STS, 1 de Febrero de 2011

Con fecha 10 de marzo de 2006 la actora, empresa consignataria de buques, se dirigió al Consejo de Ministros solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, respecto a las cantidades abonadas a las Autoridades Portuarias de Algeciras y Ceuta por dicha entidad en concepto de tarifas portuarias desde el año 1992 -en estos términos genéricos se expresa-, más los intereses legales correspondientes.

Alegaba al efecto que dicha entidad ha sufrido un manifiesto perjuicio por el abono de unas tarifas posteriormente declaradas inconstitucionales, lo que entraña un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador exigible con base en lo dispuesto en ele artículo 139 de la Ley 30/1992.

Con fecha 17 de enero de 2007 la entidad MOLYMAR ALGECIRAS CONSIGNATARIAS DE BUQUES, S.A., interpone este recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación por el Consejo de Ministros. Una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene su pretensión de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias.

En la demanda alega la recurrente, en síntesis, que se le ha producido un daño que no tenía la obligación de soportar al abonar unas tarifas en virtud de una norma que nunca debió ser promulgada, como lo demuestra el hecho de su declarada inconstitucionalidad. Supuesta la antijuricidad del daño y siendo clara por tanto la imputación al Estado legislador de la lesión padecida, considera que no hay obstáculo para ser resarcida de los perjuicios irrogados, insistiendo en el escrito de conclusiones sobre la condición de la misma de responsable del pago de las tarifas y por ello quien ha sufrido los daños cuya indemnización reclama, todo ello con apoyo de su pretensión de diversas sentencias de esta Sala sobre el instituto resarcitorio.

El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte actora, al amparo del artículo 69.b) y c) de la Ley Jurisdiccional, por cuanto la actora no justifica haber presentado en vía administrativa la reclamación pertinente y porque carece de legitimación necesaria para la interposición del recurso toda vez que no acredita haber sido el sujeto pasivo que haya efectuado y soportado el pago de las cantidades que globalmente reclama.

En su defecto, solicita la desestimación del recurso con base en los siguientes fundamentos sustantivos:

I) el artículo 139.3 de la Ley 30/92 establece que la indemnización derivada de la aplicación de actos legislativos será exigible "cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos", y en el presente caso no consta que exista nada parecido a tales previsiones legales, por el contrario lo que existe es una disposición específica en sentido contrario, establecida en la Disposición Final Segunda de la Ley 25/2006, de 17 de julio, que establece el procedimiento a seguir para regularizar la situación de los contribuyentes que en su día ingresaron liquidaciones de tarifas por las Autoridades Portuarias, tras la entrada en vigor de la Ley 27/1992 y con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 48/2003, como consecuencia de la nulidad de las disposiciones que les servían de cobertura.

II) la demanda de indemnización no encuentra apoyo en precepto alguno y, en contra del principio de seguridad jurídica, supondría hacer efectivas consecuencias jurídicas de la anulación de unas liquidaciones que siguen siendo definitivas y firmes, dado que no fueron impugnadas y no resultaron afectadas por las sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/92 y la redacción dada por la Ley 62/97 ; la invalidación de una norma legal por vicio de inconstitucionalidad no conlleva por sí misma la extinción de las situaciones jurídicas creadas a su amparo ni demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia, por el contrario, mientras otra cosa no se establezca, los fallos de inconstitucionalidad tienen eficacia prospectiva o ex nunc, con cita de las sentencias del TC 146/99 y 289/200, añadiendo que a la vista de la disposición final segunda de la Ley 25/06, la apelación al criterio de lo que el Tribunal pueda considerar respecto de la posible eficacia retroactiva de la inconstitucionalidad declarada es improcedente.

III) en el presente caso no concurren los requisitos necesarios para la pretendida responsabilidad patrimonial, ya que no ha existido daño antijurídico que deba resarcirse, con referencia a la doctrina del enriquecimiento injusto, desde el momento que la recurrente no ha justificado haber realizado el pago de las tarifas que reclama, e independientemente de esta circunstancia, el importe de las tarifas está vinculado al coste del servicio correspondiente, por lo que no puede hablarse en puridad de la existencia de un daño real o efectivo, dado que el obligado al pago se ha beneficiado de la prestación de un determinado servicio portuario y tampoco puede decirse que el daño sea antijurídico en el sentido de que no tenga el deber de soportarlo, pues recibió un servicio portuario por el que satisfizo la correspondiente tarifa y si ahora hubiera de devolverse se produciría un claro enriquecimiento injusto. Invoca al respecto el dictamen del Consejo de Estado de 18 de febrero de 1999.

Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de obtener certificación de las Autoridades Portuarias de Algeciras y Ceuta sobre las cantidades satisfechas por la recurrente en concepto de tarifas portuarias desde el año 1992 hasta el año 1998, ambos inclusive, que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación, quedando los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el 26 de enero de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala.

En primer lugar, ha de rechazarse la alegación formulada por el Abogado del Estado, de la misma manera que debe desestimarse la causa de inadmisión, por no haberse planteado previamente reclamación en vía administrativa pues, como consta en las actuaciones, la actora presentó en la Delegación del Gobierno en Andalucía en fecha 10 de marzo de 2006 -como se consigna en el sello al efecto estampado en el folio primero- escrito dirigido al Consejo de Ministros solicitando, al amparo del artículo 139 y siguientes de la Ley 30/92, la indemnización correspondiente a las cantidades en su día abonadas en concepto de tarifas portuarias a resultas de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. La circunstancia de que la actora no dirigiese su reclamación al Ministerio de Fomento, que es lo que se infiere da pie al Abogado del Estado para oponer esta causa de inadmisibilidad, carece de relevancia, tanto más cuanto, como venimos indicado en supuestos similares, la competencia para resolver sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por acto legislativo, que determina el órgano jurisdiccional competente, corresponde al Consejo de Ministros, según una reiterada jurisprudencia que se refleja ya en las iniciales Sentencias del Pleno de esta Sala de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987 y que salvo algunas excepciones (Autos de 12 de enero y 18 de julio de 2001) se ha mantenido y mantiene en la actualidad, como reflejan los Autos de 28 de marzo de 2003 y 19 de junio de 2003 ó la Sentencia de 16 de diciembre de 2004, todos ellos por referencia a la Sentencia de 8 de enero de 1998, según la cual: "sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado legislador" y sus pronunciamientos sólo pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este Tribunal Supremo ya que la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, el Estado en su conjunto y totalidad.

Del mismo modo también ha de rechazarse la otra causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado relativa a la falta de legitimación activa de la recurrente, ya que la misma alega desde el principio que ha sido quien ha satisfecho las tarifas en cuestión -y a tal efecto explicita que las cantidades abonadas fueron reconocidas como créditos a su favor frente a la naviera que utilizó sus servicios en el informe del Interventor Unipersonal de la suspensión de pagos de esta última-, poniendo de manifiesto un interés legítimo en la reparación del perjuicio patrimonial que atribuye al indebido abono de tales tarifas, que no queda desvirtuado por las genéricas alegaciones sobre la falta de acreditación de haber sido sujeto pasivo que haya efectuado y soportado (no repercutido) el pago, que se formulan de contrario y que carecen de la necesaria fundamentación, que debe efectuar quien opone tal causa de inadmisibilidad, frente a las alegaciones que la propia parte formula en conclusiones sobre el alcance de las tarifas satisfechas y no repercutidas.

Entrando en la cuestión de fondo que se plantea en el presente recurso, hay que señalar que ésta ha encontrado ya respuesta con mayor amplitud en una serie de recientes pronunciamientos de esta Sala -entre otras muchas, Sentencias de 7 (recurso 280/07)- y 23 de diciembre de 2010 ( recurso 283/07 )-, todos ellos desestimatorios de la acción de responsabilidad patrimonial por aplicación de acto legislativo fundada en la declaración de inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley de Puertos.

Decimos en ellos que lo que se pretende en este recurso la declaración de responsabilidad patrimonial por la aplicación de acto legislativo, según la terminología que utiliza el artículo 139.3 de la Ley 30/92, invocando al respecto la jurisprudencia de esta Sala en los términos que antes se han expuesto.

Conviene recordar que la responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la Sentencia de 25 de noviembre de 1995, "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado".

En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo, como señalan las Sentencias de 16 de octubre de 1995 y 16 de febrero de 1998, entre otras. Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario y no puede decirse que haya sufrido un daño real y efectivo.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a un tributo que no tenía obligación alguna de pagar, argumentando en conclusiones sobre el carácter legal de tal obligación y señalando que la declaración de inconstitucionalidad deja claro que las Autoridades Portuarias no tenían derecho a exigir las tarifas en cuestión.

Entiende la Sala que el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008 -recurso contencioso-administrativo nº 22/2007 - en el sentido de que "la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo. Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujeta su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias. Finalmente el recurrente no plantea la existencia de un perjuicio, en razón de eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la prestación obtenida, limitándose a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio, que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad"

A esta Sentencia del Pleno de esta Sala nos hemos venido remitiendo en asuntos análogos y resulta plenamente aplicable al caso. Reseñar que no se acoge en ella la tesis del Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque la Sala no considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que las reclamantes han incorporado a sus patrimonios bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable.

Cabe añadir que el pronunciamiento mayoritario del Pleno de la Sala en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008, se produjo teniendo en cuenta y valorando la consideración de la cuestionada exigencia patrimonial como una obligación legal y la jurisprudencia de la Sala en relación con la devolución de lo pagado en tales casos, como se refleja en el voto particular emitido al respecto, consideraciones que no prosperaron frente al parecer mayoritario reflejado en la sentencia.

Por todo ello, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, en la medida en que también en este caso, se limita a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin plantear la existencia del perjuicio en función de eventuales diferencias tarifarias, resulta inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 16/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de MOLYMAR ALGECIRAS CONSIGNATARIAS DE BUQUES, S.A., contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada al Consejo de Ministros, con fecha 10 de marzo de 2006 , por los daños sufridos en su patrimonio derivados del pago de tarifas portuarias a las Autoridades Portuarias de Algeciras y Ceuta, en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificado por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, declarado inconstitucional; desestimación que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.