STS, 15 de Noviembre de 2010

En el recurso nº 471/2008, seguido en la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el trámite especial para la protección de los derechos fundamentales, el 4 de febrero de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo especial de Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona nº 471/08, interpuesto --en escrito presentado el día 23 de junio pasado-- por la Procuradora Dña. Mª del Carmen Hijosa Martínez, actuando en nombre y representación del SINDICATO UNION DE POLICIA MUNICIPAL (UPM), CONTRA EL ART. 7.3 DEL Reglamento del Centro Integral de Formación de Seguridad y Emergencias (CIFSE), aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de mayo (publicado en el BOAM de 10 de junio del mismo año), DECLARAMOS LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL INCISO 3 DEL ART. 7 DEL CITADO REGLAMENTO DEL CIFSE, por vulneración del art. 28.2 CE (sic). Sin costas".

Contra dicha resolución anunció recurso de casación la letrada del Ayuntamiento de Madrid, que la Sala de Madrid tuvo por preparado por providencia de 16 de marzo de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, por escrito presentado el 30 de julio de 2009, la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación y defensa de dicho Ayuntamiento, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que estimó pertinente, suplicó a la Sala que

"(...) dicte sentencia por la que, con apreciación del motivo de casación invocado, estime el recurso, case la sentencia recurrida y declare conforme a derecho (el) Acuerdo del Ayuntamiento-Pleno de Madrid de fecha 30 de mayo de 2008, por el que se aprobó con carácter definitivo el texto del Reglamento del Centro Integral de Formación de Seguridad y Emergencias".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 10 de diciembre de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora Sra. Hijosa Martínez, en representación de la UPM, se opuso al recurso por escrito presentado el 26 de enero de 2010 en el que pidió:

"la desestimación del recurso interpuesto y la confirmación de la Sentencia dictada, con condena en costas a la recurrente".

Por su parte, el Fiscal, con fundamento en las consideraciones expuestas en su escrito de 2 de febrero de 2010, solicitó a la Sala que

"proceda a dictar sentencia declarando NO HABER LUGAR AL RECURSO INTERPUESTO, procediendo a la condena en costas del Ayuntamiento recurrente, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 139.2º de la LJCA ".

Mediante providencia de 15 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 10 de noviembre de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

El sindicato Unión de Policía Municipal (UPM) impugnó por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales el artículo 7.3 del Reglamento del Centro Integral de Formación de Seguridad y Emergencias (CIFSE), aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en su sesión del 30 de mayo de 2008 y publicado en su Boletín Oficial del 10 de junio.

Explica la sentencia que ese Reglamento crea un órgano docente, sin personalidad jurídica, gestionado directamente por el Ayuntamiento de Madrid que (artículo 1.2 ) "(...) asume el diseño, impulso, ejecución y evaluación de las acciones formativas, con atención prioritaria y preferente a la mejora de las competencias profesionales de los empleados públicos de los Cuerpos de Policía Municipal, Bomberos, Agentes de Movilidad y del Servicio del SAMUR-Protección Civil. Asimismo asume (...) acciones formativas encaminadas a la mejora de las capacidades necesarias de los miembros del Cuerpo de Voluntarios de Protección Civil (...)". Señala que su estructura está integrada por el Consejo Rector, el Director y el Comité Académico, las Jefaturas de Departamento y el profesorado. Expone después que, en particular, el Consejo Rector, según el artículo 7, está formado por el Presidente, el Secretario y los Vocales, que serán: "a) Un máximo de 20 miembros nombrados entre empleados públicos y titulares de órganos directivos del Ayuntamiento de Madrid; b) Un representante de la Academia de Policía Local de la Comunidad de Madrid, un representante del Instituto de Formación y Estudios del Gobierno Local de Madrid y, lo que en este recurso se cuestiona, c) "Un miembro de cada uno de los sindicatos con representación en la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración Municipal Madrileña".

Añade que las atribuciones del Consejo Rector (artículo 8 del Reglamento ) son estas: "a) Aprobar el Plan Anual de Estudios del CIFSE a propuesta de su Director y los programas de actividades que requiera su implantación; b) Aprobar, en su caso, los nuevos criterios que integrarán el baremo para la selección del profesorado (...); c) Aprobar anualmente el claustro de profesores (...).; d) Aprobar los criterios de régimen económico del profesorado; e) Estudiar y aprobar la Memoria Anual de actividades del CIFSE; f) Proponer cuantas medidas estime pertinentes para la mejora de sus objetivos (...)".

En fin, indica que UPM tiene una representatividad del 42,03% en la Junta de Personal de la Policía frente al 3,82% de CCOO y está representado, también, en la Junta de Personal de Servicios a la Comunidad y, como consecuencia de ello, es miembro de la Mesa de Funcionarios conforme al artículo 34.1 y 3 del Estatuto Básico del Empleado Público . Y que considera que limitar la participación por medio de un Vocal en el Consejo Rector a los sindicatos que forman parte de la Mesa Mixta (artículo 36.3 del Estatuto Básico del Empleado Público ) le discrimina, en vulneración de su derecho a la libertad sindical.

Para resolver el litigio, la sentencia tiene en cuenta que en 2007 el número de funcionarios municipales ascendía a 20.747 de los que 11.164 pertenecían a los Servicios Generales, 6.803 a la Policía Municipal y 2.780 a Servicios a la Comunidad. En cambio, el personal laboral municipal en dichas fechas era de 3.137 empleados. Asimismo, considera que dentro del ámbito personal afectado por el Reglamento del CIFSE se encuentra el Cuerpo de Bomberos, con 1.521 funcionarios y ningún funcionario interino, ni contratado laboral; el SAMUR y Protección Civil, con un total de 594, de los que 314 son funcionarios, 269 interinos y 11 laborales; los Agentes de Movilidad, con un total de 747 de los que 675 eran funcionarios, 72 interinos y ninguno laboral; y la Policía Municipal con una plantilla de 6.614 miembros de los que 6.610 son funcionarios y 4 laborales. Por tanto, observa la sentencia que el colectivo notoriamente más numeroso afectado por el Reglamento es el Cuerpo de Policía Municipal. Apunta igualmente que en las elecciones sindicales celebradas en 2007 la fuerza sindical más votada en la Policía Municipal fue la UPM, que obtuvo 14 delegados, frente a los 11 de CPPM, 4 del CSI-CSIF y 2 de UGT.

Asimismo, repara en que en los dos primeros proyectos del Reglamento (versión 2005-2006 y versión enero de 2008), el artículo 7.3 [6.1 b) del primer proyecto y 7.3 del segundo] estaba redactado en los siguientes términos: "(...) Un representante por cada uno de los sindicatos más representativos del Ayuntamiento de Madrid (...)", solución que, en principio, podría ser razonable. Ahora bien, al examinar las razones por las que se estableció la redacción final del artículo 7.3 advierte que en la práctica produce

"la paradoja de que el sindicato más representativo (primera fuerza sindical en las elecciones del 2007 con 14 representantes) del colectivo más numeroso, sin paliativos --6.614 de plantilla, frente a los

1.521 del Cuerpo de Bomberos, 747 del Cuerpo de Agentes de Movilidad y 594 del SAMUR y Protección Civil, es decir casi las dos terceras partes de los Colectivos citados en su artículo 1 y a los que va dirigida la formación a impartir por CIFSE-- queda excluido del Consejo Rector mediante la aplicación de la previsión normativa del EBEP (36.3) contemplada para supuestos totalmente diversos como es la negociación de materias relacionadas con las condiciones de trabajo, algo absolutamente ajeno al CIFSE y a su Consejo Rector".

En consecuencia, no considera convincente la justificación ofrecida por el Ayuntamiento y concluye que el precepto impugnado es discriminatorio para UPM y vulnera su derecho a la libertad sindical --en el contenido adicional que le aportan las leyes-- y el de quienes, en futuras elecciones, puedan encontrarse en su misma posición. Por eso, declara nulo de pleno derecho este artículo 7.3 por infracción del artículo 28.1 de la Constitución pero no acoge la pretensión expresada en el suplico de la demanda de determinar la forma en que debía quedar redactado por prohibirlo el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción .

El Ayuntamiento de Madrid dirige contra esta sentencia un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Consiste en atribuirle la infracción de los artículos 2 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, 11 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en lo relativo a la potestad de autoorganización municipal.

En el desarrollo del motivo se explica que la redacción final del artículo 7.3 del Reglamento del CIFSE no excluye arbitrariamente a la UPM sino que se limita a atribuir un vocal en el Consejo Rector a cada uno de los sindicatos representados en la Mesa General de Negociación del Ayuntamiento, la cual integra tanto a los funcionarios como al personal laboral. Por otro lado, advierte de que el artículo 2 de la Ley Orgánica 11/1985 no reconoce el derecho de todos los sindicatos a formar parte del consejo rector de centros académicos como éste. E insiste en que la fórmula vigente responde a la petición de las organizaciones sindicales y en que con ella se llega al mismo resultado que si se hubiera vinculado la designación de ese vocal a la condición de sindicato más representativo en el Ayuntamiento, criterio que la sentencia ve razonable y que figuraba en los proyectos.

Tampoco ve la paradoja que aprecia la Sala de Madrid porque, dice, en ningún momento la legislación aplicable se refiere a la Junta de Personal de la Policía y a los resultados electorales habidos en este ámbito sino a los sindicatos más representativos en la corporación municipal. Además, si el resultado electoral hubiera sido otro, el argumento de la sentencia dejaría de tener virtualidad. En definitiva, entiende que es más proporcionado y equilibrado el criterio de la Mesa General a la vista de los criterios de la citada Ley Orgánica y del Estatuto Básico del Empleado Público. Y que, siendo respetuoso con la libertad sindical el artículo 7.3 del Reglamento, el debate planteado se mueve en el plano de la legalidad ordinaria, en el ámbito de las cuestiones organizativas.

La UPM pide que desestimemos este recurso. En su escrito de oposición utiliza los argumentos de la sentencia para rechazar que esta haya incurrido en las infracciones que le atribuye el Ayuntamiento de Madrid. Además, destaca que la conclusión a la que llega ha venido precedida por el establecimiento de unos hechos no controvertidos: los que califica de elocuentes resultados electorales de UPM en las Juntas de Personal afectadas por el ámbito de actuación de CIFSE y el número de funcionarios y laborales afectados.

Y el Ministerio Fiscal nos pide eso mismo, que desestimemos el recurso porque la sentencia es conforme al ordenamiento jurídico. Explica al respecto que según la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias 76/2001 y 125/2006 ), junto al núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad sindical hay un contenido adicional que lo integra: el conjunto de derechos o facultades atribuidos a los sindicatos por normas legales o convenios colectivos. También apunta que todo lo concerniente a las condiciones de trabajo de los empleados públicos forma parte de ese contenido adicional porque las decisiones que tomen las Administraciones Públicas en ejercicio de su potestad de autoorganización e incidan en ellas deben ser objeto de negociación con los sindicatos más representativos [artículo 36.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público ]. En este caso, considera evidente que cuanto tiene que ver con la formación de los funcionarios --entre ellos los del Cuerpo de la Policía Municipal-- influye en la mejor prestación del servicio público que desempeñan y, por tanto, en sus condiciones de trabajo. De ahí que carezca de razón el Ayuntamiento porque para dictar el precepto impugnado se tomó como referencia la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración Municipal, o sea la Mesa Mixta en la que están los sindicatos más representativos de todos los empleados municipales, funcionarios y personal laboral.

Y sucede que el CIFSE tiene por objeto la formación de los distintos cuerpos municipales, entre ellos el de la Policía Municipal, el más numeroso del que UPM es el sindicato más representativo. Por eso, entiende el Ministerio Fiscal que la opción seguida en el artículo 7.3 ha afectado a un área determinante de las condiciones de trabajo de este cuerpo, la de formación, al dejar fuera del Consejo Rector de este organismo al sindicato recurrente en la instancia. De ahí que concluya diciendo que

"no estamos ante una cuestión de mera legalidad ordinaria sino que, como sostiene la sentencia ahora impugnada, el precepto de referencia incide de modo esencial en el conjunto de derechos y facultades adicionales del derecho fundamental a la libertad sindical del Sindicato UPM, que es el más representativo del Cuerpo de Funcionarios de la Policía Municipal Madrileña, tratándose además del más numeroso de la Administración Municipal Madrileña; dicho precepto regula el Consejo Rector del Centro de Formación de este Cuerpo, entre otros del Ayuntamiento madrileño, afectando a la formación de dichos funcionarios y, por tanto, a las condiciones de trabajo de los mismos".

El recurso debe ser desestimado porque la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha interpretado y aplicado correctamente el artículo 28.1 de la Constitución y la Ley Orgánica 11/1985 y no ha infringido los artículos 11 de la Ley 30/1992 y 4 de la Ley 7/1985 .

Tal como pone de manifiesto la sentencia, que sigue la doctrina del Tribunal Constitucional, nos encontramos ante el contenido adicional al derecho fundamental a la libertad sindical, contenido adicional que está constituido por las facultades que a los sindicatos reconocen las leyes o los convenios colectivos para el mejor ejercicio de los cometidos que tienen constitucionalmente reconocidos. En este caso, la facultad añadida a tal derecho es la de designar un vocal del Consejo Rector del CIFSE del Ayuntamiento de Madrid, facultad reconocida por el artículo 7.3 del Reglamento del mismo. Por tanto, no nos encontramos en el plano de la legalidad ordinaria sino en el de ese contenido adicional o añadido al derecho fundamental a la libertad sindical.

Sentada esta premisa, hay que descartar que se hayan desconocido las exigencias del principio de autoorganización municipal que afirma el artículo 4 de la Ley 7/1985 ya que la potestad en que se concreta no es de ejercicio ilimitado sino que en sus manifestaciones ha de respetar los límites que la sujetan y, entre ellos, sin duda, está el del respeto a los derechos fundamentales que, nos dice el artículo 53.1 de la Constitución vinculan a todos los poderes públicos, o sea, también al Ayuntamiento de Madrid. Tampoco hay lesión del artículo 11 de la Ley 30/1992 porque en nada interfiere la sentencia con la creación de órganos administrativos. Al igual que con la potestad de autoorganización, se trata simplemente de que en esa creación se respete el ordenamiento jurídico y, en particular, las exigencias de los derechos fundamentales.

Sucede, pues, que, de un lado, la participación de los sindicatos en el CIFSE efectivamente integra sus medios de acción en cuanto concierne a la defensa y promoción de los intereses de los empleados públicos a los que se dirige la formación que imparte. Y, de otro, que esa participación ha de establecerse de acuerdo con la representatividad de los sindicatos llamados a designar los vocales del Consejo Rector de ese órgano. El Ayuntamiento de Madrid explica que la solución seguida fue la pedida por las organizaciones sindicales y que, tomando como referencia las presentes en la llamada Mesa Mixta o General, se tiene en cuenta también al personal laboral. E insiste en defensa de la bondad de la redacción aprobada del citado artículo 7.3 del Reglamento en que bastaría con que cambiaran los resultados electorales para que la fundamentación de la sentencia se viniera abajo.

El contenido de las normas jurídicas ha de ser coherente con la realidad en la que deben aplicarse, resultando esa coherencia del contraste de la finalidad que persiguen con los medios dispuestos para alcanzarla en una determinada situación. Por eso, una solución, en principio, aceptable y aplicable sin dificultad alguna en un contexto determinado, puede revelarse carente de racionalidad o justificación en otro diferente. Por tanto, no se trata de que un cambio en los hechos desarbole unos razonamientos jurídicos. El problema estriba en que una regulación dirigida a encauzar la participación sindical en el Consejo Rector de este CIFSE consigue dejar fuera de él al sindicato ampliamente mayoritario en el Cuerpo de la Policía Municipal. Y que éste es el colectivo más importante de los llamados a beneficiarse de la formación a impartir desde dicho CIFSE. Además, sucede que el personal laboral es extremadamente minoritario en el conjunto de los empleados públicos municipales beneficiarios de tal formación.

Planteada así la cuestión, no nos parecen necesarias excesivas explicaciones para sostener la plena corrección del razonamiento que llevó a la Sala de Madrid a fallar en el sentido conocido ya que es el respeto al derecho a la libertad sindical tal como ha venido a configurarse el que le exigía pronunciarse en el sentido en que lo hizo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,