STS, 28 de Diciembre de 2010

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 6 de julio de 2006 (recurso contencioso-administrativo 359/04 ) en la que se acuerda desestimar el recurso interpuesto por D. Carlos Francisco contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de la Dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden Ministerial de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela (Alicante) y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura.

En ese recurso contencioso-administrativo D. Carlos Francisco no cuestionó la zona de dominio público incluida en el deslinde pues, en el plano sustantivo, limitó su impugnación a la anchura de la servidumbre de protección, que afectaba a la vivienda unifamiliar de su propiedad enclavada en el edificio NUM000 de DIRECCION000 , manzana NUM001 del Sector NUM002 . En el suplico de la demanda pedía que se declarase "...la nulidad del acto impugnado por omisión del tramite preceptivo de audiencia, en su defecto, sea declarada nula por falta de competencia y, en ultimo caso, se dicte sentencia que anule la OM de 1 de marzo de 2004 en lo que afecta a la identificación de la línea de servidumbre de protección frente a la manzana NUM001 , situándola conforme manda la DT 8ª,3 RLC en línea de edificación existente, esto es, la máxima posible".

La Sala de instancia examina en el fundamento de derecho tercero la alegada falta de audiencia, desestimando este argumento de impugnación por entender que sí se había producido la audiencia a los interesados y porque, en todo caso, de conformidad con la doctrina jurisprudencial que cita, la nulidad de los actos administrativos por ese motivo requiere indefensión real, que no se había producido. Todo ello se explica en el fundamento de derecho tercero de la sentencia en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- Por lo que se refiere, en primer término, a la omisión del trámite de audiencia previsto en los Art. 12.2 de la Ley de Costas, 22.1 del Reglamento, ha de hacerse alusión a la consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, seguida con reiteración por esta Sala (sentencia de 15-5-2003 Rec. 669/2000 , entre otros) a cuyo tenor, en las infracciones procedimentales, sólo procede la anulación del acto cuando tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, pero, en cambio, no es procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún incumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado.

En cualquier caso, además, y según resulta del apartado IV de los antecedentes de hecho de la OM impugnada, se otorgó audiencia en el expediente a los interesados, entre ellos a la "Asociación de Vecinos Calas de Campoamor", que además presentó alegaciones, al igual que la Comunidad de propietarios DIRECCION000 , en relación con la anchura de la servidumbre de protección de la parcela NUM001 del sector NUM002 .

Ha de considerarse, por tanto, que tanto el representante de la Asociación de Vecinos como de la Comunidad de Propietarios, conocían la existencia de la propuesta de ratificación y la examinaron.

Por lo que es definitiva el recurrente no ha visto limitado su derecho de defensa en la tramitación del expediente, en el que se le ha dado la posibilidad de alegar cuanto ha estimado conveniente en defensa de sus derechos e intereses legítimos, tal y como así ha efectuado, por lo que tal objeción formal ha de ser desestimada

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En cuanto a la pretendida nulidad de la Orden por falta de competencia de la Administración del Estado para determinar la línea de servidumbre, la pretensión del demandante es desestimada en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia, por las siguientes razones:

(...) CUARTO.- Por lo que respecta, en segundo término, a la falta de competencia de la Administración de Costas para fijar la anchura de la servidumbre de protección, es el Artículo 19 del Reglamento de la Ley de Costas de 1988, el que establece en su ordinal 1 que el deslinde determinará siempre el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, sin perjuicio de que se puedan delimitar también las distintas clases de pertenencias que lo integran, añadiendo su ordinal 3 que " En el mismo plano se señalará siempre el límite interior de la zona de servidumbre de protección".

Conforme a la Ley de Costas, por tanto, es claro que corresponde a la Administración del Estado realizar la delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal conforme a los criterios que dicha Ley establece en los artículo 3, 4 y concordantes de la misma, y a la vez aprobar unos planos en los que se grafíe la servidumbre de protección con la anchura correspondiente, es decir, determinar la anchura de tal servidumbre de protección. Ello puesto que dentro del proceso de delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal se comprende la fijación de la servidumbre de protección que ordena aquel precepto, así como el Artículo 20 y siguientes de la Ley de Costas .

Piénsese que la servidumbre es, conforme a su naturaleza jurídica, una limitación o gravámen a la propiedad privada, en beneficio de otra propiedad, en el presente caso, en beneficio del dominio público marítimo terrestre, siendo lógico y coherente que quien posea competencia para declarar dicha delimitación del dominio público, la posea también para declarar las servidumbres que lleva anejas e indisolublemente unidas tal declaración de propiedad pública".

Finalmente, la cuestión de fondo controvertida referida a la anchura de la servidumbre de protección es examinada en los fundamentos de derecho quinto y sexto. En el fundamento quinto la Sala de instancia, después de examinar la normativa aplicable (disposición transitoria tercera.2. de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y disposición transitoria octava.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1417/1989, de 1 de diciembre ), pasa a examinar la documentación obrante en el expediente administrativo, de la que obtiene las siguientes conclusiones: 1) que con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de Costas los terrenos litigiosos estaban clasificados como suelo urbanizable programado, con Plan Parcial aprobado; 2) que el Sector Norte, que incluye el sector NUM002 al que pertenece la parcela NUM001 en la que está enclavada la propiedad del actor, no había sido ejecutado en plazo, porque el Plan de Etapas del Plan Parcial, aprobado definitivamente en el año 1976, preveía un plazo de 20 años, que finalizó el 20 de diciembre de 1996, fecha en la que no se había completado su ejecución; y 3) que la inejecución no fue por causa imputable a la Administración.

Partiendo de tales premisas, el fundamento sexto de la sentencia de instancia expone lo siguiente:

(...) SEXTO. A fin de centrar la controversia, y a pesar de la compleja regulación legal de la materia, lo cierto es que de la aplicación de las disposiciones transitorias de la Ley y Reglamento de Costas a los hechos debatidos, tenemos que el Plan Parcial que afecta a la parcela de la vivienda del recurrente sólo puede ser revisado por la Administración para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas ( servidumbre de protección de 100 metros: artículo 23 de la Ley de Costas y artículo 43 de su Reglamento ), cuando concurran las siguientes circunstancias:

1. Que de acuerdo con la legislación urbanística, no proceda la indemnización (artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoración).

2. Que la inejecución en el plazo previsto de dicho Plan Parcial, se deba a causas ajenas a la Administración.

3. Siendo indiferente, a tales efectos, la fecha de aprobación definitiva de dicho Plan parcial (vigente o no la Ley de Costas). Lo cual además aparece reforzado en la Disposición Transitoria Octava 4 del Reglamento de Costas , a cuyo tenor: "La revisión de los planes parciales, cuya ejecución no se lleve a efecto por causas no imputables a la Administración, se referirá tanto a los aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas como a los que lo sean posteriormente".

Ya hemos manifestado, y ello ni siquiera se discute por la parte actora, que ha resultado acreditado en las actuaciones que el Plan Parcial que afecta a la parcela objeto del pleito no fue ejecutado dentro del plazo previsto para dicha ejecución, por lo que procede ahora resolver las demás cuestiones planteadas.

Por lo que respecta a la indemnización procedente a tenor de la legislación urbanística, es el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoración el que nos aclara que: "La modificación o revisión del Planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración."

Precepto que ha de completarse con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Octava.2 del Reglamento de Costas que señala que: 2. A efectos de lo establecido en el apartado anterior, sólo se tendrán en consideración las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supondrían una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística. En consecuencia, no serán obstáculo para la aplicación de la citada Ley las indemnizaciones que, en su caso, sean exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente.

Normativa que centra lo que constituye el núcleo gordiano de la controversia, que consiste en resolver si la no ejecución del Plan de Etapas en el caso debatido, fue o no imputable a la Administración:

La parte actora (si bien reconoce que nos hallamos en el supuesto de la Disposición Transitoria Tercera , 2 ,b) ultimo inciso de la Ley de Costas), argumenta en la demanda que existen una larga cadena de actuaciones capitales (división de polígonos, aprobación de Estatutos, bases de actuaciones, Proyectos de compensación, cesiones...) que revelan una voluntad inequívoca tanto de los promotores como del Ayuntamiento de hacer efectivas las previsiones del Plan Parcial Sector Norte de Campoamor, al menos en lo que afecta a la manzana NUM001 .

La Orden Ministerial combatida, efectuando un resumen de las actuaciones practicadas en el expediente, establece a tales efectos en su consideración jurídica 4) que:

Para la parcela NUM001 los interesados atribuyen el retraso en la ejecución del vial litoral a diversas causas incompatibles entre sí. El Ayuntamiento dice que obedece a trabas que no concreta por parte del Servicio Provincial de Costas de Alicante, así como a la ausencia del promotor. Algunos interesados aluden a una orden de paralización de la DGOP de la Generalidad Valenciana de 5 de julio de 1996, otros además, añaden sin justificación ninguna que "la verdadera causa de paralización producida no era otra que el dispar criterio de dos administraciones, el Ayuntamiento de Orihuela, que pretendía la paralización de un vial bajo unas condiciones que no eran aceptadas por el Servicio Provincial de Costas de Alicante."

Sobre el origen de este retraso no se ha probado por las partes ni consta a este Ministerio que el Servicio Provincial de Alicante tenga responsabilidad alguna en el retraso de la ejecución del vial litoral. De hecho, ni fue quien dictó la resolución de paralización ni paralizó el expediente de autorización de las obras del vial. Tampoco se deduce que la Administración Autonómica tenga responsabilidad en el retraso aunque dictara la Orden de paralización en el ejercicio de su competencia, puesto que esta Orden era obligada según dispone el Art. 103 de la Ley de Costas , una vez advertida la ejecución de obras sin la autorización que prevé en artículo 48 del Reglamento de Costas .

Parece que solo el promotor es el responsable del retraso. Entendemos estos porque debió haber solicitado con tiempo suficiente para ejecutar las obras de urbanización en plazo, la totalidad de las licencias y autorizaciones necesarias para ello, incluida la del Art. 48 del Reglamento .

Concluye la Administración, por tanto, que es el promotor el único responsable del retraso y dicha conclusión, debidamente motivada en la resolución impugnada, no ha sido desvirtuada por el demandante mediante medio probatorio alguno. Si bien es cierto que abierto en las actuaciones el correspondiente periodo probatorio, no se propuso medio probatorio alguno por tal parte actora, también lo es que de la abundante documental incorporada a autos por dicho recurrente (especialmente con la demanda) no ha quedado acreditada, en lo más mínimo que la inejecución en plazo del repetido Plan parcial fuera imputable de algún modo a la Administración. Y si bien la demanda argumenta que es contrario a los derechos adquiridos dejar sin efecto todo lo actuado, de un plumazo, mediante la revisión del Plan Parcial y del PGOU, no siendo razonable mantener la exclusión del derecho a la indemnización en el presente caso. Ya hemos manifestado que de la interpretación sistemática de las repetidas transitorias de la legislación de Costas aplicables al caso, en relación con el artículo 41.1 de la Ley 6/1998 , resulta que sólo procedería la indemnización, según dicha legislación, de haber quedado probado que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial hubiera sido causado por la Administración, lo cual no se desprende de los autos.

En definitiva, y dadas las circunstancias concurrentes, resulta que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial que afectaba a la parcela del recurrente no fue por causa de la Administración, sino debido a circunstancias que no ha sido posible esclarecer totalmente, pero que en cualquier caso resultan completamente ajenas a dicha Administración. Procede por tanto, por mor de las repetidas disposiciones transitorias de la Ley de Costas, la revisión del dicho Plan Parcial aprobado pero no ejecutado en plazo, a fin de adaptar el mismo a las disposiciones de la repetida normativa sobre Costas, disposiciones entre las que se encuentra que la servidumbre de protección recae sobre una zona de 100 metros tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar (artículo. 23 de la Ley de Costas ), por lo que la pretensión de la demanda ha de ser íntegramente desestimada

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La representación de D. Carlos Francisco preparó recurso de casación contra esa sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2006 en que formula cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Infracción de los artículos 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 12.2 de la Ley 22/1988, de Costas y 22.1 de su Reglamento, por falta del trámite de audiencia al interesado, lo que ha sido causa de indefensión que no desaparece por el ejercicio posterior del recurso contra la resolución.

2. Infracción de la disposición transitoria tercera , apartado 2.b/, de la Ley de Costas , en tanto la Sala declara la competencia estatal para delimitar la anchura de la zona de servidumbre de protección sirviéndose para ello de lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento de Costas .

   En el desarrollo del motivo aduce que dada la naturaleza jurídica de la servidumbre como gravamen o limitación de la propiedad privada, en beneficio de otra propiedad, en este caso el dominio marítimo terrestre, carece de rigor jurídico que quien posea la competencia para declarar la delimitación del dominio público la posea también para declarar las servidumbres anejas, siendo así que la competencia estatal únicamente alcanza a la delimitación del dominio público, mientras que la delimitación de la zona de servidumbre de protección compete a la Administración urbanística, autonómica o municipal, como señala la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recaída tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de Julio , por lo que la falta de competencia del Estado para delimitar la zona de servidumbre determinaría la nulidad de la Orden Ministerial recurrida, conforme al artículo 62.1 b) Ley 30/92 .

3. Infracción de la disposición transitoria octava, apartado quinto, del Reglamento de Costas .

   En el desarrollo del motivo se alega que el régimen transitorio previsto en la Ley de Costas para los terrenos que cuentan con planeamiento aprobado a su entrada en vigor parte del principio de respetar tal planeamiento y de evitar las indemnizaciones por disminución de aprovechamiento, de lo que se deduce la competencia de las Administraciones urbanísticas para fijar tanto la línea de servidumbre como para declarar la existencia o no del derecho a ser indemnizado por reducción del aprovechamiento, como declaró el Tribunal Constitucional en la sentencia 61/1997 y el Tribunal Supremo en diversas sentencias, careciendo de competencia la Administración estatal para pronunciarse, como lo hace en el apartado V de la resolución recurrida, sobre el carácter no indemnizable de la revisión del Plan Parcial.

   Y en cuanto a si la falta de ejecución del planeamiento era imputable o no a la Administración, alega la responsabilidad administrativa en su inejecución, como se puso de relieve en el informe municipal de 3 de marzo de 1997 en el que se indican las trabas puestas para la ejecución por el Servicio Territorial de Costas y que la voluntad del Ayuntamiento fue la de continuar con su ejecución, como lo prueba las licencias de obras concedida para la parcela afectada.

4. Infracción de la disposición transitoria octava, apartado tercero, del Reglamento de Costas , porque dicha norma prevé la aplicación gradual de la línea de servidumbre inferior a 100 metros con la finalidad de aprovechar el planeamiento urbanístico consolidado y evitar con ello las indemnizaciones a los propietarios afectados, como ha declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de 21 de Junio de 2005 en que señala que "... la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, será la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por el planeamiento...", siendo por ello contraria a derecho la determinación del acto impugnado que de forma injustificada fija en 100 metros la anchura de la servidumbre.

   Termina el escrito solicitando que se case la sentencia y se estime la pretensión deducida en su escrito de demanda en el sentido de reconocer una anchura de la línea de servidumbre de protección conforme a lo dispuesto en el apartado tercero de la disposición transitoria octava del Reglamento de la Ley de Costas.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2007 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 8 de octubre de 2007 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida -Administración General del Estado- para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2007 en el que solicita la desestimación del recurso señalando que, dado el carácter extraordinario de la casación, que no es una segunda instancia, no es válido que el escrito de interposición reproduzca lo debatido en la instancia. Aduce también la Abogacía del Estado que los motivos alegados por el recurrente no pueden prosperar por las siguientes razones: 1) la falta del trámite de audiencia no ha disminuido de forma real las garantías del interesado y, además, se efectuó el trámite de audiencia entre los interesados, efectuando alegaciones la Asociación de Vecinos Calas de Campoamor y la Comunidad de Propietarios de DIRECCION000 ; 2) la competencia estatal para fijación de la línea de servidumbre con motivo de los expedientes de deslinde está prevista en el artículo 19.3 del Reglamento de la Ley de Costas; 3) a efectos de determinar la anchura de la servidumbre, se ha de partir del hecho relativo a la clasificación de los terrenos, no siendo tal cuestión fáctica revisable en casación, al igual que ocurre con la conclusión a que llega la Sala acerca de que la falta de ejecución del planeamiento no era imputable a la Administración.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de D. Carlos Francisco contra la sentencia la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 6 de julio de 2006 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el referido Sr. Carlos Francisco (recurso nº 359/2004) contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de la Dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela (Alicante) y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos, cuyo enunciado hemos dejado hemos visto en el antecedente tercero.

En el motivo primero se alega, según vimos, la infracción de los artículos 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 12.2 de la Ley 22/1988, de Costas y 22.1 de su Reglamento, por omisión del trámite de audiencia al interesado en el expediente de deslinde, lo que ha sido causa de indefensión que no desaparece por el ejercicio posterior del recurso contra la resolución. Pues bien, el motivo así formulado no puede ser acogido.

Habiendo sido alegado en el proceso de instancia el incumplimiento del trámite de audiencia de los propietarios colindantes previsto en los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, la sentencia recurrida desestima el argumento de impugnación señalando que en el expediente administrativo consta que se otorgó audiencia a los interesados, entre los que estaba la entidad "Asociación de Vecinos DIRECCION000 ", que presentó una alegación, y que también presentó alegación la "Comunidad de Propietarios DIRECCION000 ", versando ambas alegaciones sobre la anchura de la servidumbre de protección de la parcela NUM001 del sector NUM002 , que solicitaban fuese de 20 metros. La Sala de instancia llega así a la conclusión de que los representantes de ambas entidades tenían conocimiento de la existencia de la propuesta de delimitación de la zona de servidumbre, que la examinaron y presentaron alegaciones solicitando su rectificación. Pues bien, a nada de eso se alude en el escrito de interposición del recurso de casación, donde la representación del recurrente se limita a reiterar el alegato de omisión del trámite de audiencia que ya había formulado en el proceso de instancia, sin prestar atención ni aludir siquiera a la respuesta que da la sentencia de instancia a esta concreta cuestión, y sin intentar, por tanto, rebatir o desvirtuar esos razonamientos que ofrece la sentencia recurrida.

En definitiva, la Sala de instancia declara que sí se efectuó el trámite de audiencia a los interesados sin que este dato haya sido rebatido en el escrito de interposición del recurso de casación. Por lo demás, no encontramos indicio alguno de que se haya producido indefensión real al recurrente pues en el proceso de instancia, si bien adujo el defecto procedimental de omisión del trámite de audiencia, también hizo alegaciones de fondo, en la línea de las que durante la tramitación de expediente habían formulado la asociación de vecinos y la comunidad de propietarios de la que forma parte, impugnado la anchura de 100 metros asignada a la servidumbre y solicitando que quedase fijada en 20 metros, aportando al efecto los elementos de prueba que consideró oportunos. En consonancia con ello, de las pretensiones que se formulan en la demanda se deriva que, al margen de la irregularidad procedimental alegada, el recurrente considera que hay datos y elementos de prueba suficientes para que el pronunciamiento jurisdiccional no se limite a anular el acto de aprobación del deslinde por aquel defecto en la tramitación, sino que, haciendo un enjuiciamiento de fondo, la Sala lo anule por razones sustantivas y apruebe en su lugar la delimitación de la zona de servidumbre de protección que en la demanda se propugna. En definitiva, el planteamiento de la propia recurrente en el proceso de instancia viene a desvirtuar su alegato de haber sufrido indefensión.

Tampoco podemos acoger el motivo de casación segundo, en que se alega la falta de competencia de la Administración el Estado para delimitar la anchura de la zona de servidumbre de protección.

La delimitación de la zona de servidumbre de protección forma parte del contenido del deslinde, por lo que la aprobación de éste debe contener la definición de tal servidumbre. Así se desprende de los dispuesto en los artículos 12.5 y 23 de la Ley de Costas , el segundo de los cuales fija en 100 metros la anchura ordinaria de la servidumbre de protección, y en su apartado 2 determina que la extensión de la servidumbre "... podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente". Es decir, es necesario el acuerdo entre las distintas administraciones cuando se trata de ampliar la extensión de la servidumbre más allá de los 100 metros que constituyen su anchura ordinaria. Por lo demás, de lo dispuesto en los artículos 19.3 y 26 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , se desprende con toda claridad que la fijación de la zona de servidumbre forma parte del contenido del acto aprobatorio del deslinde. Así, el artículo 19.3 establece que el plano que fija el límite del dominio público mediante una línea poligonal, además, "...señalará siempre el límite interior de la zona de servidumbre de protección"; y el artículo 26.1 del mismo Reglamento determina que la Orden de aprobación del deslinde deberá reflejar con precisión no sólo el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, así como el de la ribera del mar cuando no coincida con aquél, sino también "...la localización de las servidumbres impuestas a los terrenos colindantes".

Aparte de esas disposiciones legales y reglamentarias que acabamos de reseñar, la afirmación de que la delimitación de la zona de servidumbre forma parte del contenido del acto de deslinde es consecuencia de los principios que inspiran la Ley de Costas y del objetivo al que obedece tal servidumbre, pues la primera finalidad que ha de perseguir la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre, como así previene el artículo 2.a) de la Ley 22/1988 , aparte de determinar el dominio público marítimo-terrestre, consiste en "asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias", siendo definido el contenido de esta función protectora en el artículo 20 al indicar que "comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la presente Ley", a cuyo fin el artículo 22.1 dispone que "...los terrenos colindantes con el dominio público marítimo- terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el presente Título".

Por lo demás, acerca de la competencia de la Administración del Estado para delimitar esa zona de servidumbre deber recordarse lo indicado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 15 de julio , de la que extraemos las siguientes consideraciones:

(...) en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18 ). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas" (fundamento jurídico 1.C/ ).

En la misma sentencia (fundamento jurídico 1.D/), partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre y tras reiterar las funciones sociales de la misma previstas en la Carta Europea del Litoral, el Tribunal Constitucional señala:

(...) para servir a estas funciones el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo- terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos (...) Estas finalidades que ampara el art. 45 C. E . no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo. En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la C.E . Entre éstas, y aparte otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos (así las enunciadas en los párrafos 4.º, 8.º, 13.º, 20.º, 21.º ó 24.º del citado art. 149.1 C.E .), son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación.

El primero de tales títulos es el enunciado en el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 C.E .), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1 , la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidades imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la C.E . La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1 , no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse...

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En relación con las servidumbres legales cuya regulación se contiene en los artículos 23 a 26 de la Ley de Costas , la mencionada STC 149/1991 hace unas consideraciones de carácter general en las que, entre otros extremos, declara:

(...) Es evidente que la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medioambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que, por lo demás, sólo el Estado puede imponer de modo general (art. 149.1.8.º C.E .), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles que posean fondos en esos terrenos, según ya dijimos, acerca de una norma análoga, en la STC 227/1988 y cuyo carácter básico no necesita explicitación alguna por inferirse naturalmente de su contenido y su generalidad

(fundamento jurídico 3.D/).

Ya específicamente en relación con la servidumbre de protección, para la que el artículo 23.1 establece como regla general una franja de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, y dado que se reprochaba por los recurrentes que tal regulación carece de toda racionalidad al fijar una anchura uniforme, el Tribunal Constitucional responde:

(...) éste es el modo tradicional de establecer la delimitación de la zona de servidumbre contigua a la marítimo-terrestre, con independencia de cuál sea la anchura que a la misma se asigna, ignora también el hecho de que, dado el procedimiento seguido para determinar el límite interior de la ribera del mar, esta supuesta carencia de racionalidad no existe y que, de otro lado, éste es seguramente el procedimiento más eficaz para asegurarla igualdad en el contenido del derecho de propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre. El problema, en todo análogo al que planteaba el art. 6 .b), de la Ley 29/1985, de Aguas , ha de recibir, en resumen, la misma respuesta que a éste dimos en STC227/1988, fundamento jurídico 20...

(fundamento jurídico 3.D/.a) .

Más adelante, al examinar las competencias estatales previstas en el epígrafe b) del artículo 110 de la Ley de Costas , la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 vuelve a declarar legítima la delimitación de la servidumbre de protección:

(...) La llamada servidumbre de protección, cuyo establecimiento hemos considerado legítimo como instrumento de protección del medio ambiente costero, ha de ser considerada en consecuencia como una institución inscrita, en lo que toca a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, dentro de este ámbito material en el que corresponde a las Comunidades Autónomas además de desarrollar, en su caso, la legislación del Estado o complementaria mediante medidas adicionales, la ejecución. El otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección, en cuanto requeridas por la normativa que disciplina esta servidumbre, corresponde en consecuencia, como actividad ejecutiva, a las Comunidades Autónomas, según dijimos ya, al pronunciarnos sobre el art. 26, en el fundamento 3 , D, d)

(fundamento jurídico 7.A/)

Finalmente, al examinar el régimen previsto en la disposición transitoria tercera para la aplicación de la servidumbre de protección a las situaciones urbanísticas preexistentes en los terrenos sobre los que aquellas recaen, la STC 149/1991 declara:

(...) La Disposición transitoria tercera prevé, en efecto, un régimen transitorio en la aplicación de la servidumbre de protección y de las limitaciones previstas en la zona de influencia, lo que supone incidir en las situaciones urbanísticas preexistentes de los terrenos sobre los que aquellas recaen, afectando de esa forma a las competencias de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en la materia de urbanismo.

No es preciso, sin embargo, examinar en detalle ese régimen, que se diversifica en función de la clasificación del suelo existente a la entrada en vigor de la Ley y, a su vez, de la existencia o no de planes parciales aprobados definitivamente o no y, en su caso, de la fecha de su aprobación y del hecho mismo de su ejecución (apartados 1, 2 y 3), pues es incuestionable que la incidencia que todo ello tiene en las competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas y municipales correspondientes queda plenamente justificada en la medida en que como ya se ha visto, también lo están las prohibiciones y limitaciones que, en relación al uso del suelo por razones medio-ambientales (art. 149.1.23 C.E .), se imponen en las zonas de servidumbre de protección y de influencia.

Cabe aun añadir que este régimen transitorio encuentra además complementaria cobertura en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 de la C.E ., ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad. Es decir, si la necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el art. 33.1 de la C.E ., no quedaría plenamente asegurada si el Estado no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes del dominio público marítimo-terrestre sujetos a las limitaciones ya conocidas, tampoco lo quedaría si no procediese a fijar los criterios a los que transitoriamente, en atención al planeamiento y circunstancias urbanísticas preexistentes en cada caso, deba acomodarse y ajustarse la aplicación de dichas limitaciones...

(fundamento jurídico 8.D/) .

En definitiva, es claro que, según la sentencia del Tribunal Constitucional STC 149/1991 , la delimitación de la zona de servidumbre de protección forma parte del haz de competencias estatales, sin perjuicio de las funciones ejecutivas sobre esta zona que corresponden a la Administración Autonómica y municipal mediante la autorización de usos y concesión de licencia. Por ello, debe afirmarse la competencia de la Administración del Estado para, con motivo de la tramitación de los procedimientos de deslinde, delimitar la servidumbre de protección prevista el artículo 23 de la Ley de Costas .

Las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que en el desarrollo del motivo se citan -sentencias de 4 de mayo de 2004 (casación 199/2002 ), 10 de febrero de 2004 (casación 7363/2000 ) y 26 de enero de 2004 (casación 7105/1999 )- , y que según el recurrente declaran la competencia de las Administraciones urbanísticas para delimitar la zona de servidumbre de protección, se refieren en realidad a supuestos diferentes, pues en todas ellas el presupuesto del que se parte es el de que se trata de terrenos clasificados como suelo urbanizable sin Plan Parcial aprobado a la entrada en vigor de la Ley de Costas, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa pues aquí los terrenos sí contaban con Plan Parcial aprobado a dicha fecha; y en esas sentencias, que confirmaron el deslinde que fijaba la zona de servidumbre a 100 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, lo que se declara es la competencia de las Administraciones urbanísticas, autonómica y municipal, para la aprobación definitiva de los Planes Parciales ulteriores, en cuyo momento y a la vista de que se produzcan o no disminuciones de aprovechamientos indemnizables, el Plan Parcial podrá redelimitar la línea de servidumbre reduciendo la franja de 100 metros para evitar indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planteamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a los veinte metros establecidos para el suelo urbano.

En el motivo tercero se alega, según vimos, la infracción de la disposición transitoria octava, apartado 5, del Reglamento de Costas . Aduce la representación del recurrente que el régimen transitorio previsto en la Ley de Costas para los terrenos que cuentan con planeamiento aprobado a su entrada en vigor parte del principio de respetar ese planeamiento y evitar las indemnizaciones por disminución de aprovechamiento, de lo que se deduce la competencia de las Administraciones urbanísticas para fijar tanto la línea de servidumbre como para declarar la existencia o no del derecho a ser indemnizado por reducción del aprovechamiento. Y en cuanto a si la falta de ejecución del planeamiento era imputable o no a la Administración, alega la responsabilidad administrativa en su inejecución, como se puso de relieve en el informe municipal de 3 de marzo de 1997 en el que se indican las trabas puestas para la ejecución por el Servicio Territorial de Costas y que la voluntad del Ayuntamiento fue la de continuar con su ejecución, como lo prueba las licencias de obras concedida para la parcela afectada.

En lo que se refiere a la alegada falta de competencia de la Administración del Estado para fijar la anchura de la servidumbre de protección, nos remitimos a lo que acabamos de exponer al examinar el motivo anterior. En cuanto a los demás argumentos que se aducen en el desarrollo del motivo tercero, debemos reiterar las consideraciones expuestas en la sentencia dictada con fecha de hoy en el recurso de casación 2092/07 , interpuesto por la entidad Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. contra sentencia de la Sala de instancia relativa a la misma Orden de aprobación del deslinde. En los fundamentos sexto y séptimo de esa sentencia se dice lo siguiente:

(...) SEXTO.- Es sabido que, frente a la norma que fija la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros (artículo 23.1 de la Ley de Costas ), la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley establece que en los suelos que en la fecha de su entrada en vigor estuviesen clasificados como suelo urbano la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros.

En el caso que nos ocupa hemos visto que a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado. Para este supuesto la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas establece, como regla general, que "...se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano" (es decir, con anchura de la servidumbre de protección de 20 metros). Ahora bien esa regla tiene dos supuestos de excepción: el primero, cuando se trate de planes parciales aprobados después de 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988 ) que resulten contrarios a dicha Ley; el segundo, cuando se trate de planes parciales, cualquiera que sea la fecha de su aprobación, cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración. Para estos dos supuestos la propia disposición transitoria tercera 2 .b/ determina que los planes parciales en los que concurran tales circunstancias "...deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".

La resolución administrativa impugnada señala que nos encontramos en el último de los supuestos, esto es, que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia son suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero que no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial y sin que las causas del retraso fuesen imputables a la Administración. La parte actora combate tales conclusiones pero los argumentos de impugnación que aduce no pueden ser acogidos.

En cuanto a lo primero -la no ejecución de la urbanización en el plazo previsto- la información facilitada por el propio Ayuntamiento de Orihuela vino a reconocer que, en efecto, las obras de urbanización no se realizaron en los plazos de ejecución previstos en el plan de etapas del Plan Parcial de 1976. Véase en este sentido el acuerdo municipal de 3 de marzo de 1997, luego reproducido en el acuerdo 15 de julio de 2002, ambos reseñados en los puntos 7/ y 13/ del fundamento jurídico cuarto. Y no cabe objetar que aquellos plazos originariamente previstos en el Plan Parcial fueron luego ampliados por virtud de la revisión del Plan General aprobada en 1994 y el Programa de Actuación Integrada de 1997, pues tales instrumentos de planeamiento y de gestión fueron aprobados en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se había consumado el incumplimiento de los plazos inicialmente previstos.

En la demanda se alega que desde la entrada en vigor de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana , la caducidad de los instrumentos de planeamiento sólo puede declararse a través de un expediente tramitado conforme a lo dispuesto en el artículo 29.13 de dicha ley autonómica y que la Administración de Costa carece de atribuciones tanto para declarar la caducidad como para determinar si la ejecución del planeamiento se ha producido o no dentro de plazo. Frente a ello debe notarse que la resolución impugnada no contiene una declaración de caducidad ni hace pronunciamiento alguno sobre la vigencia de los sucesivos instrumentos de planeamiento. Lo que sí hace la Administración de Costas, por ser una determinación necesaria para fijar la anchura de la servidumbre de protección según la regulación contenida en sus disposiciones transitorias, es una constatación de que la urbanización no se ejecutó dentro de los plazos previstos en el plan de etapas del Plan Parcial; y hace esa afirmación a partir de datos facilitados por el propio Ayuntamiento de Orihuela en los acuerdos municipales de 3 de marzo de 1997 y 15 de julio de 2002 que ya hemos reseñado y a los que luego volveremos a referirnos.

En cuanto a la apreciación de que el retraso en la ejecución se produjo "por causas no imputables a la Administración", aunque las disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento no especifican a qué Administración se está aludiendo, una interpretación sistemática y finalista de tales normas obliga a considerar que se refieren a la Administración urbanística, pues son los retrasos imputables a ésta los que tienen relevancia a efectos de determinar si la revisión del planeamiento dará lugar o no a indemnizaciones. Por tanto, carece de significación cualquier alegación o insinuación que se formule sobre una supuesta acción entorpecedora de las obras de urbanización por parte de la Administración estatal de Costas, pues, aparte de no existir acreditación al respecto, lo relevante sería que el retraso fuese en todo o en parte imputable a la Administración municipal, a la que corresponde velar por la ejecución del planeamiento urbanístico; y sobre ello tampoco existe prueba, pues ni siquiera se ha concretado alegación alguna en ese sentido.

SÉPTIMO.- Para los supuestos en que, como aquí sucede, a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos disponían de Plan Parcial pero éste no se ejecuta dentro de los plazos previstos, las disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento determinan que procederá la revisión del planeamiento a fin de adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas, siempre que con tal revisión "...no se de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística". A tal efecto, la disposición transitoria octava.5 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 determina:

(...) 5. La revisión del planeamiento, en lo que afecta al cumplimiento de la presente disposición, se ajustará a las siguientes reglas:

a) La Administración urbanística competente, de oficio o a instancia del Servicio Periférico de Costas o del promotor del plan, determinará, motivadamente y teniendo en cuenta, en todo caso, los criterios del apartado 3, si la revisión es o no posible sin dar lugar a indemnización.

b) En caso de que se determine la imposibilidad, la resolución correspondiente podrá fin al procedimiento. En otro caso, se continuará la tramitación con arreglo a la legislación urbanística

.

La parte actora aduce que en el caso presente se ha prescindido enteramente de las determinaciones contenidas en el apartado que acabamos de transcribir, tanto en el aspecto competencial como el procedimental, pues la Administración de Costas ha decidido por sí misma que la revisión del planeamiento no daría lugar a indemnización, sin que en ese pronunciamiento hayan tenido intervención alguna la Administración urbanística. Pues bien, este reproche de la parte actora tampoco puede ser asumido.

Es cierto que, según la norma reglamentaria que estamos examinando, es la Administración urbanística competente para la revisión del planeamiento la que debe determinar si esa revisión es viable sin dar lugar a indemnización. Así lo hemos señalado en repetidas ocasiones, siendo muestra de ello las sentencias de 26 de enero de 2004 (casación 7105/1999 ), 10 de febrero de 2004 (casación 7363/2000 ), 5 de mayo de 2004 (casación 199/2002 ), 21 de junio de 2005 (casación 4283/2002 ), si bien, como elemento diferenciador, en los casos a que se refieren esas sentencias que acabamos de citar se trataba de la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas a terrenos (suelo urbanizable) que no contaban con Plan Parcial aprobado en la fecha de entrada en vigor de dicha Ley. Ahora bien, ese reconocimiento de la competencia de la Administración urbanística no significa que ésta pueda libremente decidir si emprende o no la revisión del planeamiento para acomodarlo a las determinaciones de la Ley de Costas. La Administración urbanística debe dilucidar si la revisión generaría o no el derecho de los afectados a ser indemnizados "...de acuerdo con la legislación urbanística"; pero si constata que no ha lugar a indemnización, la revisión del planeamiento no es algo optativo sino preceptivo, por imponerlo así la legislación de costas.

Pues bien, en el caso que nos ocupa la Administración urbanística no inició un procedimiento específicamente destinado o cumplimentar lo previsto en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento ; sino que mediante acuerdo municipal de 15 de julio de 2002, que reproduce una anterior acuerdo de 3 de marzo de 1997 -es decir, tanto antes como durante la tramitación del procedimiento de deslinde-, el Ayuntamiento de Orihuela, aun admitiendo que el plazo de ejecución previsto se había agotado y que ello "... podría permitir al Ayuntamiento plantearse una reclasificación, o (un cambio de ¿?) los usos del suelo sin derecho a indemnización" y que, por tanto "...en virtud de tal modificación del planeamiento, sería de aplicación la zona de servidumbre de protección de 100 metros en vez de los 20 actuales", en esos mismos acuerdos la Corporación municipal deja claro, sin embargo, que "...no es intención en la actualidad de este Ayuntamiento modificar el Planeamiento en cuestión".

Siendo esa la voluntad declarada por la Corporación municipal, no cabe reprochar a la Administración de Costas la omisión de la tramitación prevista en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento de Costas , pues fue el propio Ayuntamiento de Orihuela quien decidió no iniciar trámite alguno en ese sentido; como si el hacerlo o no fuese una prerrogativa suya o una decisión que pudiese adoptar de forma discrecional.

Ante la actitud del Ayuntamiento, la Administración de Costas aborda por sí misma la cuestión y llega a la conclusión de que la revisión del planeamiento era viable sin dar lugar a indemnización. Este es un pronunciamiento necesario para determinar la anchura de la servidumbre de protección, y, por tanto, no es una cuestión que pudiera eludir la resolución que pone fin al procedimiento de deslinde. Dado que el Ayuntamiento de Orihuela, que pudo y debió pronunciarse al respecto, declaró abiertamente que no tenía intención de hacerlo, no puede reprocharse a la Administración de Costas el haber decidido por sí misma la cuestión. Por lo demás, como se explica en la consideración 5/ de la Orden de aprobación del deslinde, la conclusión de que la revisión del planeamiento no daría lugar a indemnización se sustenta en datos contrastables -entre otros, los facilitados por el propio Ayuntamiento- y se formula teniendo en cuenta la legislación urbanística aplicable, haciendo la resolución impugnada especial referencia a lo dispuesto en el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones.

En fin, una vez justificado que la Administración de Costas se pronunciase sobre la cuestión que estamos examinando, no cabe afirmar que la conclusión que alcanzó en este concreto punto sea desacertada. En la demanda se alega que "... la ejecución inmediata de la Orden Ministerial de 1 de marzo de 2004 determinaría la paralización de las obras de edificación y la pérdida, por superfluas, de las obras de urbanización ya ejecutadas" (apartado V.IV de la fundamentación jurídica de la demanda). Ahora bien, aparte de no haber quedado debidamente acreditada o siquiera concretada esa genérica alegación, debe notarse que para determinar si la revisión del planeamiento daría o no lugar a indemnización no han de tomarse en consideración aquellas realizaciones que se materializaron en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Dicho de otra manera, a los efectos previstos en las disposiciones transitorias tercera.2 de la Ley de Costas y octava de su Reglamento lo relevante es la situación urbanística que tenían los terrenos en la fecha de entrada en vigor de la ley de costas, tanto en lo que se refiere a su clasificación o categorización como en lo tocante al grado de ejecución de la urbanización; y a aquel estado de cosas debe venir referida la apreciación sobre si la revisión del planeamiento comportaría o no el deber de indemnizar. Ninguna de esas cuestiones pueda ser enjuiciada tomando en consideración instrumentos de planeamiento o de gestión ulteriormente aprobados, ni, desde luego, obras de urbanización o edificación realizadas en fechas muy posteriores a la de entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se habían agotado los plazos de ejecución previstos en el Plan Parcial vigente en aquella fecha, pues ello sería contrario tanto a la letra como al espíritu y finalidad del régimen establecido en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, pues lo que éstas pretenden es modular la aplicación de la nueva regulación del dominio público en función de la realidad urbanística existente en la fecha de entrada en vigor de la norma y con respeto a la ejecución del planeamiento anterior pero siempre que ésta ejecución tenga lugar dentro de los plazos previstos».

Por tales razones, que son enteramente trasladables al caso que nos ocupa, el motivo de casación tercero debe ser desestimado.

Queda por examinar el motivo de casación cuarto, en el que se alega la infracción de la disposición transitoria octava, apartado 3, del Reglamento de Costas , señalando la representación del recurrente que dicha norma prevé la aplicación gradual de la línea de servidumbre inferior a 100 metros, con la finalidad de aprovechar el planeamiento urbanístico consolidado y evitar con ello las indemnizaciones a los propietarios afectados, como ha declarado esta Sala en sentencia de 21 de junio de 2005 (casación 4283/05 ), siendo por ello contraria a derecho la determinación del acto impugnado que de forma injustificada fija en 100 metros la anchura de la servidumbre.

El planteamiento del recurrente tampoco puede ser acogido en este punto. Es cierto que en la citada sentencia de 21 de junio de 2005 (casación 4283/05 ), referida a un deslinde en el que la anchura asignada a la servidumbre de protección afectaba a terrenos clasificados como suelo urbanizable que a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas contaba con Plan Especial, equiparable a un Plan Parcial, esta Sala declaró que en tal caso el criterio a seguir es el recogido en el apartado tercero de la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , según el cual, atendidas las circunstancias del caso, la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, será la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por el planeamiento. Ahora bien, las circunstancias concurrentes en aquel caso son distintas a las del que ahora nos ocupa.

Así, en el caso examinado en el recurso de casación 4283/05 nada indicaba que la ejecución del planeamiento se hubiera realizado fuera de los plazos previstos, por lo que debía entrar en juego el decidido propósito de las disposiciones transitorias de respetar en lo posible los aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el planeamiento aprobado con anterioridad a su entrada en vigor. Por tanto, era aplicable en aquel caso lo establecido en el primer inciso de la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava.1.b/ del Reglamento , que, como hemos visto, no contemplan la revisión del planeamiento sino que remiten a lo dispuesto en el apartado siguiente para el suelo urbano (es decir, una anchura de la servidumbre de protección de 20 metros). Y con ese punto de partida, es cuando la sentencia de 21 de junio de 2005 (casación 4283/05 ) invoca lo establecido en la disposición octava.3 del Reglamento, señalando la sentencia en su fundamento sexto que en virtud de ese apartado 3 la servidumbre de protección no siempre quedará reducida a veinte metros sino que «... ello dependerá de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros» .

Las cosas son distintas en el caso que ahora nos ocupa, donde, según hemos visto, la ejecución del Plan Parcial no se llevó a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración. Y para ese supuesto, ya lo hemos explicado, las propias disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley y octava.1 .b/ del Reglamento determinan que los planes parciales en los que concurran tales circunstancias "...deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística". Es decir, aquí sí se contempla la revisión del planeamiento para su adaptación a la normativa de Costas, con la salvedad ya indicada para el caso de la revisión diese lugar a indemnizaciones. No cabe descartar que también en este caso resulte de aplicación la ponderación y determinación gradual de la zona de servidumbre, conforme a lo previsto en la disposición octava.3 del Reglamento ; pero esa opción requiere un previo pronunciamiento sobre si la revisión del planeamiento sería viable, o no, en función de que diese o no lugar a indemnizaciones.

Vemos así que el supuesto de partida en la sentencia de 21 de Junio de 2005 (casación 4283/05 ) es diferente al del caso que ahora nos ocupa. Pero existen otras diferencias que justifican una respuesta distinta. Hemos visto que el Ayuntamiento de Orihuela puso claramente de manifiesto, tanto antes como durante la tramitación del procedimiento de deslinde, que no tenía intención de modificar el planeamiento para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas; y ello pese a reconocer que, dadas las circunstancias concurrentes, bien podría abordar su revisión sin dar lugar a indemnizaciones. Esa actitud de la Administración urbanística hizo que la Administración de Costas abordase por sí misma la cuestión, llegando a la conclusión de que la revisión del planeamiento era viable sin dar lugar a indemnización y que la anchura de la servidumbre debía quedar fijada en 100 metros. Como ya hemos explicado, no cabe reprochar a la Administración de Costas la omisión de la tramitación prevista en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento de Costas , pues fue el propio Ayuntamiento de Orihuela quien decidió no iniciar trámite alguno en ese sentido. Pues bien, por esas mismas razones tampoco cabe reprochar a la Administración de Costas el no haber aplicado la previsión contenida en la disposición transitoria octava.3 del Reglamento . Para poder hacerlo habría sido necesaria una decidida colaboración entre las Administraciones concernidas, a fin de dar a conocer al detalle los aprovechamientos reconocidos en el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, y en función de ellos determinar en qué medida se podría reducir la zona de servidumbre, respetando en todo caso la anchura mínima de 20 metros prevista para el suelo urbano. Pero esta posibilidad de graduar la anchura de la servidumbre, saludable muestra del principio de proporcionalidad para atemperar el rigor de la norma, no puede ser aplicada unilateralmente por la Administración de Costas si, lejos de prestar la colaboración necesaria, la Administración urbanística no se ha mostrado dispuesta a ello y ha manifestado abiertamente que no tenía intención de modificar el planeamiento.

Por las razones expuestas el recurso de casación deber ser desestimado, debiendo imponerse las costas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.