STS, 14 de Febrero de 2011

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, Sección Cuarta, dictó con fecha 18 de octubre de 2007, sentencia en el recurso 840/2000 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo nº 840/2000 interpuesto por D. Ramón declaramos la nulidad del acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia y dejamos sin efecto la sanción a que el mismo se refiere. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal del Letrado de la Junta de Andalucía, presentó, con fecha 20 de diciembre de 2007, escrito de interposición de RECURSO DE CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA, contra la antes indicada sentencia, expresando los motivos en que se ampara, y suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se case la impugnada y se resuelva el debate anulando la sentencia recurrida respecto de la estimación parcial del recurso contencioso administrativo frente al Ministerio de Justicia.

La Sala de instancia, por providencia de 25 de enero de 2008, acordó tener por interpuesto, en tiempo y forma, recurso de casación para unificación de doctrina y dar traslado a la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición en el plazo de treinta días.

Por providencia de 20 de junio de 2008, se elevan los autos y el expediente administrativo, ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Por providencia de 10 de enero de 2011 se señaló para votación y fallo el día 9 de febrero de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

El letrado de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación para la unificación de doctrina 245/2008, contra la sentencia estimatoria dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Cuarta de fecha 18 de octubre de 2007, en el recurso numero 840/2000 que acuerda declarar la nulidad del acuerdo impugnado (imposición de una sanción a un arquitecto director de unas obras) atendiendo a que anteriormente había procedido a declarar la nulidad del acuerdo que también imponía una sanción a una empresa promotora de unas obras y propietaria de un edificio a la que se imputaba una infracción tipificada en la Ley del Patrimonio Histórico español (ejecución de obras no autorizadas) por entender producida la caducidad del expediente seguido para la declaración del bien como de Interés Cultural.

Refleja la sentencia impugnada que en otra anterior de 9 de noviembre de 2006 declaró la nulidad de la Orden de la Consejería de Cultura al entender que, en el momento de ejecución de las obras determinantes de la infracción, había caducidad del expediente administrativo seguido para la declaración del inmueble como bien de Interés Cultural por transcurso del plazo máximo de 20 meses para su resolución, a tenor del art. 9.3 de la Ley 16/85 , en cuanto norma de aplicación. "El hecho de que por sentencia se haya declarado la nulidad de la misma Orden que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo y que tal declaración derive a su vez de la afirmación de que se encuentra caducado el expediente para la declaración del bien inmueble afectado por las obras no autorizadas como B.I.C. determina que, necesariamente, también resolvamos ahora en el mismo sentido estimatorio del recurso por cuento ya ha sido anulada la Orden impugnada e ilógico y contrario a un principio de mínima coherencia resultaría declarar que, por el contrario, no ha existido caducidad del expediente de declaración como B.I.C. al serle aplicable la normativa contenida en la Ley de Defensa, Acrecentamiento y Conservación del Patrimonio Histórico Artístico de 13 de mayo de 1936 que no señalaba plazo alguno de caducidad. Difícilmente entendible resultaría, máxime en el ámbito del Derecho sancionador, que unos mismos hechos fueran objeto de sanción en un único expediente administrativo para uno de los responsables de la posible infracción, en tanto que la afirmación contraria, declarando la nulidad del acuerdo sancionador, se mantuviera respecto al otro y ello sin entrar en consideraciones subjetivas y particulares de cada recurrente sino exclusivamente en motivos procedimientales."

Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998 , entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" pero "se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Triple identidad que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado.

Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998 , deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998 , es decir efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto.

Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente, no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna ( sentencia de 29 de junio de 2005 , con cita de otras anteriores).

Todo ello sin olvidar que la finalidad de este recurso no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida ( STS 10 de febrero de 1997, recurso de casación 4432/93 , con cita de otras anteriores).

También se ha insistido por este Tribunal que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario ( STS de 29 de junio de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 con cita de otras muchas).

Debe añadirse que la contradicción ha de darse respecto de las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional contencioso administrativo pues no cabe respecto del Tribunal Constitucional, como ya se ha dicho respecto de las emanadas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( STS 25 de marzo de 2002, recurso 2295/2001 ).

Asimismo es esencial manifestar que el examen se centrara respecto de aquellas sentencias que no solo han sido aportadas sino que, además como es preceptivo en este tipo de recurso, se ha argumentado respecto a la concurrencia de la concurrencia de la triple identidad poniendo de relieve la contradicción entre la sentencia impugnada y la de contraste.

Interesa la Junta de Andalucía que se case la sentencia impugnada y, en base a la doctrina contenida en la de contraste, se desestime el recurso contencioso administrativo formulado por el Sr. Ramón contra la sanción impuesta por la Junta de Andalucía.

Arguye hay identidad: a) en cuanto a los hechos (personas físicas a las que se imputa responsabilidad como autores de una infracción tipificada en la Ley 16/1985 ) así como que ambos inmuebles se encuentran situados en el ámbito de ampliación del Conjunto Histórico de Córdoba; b) en cuanto a los fundamentos de derecho (invocación de la caducidad del expediente por aplicación del art. 9.3. de la Ley 16/1985 cuando los inmuebles no se encontraban afectados por tal norma sino por la normativa anterior carente de plazo de caducidad), y c) en cuanto a las pretensiones (ambos demandantes interesaban la anulación de la sanción administrativa por razón de la caducidad del expediente de protección del patrimonio).

Aduce que la doctrina correcta -inexistencia de plazo de resolución- es la sentada en la sentencia de contraste que invoca, la dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Primera, el 8 de noviembre de 2005 en los recursos contencioso administrativos acumulados 316/2002, 365/2002 y 380/2002 que fueron desestimados confirmándose las sanciones impuestas al amparo de la Ley 16/1985 tras haber rechazado la existencia de caducidad del expediente de declaración del Conjunto Histórico artístico de Córdoba que iniciado el 21 de mayo de 1985 concluyó por Decreto 63/2003 .

Se trata de un supuesto iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 16/85 que se rige por su Disposición Transitoria Sexta que remite a la legislación de incoación, Ley de 13 de mayo de 1933, de Defensa, Acrecentamiento y Conservación del Patrimonio Histórico Artístico, que no fijaba plazo de resolución de los expedientes.

Añade que la Sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 14 de junio de 2004, recurso de casación 2385/1999 rechazó un recurso contra una sentencia desestimatoria de la impugnación de una Declaración de Bien de Interés Cultural mediante un Decreto dictado diez años después de la incoación del expediente iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español al entender aplicable la Ley de 13 de mayo de 1933 que no establecía plazo de resolución de los expedientes.

Por el contrario la sentencia objeto de impugnación si entiende producida la caducidad del expediente administrativo seguido para la declaración del inmueble como Bien de Interés Cultural del Conjunto Histórico de Córdoba en razón de que ya hizo la Sala de instancia un aserto similar en la sentencia de 9 de noviembre de 2006, Sección Tercera, TSJ Andalucía, con sede en Sevilla, recurso 1138/2000 respecto del mismo expediente administrativo y otro responsable de infracción.

Dada la remisión que realiza la sentencia objeto de impugnación a la anterior resulta relevante transcribir parte de su FJ 2º:

- Interpretando tales disposiciones la STS de 10-2-99 estableció: "..la nueva Ley de Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985 de 25 de Junio EDL 1985/8710 , vigente en el momento en que presentó la solicitud inicial de edificación, que en su Disposición Transitoria Sexta EDL 1985/8710 establece que la tramitación y efectos de los expedientes sobre declaración de bienes inmuebles de valor histórico artísticos incoados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se regirá por la normativa en virtud de la cual han sido iniciados, pero su resolución se efectuará en todo caso mediante Real Decreto y con arreglo a las categorías prevista en el artículo 14.2 de la presente Ley EDL 1985/8710. TERCERO.- Tal remisión nos lleva necesariamente a la conclusión de que el proyecto que examinamos ha de ser concluido, conforme dispone su artículo 11 EDL 1985/8710, por Real Decreto y el expediente deberá ser resuelto en el plazo máximo de 20 meses a partir de la fecha en que hubiera sido incoado, lo cual deberá ser interpretado en el caso presente como el plazo máximo de 20 meses a partir de la entrada en vigor de la Ley EDL 1985/8710 , dado que la propia Ley de Patrimonio ha limitado el período de tiempo de tramitación de tales expedientes, añadiendo que la caducidad se producirá transcurrido dicho plazo si se ha denunciado la mora y examinado el expediente administrativo, no ofrece duda que el escrito presentado el 15 de Abril de 1988 interponiendo recurso de alzada, constituye una auténtica denuncia de la mora, o al menos como una protesta formal de la paralización del expediente de declaración de Conjunto Histórico.."

- La misma doctrina jurisprudencial se repite en la STS de 10-11-99 que dispone: "CUARTO.- Hay que recordar al respecto lo que tiene declarado esta Sala, entre otras, en Sentencia de 10 de febrero de 1.999 . La Ley 16/1.985 de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , vigente en el momento en que se iniciaron las actuaciones consideradas, en su Disposición Transitorias sexta , establece que los expedientes incoados con anterioridad "se regirán por la normativa en virtud de la cual han sido iniciados, pero su resolución se efectuará en todo caso mediante Real Decreto y con arreglo a las categorías previstas en el art. 14.2 de la presente Ley ". Lo cual nos lleva a la conclusión de que, cualquiera que sea la fecha en que se iniciasen los expedientes, su resolución y efectos tienen que acomodarse a lo dispuesto en los arts. 9 y siguientes de la citada Ley ; o lo que es o mismo, que tienen que ser resueltos por Real Decreto y en el plazo máximo de 20 meses, a partir de la fecha en que se iniciaron."

- En el mismo sentido, la STS de 19-5-98 concluye: "sin que la Administración pueda ampararse en el expediente incoado por la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas el 10 de abril de 1.981, ya que este expediente había caducado de acuerdo con o dispuesto en el artículo 9.3 de la Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1.985 , que es la normativa aplicada por la Administración y la sentencia recurrida."

Si esto es así, en el supuesto que nos ocupa, la mora fue denunciada por escrito de 28-7-9 (sic) y, en todo caso, si se mantiene que la denuncia fue realizada por personas distintas, como alega la administración demandada en la contestación a la demanda, conforme a la doctrina jurisprudencial vista, el recurso de alzada interpuesto el 28-4-00 "constituye una auténtica denuncia de la mora...", por lo que la caducidad se ha producido y, con ella, la sanción recurrida ha de quedar sin efecto".

Hemos dejado constancia sobre que la jurisprudencia de esta Sala ha sido oscilante.

Mientras, la sentencia objeto de impugnación (en razón de la remisión a otra sentencia anterior) menciona tres sentencias (doctrina conforme art. 1.6 C.Civil ) en apoyo de la producción de la caducidad, acontece que la sentencia de contraste se apoya exclusivamente en una sola (lo que en sí misma no constituye doctrina), ciertamente posterior, mas que no explicita las razones del cambio de criterio ya que ninguna mención realiza a la doctrina vertida en las sentencias anteriores.

Nos desenvolvemos, pues, en un ámbito no suficientemente definido por la jurisprudencia de esta Sala lo que ha propiciado las distintas opciones adoptadas por diferentes Secciones de la Sala de instancia.

Sentado lo anterior hemos de recordar lo primero que la caducidad es una institución que garantiza la seguridad jurídica, consagrada en nuestra Constitución, art. 9.3 , mediante la fijación de un plazo rígido (es decir no interrumplible) que delimite el período de tiempo en el que puede llevarse a cabo una actuación en un concreto procedimiento.

Constituye una técnica que protege al administrado esencialmente en los procedimientos administrativos que pudieran conducir a un resultado desfavorable al mismo. No obstante en la sentencia de 3 de diciembre de 1998, recurso de casación 8901/92 se recuerda la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 2 de Abril de 1982 , 26 de Diciembre de 1990 y 10 de Junio de 1997 ), que ha declarado que "está en la naturaleza de la licencia el que sea sometida a un plazo de caducidad", así como que "ha de entenderse que pertenece a la esencia de la licencia, como institución al servicio de la eficacia del planeamiento, la posibilidad de su caducidad".

Su positivización en una norma procedimental administrativa común a todas las administraciones tuvo lugar mediante la promulgación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC y la introducción de su art. 44 respecto de los procedimientos iniciados de oficio.

En la antedicha situación se encuentra un expediente de declaración de protección del patrimonio histórico por cuanto implica por la administración el ejercicio de potestades de intervención susceptibles de producir efectos de gravamen (apartado 2. del art. 44 LRJAPAC ).

No parece razonable que tras la vigencia de la Constitución pueda operar sin restricciones una norma legal con más de 50 años a sus espaldas que no atendía a los principios consagrados por la LRJAPAC para amparar a los ciudadanos frente a la prolongada lentitud de las administraciones en la conclusión de un procedimiento administrativo con efectos desfavorables sobre el mismo. En el presente caso se pone de manifiesto, a partir de los datos reflejados por la Sala de instancia, que el expediente administrativo duró 18 años.

Avanzando más hemos de subrayar el contenido de la Sentencia de esta Sala y Sección de 21 de enero de 2008, recurso de casación 7172/2003 donde se citaba otra anterior sentencia de 7 de marzo de 2007, recurso de casación 219/2002 en que se afirmaba que "la caducidad se produce "ope legis" por incumplimiento de los plazos para resolver y no depende, ni de los intereses de los afectados en el expediente, ni de cual fuera su voluntad al respecto......". Se insiste en que la caducidad tiene lugar por el transcurso del tiempo, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establezca el precepto aplicable, aquí en concreto la denuncia de la mora reiteradamente contemplada en nuestra jurisprudencia cuando de la LPHE se trata (así la STS de 19 de junio 2007, recurso de casación 3861/2002 y la STS de 29 de mayo 2007, recurso de casación 8444/2004 ).

Al acoger como doctrina correcta la vertida por la sentencia impugnada y las de este Tribunal invocadas en aquella más arriba configuradas, así como otras posteriores de esta Sala y Sección, hemos de desestimar el recurso.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción mas dicha condena carece de proyección real al no existir contraparte que pueda resulta beneficiaria.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,