismo. Lo que supone un incumplimiento total.

2. Incumplimiento de la condición 1.5, que establece que la empresa subvencionada se compromete a colaborar con la Administración Pública, en relación con las estipulaciones que se deriven de los Fondos Estructurales Europeos y/o de los objetivos de la Ley 50/1985 . Lo que supone un incumplimiento total.

3. Incumplimiento de la condición 2.3, por no haber acreditado la creación y el mantenimiento de 87 puestos de trabajo. Lo que supone un incumplimiento total.

Y a continuación realiza las siguientes consideraciones:

Conviene precisar que Gestamp Linares SA debía crear por el expediente referenciado 87 puestos de trabajo a 1/7/2001, así como mantenerlos como mínimo hasta el 1/7/2003, siendo también beneficiaria de un expediente posterior, J/390/P08, por el que debía crear 13 nuevos puestos de trabajo a 3/11/2001. Por lo tanto, a 3/11/2001 tendría que contar, al menos, con 100 puestos de trabajo, no siendo admisible que un mismo puesto de trabajo haya sido creado simultáneamente por los dos proyectos.

Del examen de los citados expedientes se concluye que la plantilla es inferior a 100 puestos de trabajo, en concreto 88 puestos, por ello, a fin de conocer que puestos de trabajo corresponden a cada proyecto, la Dirección General de Fondos Comunitarios (en adelante D.G.F.C) intenta recabar esta información de la empresa, requiriéndole de manera reiterada la identificación de los mismos.

La empresa, aun cuando está obligada a facilitar las inspecciones sobre el desarrollo y ejecución del proyecto J/390/P08 y a proporcional la información que se requiera sobre el mismo, no responde debidamente a los Requerimientos formulados, incumpliendo la condición 1.3 de la Resolución e impidiendo verificar el empleo creado en este expediente, derivando en la no acreditación y mantenimiento de los 87 puestos de trabajo exigidos, que supone un incumplimiento de la condición 2.3 de la Resolución.

Es más, este expediente ha sido cofinanciado con Fondos Estructurales Europeos, quedando sometida la empresa a los controles y plazos fijados en el Reglamento de los incentivos regionales y en la Reglamentación Comunitaria en el marco de los Programas Operativos 2000-2006, Programas abiertas a día de hoy, en los que se exige que los pagos de ayudas efectuados estén justificados frente a las condiciones y objetivos de la ayuda.

Así, la D.G.F.C. Requiere infructuosamente a la empresa información sobre el desarrollo y ejecución del proyecto subvencionado, suponiendo esta reiterada falta de cooperación un incumplimiento del compromiso adquirido de colaborar en relación con las estipulaciones que se deriven de los Fondos Estructurales Europeos y de los objetivos de la Ley 50/1985, es decir, un incumplimiento de la condición 1.5 de la Resolución.

En consecuencia, la falta de atención a los Requerimientos de 19/04/2007 y 28/05/2007 ha fundamentado el inicio del procedimiento de incumplimiento de 27/02/2008.

Las alegaciones de la entidad recurrente expuestas en su demanda son, en síntesis, que el acuerdo que declara el incumplimiento se adopta en el marco de un procedimiento caducado, pues según se afirma, este acuerdo se dicta una vez transcurrido el plazo de 12 de meses desde su iniciación, previsto en articulo 45.5 del reglamento de incentivos regionales, aprobado por Real Decreto 899/2007, de 6 de julio . Seguidamente sostiene que ha cumplido las obligaciones en materia de mantenimiento y creación de empleo, como lo han reconocido expresamente las administraciones competentes, con cita de diversos informes obrantes en autos, considerando improcedente la vinculación que realiza la Administración de las obligaciones de mantenimiento y creación de empleo a otro expediente posterior. En fin, añade que cumplió correctamente con las obligaciones relativas al deber de colaboración y de información que, a su juicio, fue debidamente observado.

Nos corresponde analizar en primer término la alegación de caducidad del procedimiento planteada por la entidad recurrente en su escrito de demanda. Considera esta parte que desde el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador hasta la notificación de la resolución de la Comisión Delegada de Gobierno de Asuntos Económicos en la que se declara el incumplimiento de las condiciones había transcurrido en exceso el aludido plazo máximo previsto. Tesis que ha de ser estimada por esta Sala en atención a las siguientes razones.

Dispone el artículo 45.5 del Reglamento de los Incentivos Regionales , de desarrollo de la Ley 50/1985 :

5. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de incumplimiento será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse de acuerdo con lo previsto en el apartado 5 del art. 42 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Si la paralización del procedimiento fuera imputable al interesado, el plazo máximo quedará interrumpido mientras subsista la causa que determinó la paralización.

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

En la sentencia de esta Sala de fecha 24 de Enero de 2007 recordamos cómo el transcurso de los plazos máximos para resolver los procedimientos determina que éstos hayan de entenderse caducados, declaración que debe hacerse bien de oficio o a instancia del interesado, y señalamos que cuando la paralización del procedimiento sea imputable al interesado, el plazo para resolverlo quedará interrumpido y la demora consiguiente no provocará la caducidad del procedimiento.

En el cómputo de cualquiera de los plazos de caducidad que en su favor aduce la empresa recurrente no pueden entrar, pues, las dilaciones a ella imputables ni los períodos de interrupción justificada. Y, dado que dicha empresa no ha desvirtuado la existencia de sus propias demoras en aportar los documentos requeridos a lo largo del período de tiempo que va desde el inicio de las actuaciones de control hasta la incoación formal del expediente de incumplimiento (demoras cuya relación pormenorizada consta en los informes tantas veces citados), ha de concluirse que a lo largo de todo el procedimiento de verificación realizado en este caso, cualquiera que sea su denominación y su régimen jurídico, no concurrió la caducidad que se le imputa. Con arreglo al criterio recogido en la sentencia de 11 de octubre de 2006 , y en la de 24 de enero de 2007 , es preciso distinguir entre interrupción de la prescripción, que puede producirse por cualquier actividad inspectora, como en el presente caso ha ocurrido, y la iniciación formal del expediente. Antes de ésta se trata de recabar información en orden a determinar la procedencia o no de la apertura del expediente de incumplimiento, que por su propia naturaleza no puede estar sometida a plazo de caducidad, teniendo en cuenta que una investigación no puede quedar constreñida por los estrictos límites de un período corto de tiempo, ya que la averiguación de hechos requiere una mayor amplitud temporal. Ahora bien, cuando el órgano administrativo se decide a la apertura del expediente, lógico es que éste deba de tramitarse de la forma más rápida posible, y de aquí la procedencia de los plazos de caducidad establecidos en la Ley.

Estas consideraciones son de aplicación al presente caso, en el que según se desprende de las actuaciones el inicio formal del expediente de incumplimiento se adopta por la Dirección General de Fondos Comunitarios el 27 de febrero de 2008, mientras que el acuerdo de la Comisión Delegada de Gobierno para Asuntos Económicos en el que se declara el incumplimiento de la condiciones referidas al mantenimiento y la creación de empleo, es de fecha de 26 de marzo de 2009.

La recurrente entiende que desde la primera de las fechas de iniciación del procedimiento, hasta la notificación del acuerdo que declara el incumplimiento -que tuvo lugar el 21 de mayo de 2009-, han transcurrido 14 meses y 24 días, esto es, con exceso del plazo de 12 meses al que antes hemos aludido.

Pues bien, a partir de la certeza de tales fechas según se constata en autos, comprobamos que durante dicho periodo de tiempo no se produjo ninguna de las causas de suspensión contempladas en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al que se remite el articulo 45.5 del Reglamento de incentivos regionales. Las únicas actuaciones que tuvieron lugar en el procedimiento de incumplimiento fueron el trámite de alegaciones, que tuvo lugar el 19 de marzo de 2008 y la emisión de un informe-propuesta por parte de la Subdirección General de Inspección y Control del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 diciembre de 2008. Finalmente, se dicta la resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de el día 26 de marzo de 2006, que se notifica el 26 de mayo siguiente (folio numero 426).

Y siendo así, con arreglo al articulo 45 del Reglamento de los Incentivos Regionales , de desarrollo de la Ley 50/1985 , que como hemos indicado establece como plazo máximo para notificar la resolución el de doce meses, es claro, que en el caso de autos cabe apreciar la caducidad alegada pues entre el día de inicio del expediente, y aquel en el que se notifica la resolución a la entidad actora, que son las fechas que hemos de considerar según la normativa citada y lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/92 en la redacción dada por la Ley 4/99 , ha transcurrido mas de doce meses que es el tiempo que se establece para que se produzca la caducidad.

La alegación esgrimida por la Administración demandada no puede ser acogida, pues alude a los requerimientos realizados a la recurrente en los que se indicaba que su inobservancia supondría el incumplimiento de condiciones 1.3 y 1.5 son de fecha 22 de marzo de 2006, 19 de abril, y 28 de mayo del año 2007, esto es, todas ellas anteriores al acuerdo formal de iniciación del procedimiento de incumplimiento que, recordemos, se adoptó el 27 de febrero de 2008.

La estimación de este motivo hace innecesario continuar con el análisis de los demás argumentos esgrimidos. Y a este respecto cabe añadir que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 30/92 al producirse la caducidad, lo procedente es declarar el archivo de las actuaciones. Es obligado por todo ello estimar el recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada, pues la Administración una vez que había transcurrido con exceso el plazo máximo para resolver el procedimiento al efecto establecido, estaba obligada a declarar la caducidad del expediente y el archivo de las actuaciones y no procedía ya resolver como hizo sobre el fondo del asunto a que el expediente se refería.

No son de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,