STS 872/2007, 3 de Diciembre de 2009

Por la representación del Colegio de Ingenieros Técnicos de Topografía, se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 872/2007, de 2 de julio, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declare nulo el anexo CCLXXIV del Real Decreto 872/2007, de 2 de julio en cuanto al tenido que figura en el mismo respecto de la Cualificación Profesional "Levantamientos y Replanteos", por ser contrario al ordenamiento jurídico y subsidiariamente, se anule la frase "y realizar replanteos de proyectos" del apartado "Competencia General" de dicho anexo.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

Recibido el proceso a prueba y practicadas las propuestas, se evacuó por las partes el trámite de conclusiones.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 22 de septiembre de 2009 se señaló para votación y fallo el 25 de noviembre de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación del Colegio de Ingenieros Técnicos de Topografía interpone recurso contencioso administrativo 154/2007 contra el Real Decreto 872/2007, de 2 de julio, en pretensión de que se declare nulo el anexo CCLXXIV en lo que atañe al contenido que figura en el mismo respecto de la Cualificación Profesional "Levantamientos y Replanteos", por ser contrario al ordenamiento jurídico y subsidiariamente, se anule la frase "y realizar replanteos de proyectos" del apartado "Competencia General" de dicho anexo.

1. Sostiene que la regulación de la Cualificación Profesional "Levantamientos y Replanteos" induce a confusión creando inseguridad jurídica.

   Parte de los arts. 1.1., 2.1. y 7.1. de la LO 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones Profesionales y de la Formación Profesional respecto al Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional así como del Catalogo Nacional de Cualificaciones Profesionales como antecedente del RD 872/2007, de 2 de julio en que respecto a la cualificación controvertida aduce recoge lo siguiente:

   "Competencia General: Realizar trabajos de campo y de gabinete para levantamiento de terrenos y de construcciones, empleando métodos directos e indirectos, y realizar replanteos de proyectos, siguiendo los criterios establecidos en materia de calidad y seguridad.

   Unidades de competencia: Realizar trabajos de campo para levantamientos, realizar trabajos de gabinete para levantamientos y realizar replanteos de proyectos.

   Entorno profesional:

   Ambito profesional: Áreas de proyecto y ejecución, como trabajador autónomo o asalariado en pequeñas, medianas y grandes empresas.

   Sectores productivos: Administraciones Públicas. Empresas constructoras, de servicios técnicos y consultoría en edificación y obra civil. Empresas en otros sectores cuyas actividades presentan marcada incidencia territorial con actividades de explotación de recursos naturales.

   Ocupaciones y puestos de trabajo relevantes: Sin carácter de exclusividad, pueden mencionarse los siguientes: Práctico en Topografía. Especialista en levantamiento de terrenos. Especialista en levantamiento de construcciones. Especialista en replanteos. Aparatista. Delineante de topografía".

   Alega que lo anterior ha de ponerse en conexión con lo dispuesto en el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, en cuyo Anexo II se establece que las Cualificaciones de Nivel 3, suponen:

   "competencia en un conjunto de actividades profesionales que requieren el dominio de diversas técnicas y puede ser ejecutado de forma autónoma, comporta responsabilidad de coordinación y supervisión de trabajo técnico y especializado. Exige la comprensión de los fundamentos técnicos y científicos de las actividades y la evaluación de los factores del proceso y de sus repercusiones económicas".

   Aduce que los futuros profesionales de esta cualificación lógicamente considerarán que su campo profesional incluye actividades propias de la profesión de Ingeniero Técnico en Topografía, lo que supone una lesión del principio de seguridad jurídica. Alega que no es una mera elucubración, sino que viene siendo habitual este tipo de problemas con los títulos de Formación Profesional relacionados con el campo de la topografía.

   Menciona que la Sentencia desestimatoria de este Tribunal que enjuició la impugnación de la aquí demandante contra el RD 2209/1993, de 17 de diciembre que fue declarado conforme a derecho se ha revelado como inadecuada para aclarar el campo en el que debían desarrollarse las actuaciones de los titulados. En tal sentido invoca distintos pronunciamientos absolutorios del delito de intrusismo: una sentencia de 21 de septiembre de 2004 del juzgado de lo penal número 2 de Zaragoza así como otra de 28 de junio de 2007 dictada por el juzgado de lo penal número 5 de Granada. Añade un Auto de 8 de mayo de 2006 de la Sección Segunda de la AP de Málaga desestimando un recurso contra un auto del juzgado de Instrucción nº 4 de Málaga y otro del juzgado de Instrucción número 2 de Arucas de 6 de septiembre de 2007 archivando una denuncia. Respecto a la seguridad jurídica esgrime la STS de 15 de abril de 1994 y la STC 30 de noviembre de 1982 .

2. Invoca vulneración de las atribuciones de los Ingenieros Técnicos en topografía partiendo de la Ley 2/1964, de 29 de abril y el Decreto 2430/1965, de 14 de agosto modificado por el Decreto 1764/1966, de 16 de junio, anulado este último por STS de 30 de marzo de 1968 al haberse omitido el Dictamen del Consejo de Estado.

   Tras ello señala se dictó el Decreto 148/1969, de 13 de febrero y el Decreto 2076/1971, de 13 de agosto estableciendo éste ultimo en su articulo segundo .

   "el planteamiento y ejecución de toda clase de trabajos topográficos, responsabilizándose de los mismos con su firma, la realización de deslindes, medición de fincas rústicas y urbanas, replanteos de toda clase precisos en ingeniería y construcción, y el levantamiento de planos topográficos como consecuencia de estos trabajos".

   Manifiesta que las características de la especialidad en Topografía, conlleva el concurso de personas que, con una calificación profesional inferior, auxilian al Ingeniero Técnico en Topografía en el desarrollo de sus funciones con tareas que, no requieren una cualificación elevada, y son necesarias para la ejecución y desarrollo de los trabajos topográficos. El perfil formativo de este profesional debe estar basado en el dominio y manejo de los instrumentos topográficos de común utilización en las técnicas topográficas y sus métodos de uso. Alega que su intervención no puede ir más allá del mero auxilio o colaboración, actuando siempre bajo su control y supervisión.

   Tras ello argumenta que el Decreto impugnado vulnera las normas anteriores pues si se considera que el término "competencia" se ha utilizado por la jurisprudencia como equivalente a los de "facultades" o "atribuciones". Así, traer a colación diversas sentencias del Tribunal Supremo como la sentencia de 8 de julio de 1988, y su Fundamento de Derecho Segundo. Y en el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1989, y la Sentencia firme que dictó el Tribunal Superior de Galicia el 19 de noviembre de 1993 .

   Añade, la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 28 de marzo de 1994, que a modo de síntesis indica lo siguiente: " (. . .) la competencia en cada rama de la Ingeniería depende de la capacidad técnica real para el desempeño de las funciones propias de la misma, ... Sentencias de 31 de diciembre 1973, 24 de marzo 1975, 8 julio 1981, 1 abril 1985, 21 octubre 1987, 8 julio 1988, 9 marzo y 21 abril 1989, etc. "

   Sostiene que en este contexto interpretativo es en el que hay que leer el apartado "Competencia general" que se recoge en el Anexo CCLXXIV del Real Decreto impugnado, en el que se establece:

   Realizar trabajos de campo y de gabinete para levantamiento de terrenos y de construcciones, empleando métodos directos e indirectos, y realizar replanteos de proyectos, siguiendo los criterios establecidos en materia de calidad y seguridad.

   Señala que, bajo el epígrafe "Unidades de competencia" se contemplan las siguientes: Realizar trabajos de campo para levantamientos, realizar trabajos de gabinete para levantamientos y realizar replanteos de proyectos.

   Afirma que el término competencia, da a entender que se estan confiriendo facultades, y no existe ninguna disposición en la norma impugnada que venga a impedir dicha interpretación.

   Dice que las competencias a que se refiere el Real Decreto impugnado son competencias en sentido formativo, pues así define la Ley Orgánica de Cualificaciones y de Formación Profesional, en la letra b) del apartado 3 de su artículo 7 :

   A los efectos de la presente Ley, se entenderá por: Calificación profesional: el conjunto de competencias profesionales con significación para el empleo que pueden ser adquiridas mediante formación modular u otros tipos de formación y a través de la experiencia laboral.

   Competencia profesional: el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de La actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo.

   Llama la atención sobre el hecho de que, mediante algunas de estas "competencias profesionales" se incide en el ámbito de atribuciones, reconocidas por Ley 12/1986 de 1 de abril, a los Ingenieros Técnicos en Topografía.

   Subraya que con carácter general esta Ley establece:

1. - Los Arquitectos e Ingenieros técnicos, una vez cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.

2. - A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las enunciadas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectos e Ingeniería Técnica".

   Artículo segundo .

   1. Corresponden a los Ingenieros Técnicos, dentro de su respectiva especialidad las siguientes atribuciones:

   a) La redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje o explotación de bienes muebles o inmuebles, en sus respectivos casos, tanto con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su naturaleza y características en la técnica propia de cada titulación.

   b) La dirección de las actividades objeto de los proyectos a que se refiere el apartado anterior, incluso

   cuando los proyectos hubieran sido elaborados por un tercero.

   c) La realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones, estudios, informes, pIanos de labores y otros trabajos análogos.

   d) El ejercicio de la docencia en sus diversos grados en los casos y términos previstos en la normativa correspondiente y, en particular, conforma lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983 de 25 de agosto, de Reforma Universitaria .

   e) La dirección de toda clase de industrias o explotaciones y el ejercicio en general respecto a ellas, de las actividades a que se refiere los apartados anteriores.

   Dice que en el número cuarto de artículo se dice:

   "además de lo dispuesto en los tres primeros apartados de este articulo, los arquitectos e ingenieros técnicos tendrán igualmente aquellos otros derechos y atribuciones profesionales reconocidos en el ordenamiento jurídico vigente, así como las que sus disposiciones reguladoras reconocían a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros".

   Concluye nos encontramos ante una vulneración indirecta de las atribuciones del colectivo recurrente al facilitar se desarrollen facultades típicas de una profesión por otra.

Objeta la demanda el Abogado del Estado aduciendo no es todo lo clara que sería de desear.

Esgrime que en toda la demanda subyace la confusión entre normas que regulan el ejercicio profesional y normas que establecen el contenido formativo de determinados títulos, en este caso, de formación profesional. Dice que aunque la parte actora alude varias veces a esta distinción, e incluso reconoce que las compentencias formativas a las que se refiere el RD impugnado son competencias formativas puesto que así las define la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de Cualificaciones y Formación Profesional (LO 5/02 ), no extrae de ella las debidas conclusiones.

Invoca que la jurisprudencia de esta Sala (sentencia de 27 de abril de 1998, referida al Real Decreto 2416/1994, de 16 de diciembre por el que se estableció el título de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Mecánicos y las correspondientes enseñanzas mínimas) es trasladable al caso presente.

Añade que con más claridad expone la idea anterior la Sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2007 que, desestimó el recurso interpuesto por el mismo Colegio aquí recurrente contra el Real Decreto 2209/1993, de 17 de diciembre que estableció el título de Técnico Superior en Levantamientos y Desarrollos Urbanísticos, y las correspondientes enseñanzas mínimas. Sostiene que, esta sentencia rechaza la alegada vulneración del principio de reserva de ley que se planteó en aquél caso invocando el art. 36 de la Constitución.

Adiciona que las concretas expresiones del Anexo CCLXXIV que se recurren, se encuentran dentro de los apartados de "Competencia General" y de "Unidades de competencia" del Anexo siendo así que, como la parte actora reconoce, la "Competencia profesional" se define ya en el art. 7.3.b) de la Ley Orgánica 5/2002, en términos exclusivamente formativos como "el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo".

Concluye que, al no ser el RD 872/07 una norma reguladora del ejercicio profesional, los argumentos de la contraparte carecen de todo fundamento. Mantiene que no se puede vulnerar la seguridad jurídica puesto que no se está otorgando a los poseedores de títulos de formación profesional atribución profesional alguna y, por la misma razón tampoco se invaden las atribuciones de los Ingenieros Técnicos en Topografía.

Alega que la demanda refleja confusión conceptual de la parte actora, por ejemplo, cuando dice: "quienes cursen esta calificación profesional", o cuando se refiere a "Estos futuros profesionales", o a "estos nuevos técnicos". Sostiene que la recurrente desconoce que cada cualificación es la base a partir de la cual se elaboran los títulos de formación profesional, que a su vez, establecen las enseñanzas mínimas que habrán de respetarse al regular los ciclos formativos de grado medio y de grado superior que finalmente cursarán los alumnos y que, una vez aprobados todos los módulos formativos del ciclo en cuestión, se convertirán en técnicos o técnicos superiores.

Antes de examinar los alegatos debemos reproducir lo manifestado en la STS de 19 de enero de 1998, recurso ordinario 727/1994 desestimando la impugnación formulada contra el RD 1411/1994, siguiendo una consolidada doctrina anterior enjuiciando las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos entre las que cita la de 19 de noviembre de 1997, recurso ordinario 336/1994 enjuiciando los RD 2209/93 y 1411/94, de 25 de junio respecto al Titulo de Técnico Superior en Levantamientos y Desarrollos Urbanísticos y las correspondientes enseñanzas mínimas y que, de nuevo, reproduce, la STS de 2 de febrero de 1998, recurso ordinario 357/1994 contra los RR.DD. 2208/1993, 2209/1993 y 2210/1993, todos de 17 de diciembre de 1993, por los que, respectivamente, se establecen los títulos de Técnico Superior en "Desarrollo y Aplicación de Proyectos de Construcción" (R.D. 2208/1993 ), en "Levantamientos y Desarrollos Urbanísticos" (R.D. 2209/1993 ) y en "Realización y Planes de Obras" (R.D. 2210/1993 ) y las correspondientes enseñanzas mínimas a cada uno de ellos ; 2º) los RR.DD. 135/1994, 136/1994 y 137/1994, todos de 4 de febrero de 1994, por los que, respectivamente, se establece "el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior" al que se refiere cada uno de los Reales Decretos antes mencionados; y 3º) R.D. 1411/1994, de 25 de junio, por el que se incluye en cada uno de los RR.DD. 2208/1993, 2209/1993 y 2210/1993 una disposición adicional con el siguiente contenido: "De conformidad con lo establecido en el R.D. 676/1993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, los elementos que se anuncian bajo el epígrafe "referencia del sistema productivo" en el apartado 2 del Anexo, no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de lo citados Reales Decretos con respecto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas". Asimismo, el R.D. 1411/1994 modifica los apartados 1 y 2 del Anexo de los RR.DD. 2208/1993, 2209/1993 y 2210/1993, quedando respectivamente sustituidos por los que figuran en los Anexos I, II y III al indicado R.D. 1411/1994 . Finalmente, el R.D. 1411/1994 sustituye la denominación del título de Técnico Superior en Levantamientos y Desarrollos Urbanísticos establecido en el R.D. 2209/1993, por la de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Urbanísticos y Operaciones Topográficas, y asimismo reiteran la Sentencia de 27 de abril de 1998, recurso contencioso administrativo 260/1995 desestimatoria de la pretensión ejercitada contra el RD 2416/1994, de 16 de diciembre.

Concluye el apartado D) del FJ 2º de la sentencia de 19 de enero de 1998 " se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley ".

Respecto al primer motivo de impugnación de la norma aquí concernida procede rechazar la argumentación utilizada ya que no identifica que la norma reglamentaria quebrante lo establecido en normas de superior rango o en principios generales de obligada observancia.

Cierto que la seguridad jurídica constituye un valor proclamado por la Constitución española . Y así la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en su STC 248/2007, de 14 de diciembre, FJ 5º, con cita de otras muchas ha manifestado, "ha de entenderse como la certeza sobre la regulación jurídica aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando «la claridad y no la confusión normativa» (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4 ), de tal manera que «sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica».

También es cierto que la parte recurrente invoca sentencias del orden jurisdiccional penal que evidencian conflictos en el desarrollo de las competencias profesionales entre distintos profesionales de la topografía con diferente formación académica.

Mas aquí no se trata de una norma que confiera competencias profesionales a unos determinados titulados sino que se limita a regular cualificaciones profesionales en el ámbito de la formación profesional. En consonancia con la reiterada doctrina de esta Sala consignada en el razonamiento anterior, se trata de organizar las enseñanzas mínimas que conducen a la obtención de una determinada titulación sin alterar la regulación del ejercicio profesional.

Y justamente esa reiterada doctrina a la que se ha hecho mención pone de relieve la ausencia de vulneración de las atribuciones profesionales conferidas por la Ley 12/1986, de 1 de abril, y sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos respecto de una norma delimitadora de las competencias formativas encaminadas a obtener un conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de una actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo.

No hay méritos para una expresa imposición de costas, art. 139 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,