STS, 20 de Octubre de 2009

JurisdicciónEspaña
Fecha20 Octubre 2009

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Octubre de dos mil nueve

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administativo Nº 1552/2007 interpuesto por ENTIDAD LOCAL MENOR DE CARBONERO DE AHUSÍN (SEGOVIA), representadas por el Procurador D.José Ignacio de Noriega Arquer, contra la sentencia de fecha 13 de febrero de 2007 dictada por la Sección Primera con sede en Valladolid, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el recurso número 1310/00. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por la Letrada de la Comunidad Autónoma.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 1310/2000 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictó Sentencia de fecha 13 de febrero de 2007 desestimando el recurso contencioso administrativo promovido por la "Entidad Local Menor de Carbonero de Ahusín (Segovia)", contra el Decreto 96/2000 de 4 de mayo de 2000

, adoptado por la Junta de Castilla y León, por el que se deniega la segregación de la Entidad Local Menor de Carbonero de Ahusín, perteneciente al municipio de Armuña (Segovia), para su constitución en nuevo municipio.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia la representación procesal de la "Entidad Local Menor de Carbonero de Ahusín (Segovia)", preparó recurso de casación que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León tuvo por preparado mediante providencia de 9 de marzo de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de "Entidad Local Menor de Carbonero de Ahusín (Segovia)" compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 27 de abril de 2007, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso un único motivo de casación:

"al amparo del apartado d) del número primero del 88 de la Ley Jurisdiccional, en cuanto que se incurre en infracción de las normas de derecho sustantivo aplicables al caso." Terminando por suplicar dicte sentencia que estimando el motivo de casación, anule la sentencia de instancia y dicte otra en su lugar por la que se estime el recurso interpuesto.

CUARTO

Por providencia de fecha 14 de mayo de 2007, se admitió a trámite el recurso de casación.

QUINTO

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó escrito de oposición al recurso en fecha 5 de junio de 2007 en el que suplica dicte sentencia por la que desestime el recurso de casación, confirmando la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO

Por providencia de 23 de junio, y se señaló para votación y fallo el día 6 de octubre, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto de este recurso de casación dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con fecha 13 de febrero de 2007, que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad local menor de Carbonero de Ahusín contra el Decreto 96/2000, de 4 de Mayo, de la Junta de Castilla y León que denegó la segregación de la aludida entidad local menor, perteneciente al municipio de Armuña (Segovia) para su constitución como un nuevo municipio.

La Sala de Instancia tras rechazar en su sentencia los dos motivos impugnatorios fundados en falta de motivación, aborda la pretensión de la recurrente que reúne los presupuestos necesarios para constituirse como municipio independiente. En el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, sintetiza la jurisprudencia de esta Sala Tercera y de la propia sala de instancia sobre la creación de nuevos municipios con arreglo a lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de Régimen Local, y en el fundamento jurídico quinto expone las consideraciones jurídicas en razón de las cuales concluye en un sentido desestimatorio de la pretensión deducida.

La Sala razona en los siguientes términos:

sentencia reiteradamente citada de fecha 31 de marzo de 2.006, independientemente de cuál sea el número de habitantes de otros municipios ya existentes, el que tendrían los dos municipios tras la segregación sería sin duda insuficiente para la viabilidad de un nuevo Municipio dentro de la realidad socio cultural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Es cierto, como bien dice la actora, que la normativa de aplicación al caso no exige la existencia de un número mínimo de habitantes, a diferencia de lo que hace el artículo 10 de la Ley de Régimen Local de Castilla y León (Ley 1/1998 ) que la cifra en más de 1.000; pero pese a ello, el dato en sí mismo considerado es importante para valorar esa realidad, que claramente se plasma en la exposición de motivos de dicha Ley autonómica, y que necesariamente debe ser tomada en consideración por la Administración que ha de adoptar la decisión de dar vida a un nuevo Municipio, incluso aunque se tratara de volver a una situación previa pues, como más adelante veremos, el tema afecta directamente a su política de ordenación del territorio.

En tal sentido, y como la recurrente también aduce que la población del municipio que pretende constituir se adapta a la realidad social actual de los municipios existentes en la provincia de Segovia que tienen poca densidad demográfica, no olvidemos, con la jurisprudencia citada, que ello no supone que "haya de quedar invalidado el criterio expresado en el Decreto recurrido de considerar prevalente el interés público autonómico en relación con una ordenación territorial racionalizadora, que no es compatible con una progresiva atomización injustificada del territorio".

  1. - En relación al elemento relativo al presupuesto de suficiencia de recursos económicos, también tomado en cuenta negativamente por la Administración para adoptar las decisiones denegatorias de la segregación, ha de admitirse, ahora si, que el mismo quedaría en principio desvirtuado, por lo menos en parte, con la prueba practicada, por cuanto, y como se anticipó antes, los informes emitidos demuestran que las dos -ente local menor recurrente y municipio de Armuña- gestionan de forma independientes los recursos económicos y los servicios públicos.

    Podríamos estar, pues, ante lo que la entidad demandante decía de una falta de fundamentación objetiva pro no haberse ajustado el Decreto recurrido a los presupuestos de hecho, lo que permitiría la utilización de la técnica de control de la actividad discrecional denominada de los hechos determinantes. Pero sí se repara bien en lo que se dice en las dos resoluciones recurridas, se colige que este argumento también se valora desde una perspectiva de futuro, no sólo del mantenimiento de un nivel adecuado en la prestación de los servicios públicos, sino de la propia "viabilidad" del nuevo ente y a la "la racional probabilidad de su subsistencia", parámetros éstos que son utilizados en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (así en la sentencia de 15 de junio de 1.984 ). Esto es, este presupuesto de la autonomía financiera ha de ser valorado conjuntamente en relación a la base poblacional, y ello en la medida que ha de estar garantizada la pervivencia del nuevo ente que se crea.

  2. - Con independencia de lo anterior, es de especial importancia advertir que no puede prescindirse, como resulta una vez más de la jurisprudencia citada, que el interés público que ha de jugar en estos casos es el autonómico, el que dimana de la política seguida por esta Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio (impedir fragmentación de las estructuras municipales), como dijimos claramente expresada en la exposición de motivos de la citada Ley 1/1998, y que es un dato esencial para la ordenación del territorio de la Comunidad, y que como tal es resaltado en el informe del Consejo de Estado cuando alude a "la propia voluntad del legislador autonómico". No se trata, pues, de aplicar una norma sustantiva posterior en el tiempo al momento de la solicitud, sino de valorar, eso sí, al momento de tomar una decisión, los intereses de la Comunidad Autónoma. Siendo de añadir a ello que aquí la demandante no demuestra que el mismo coincida con el suyo propio y el de los vecinos del núcleo.

  3. Tampoco ha quedado demostrado que el ejercicio por la Administración de su facultad discrecional hubiere sido arbitrario; pues nótese que la Comunidad Autónoma ha reparado en si concurrían los requisitos legales, en concreto en que resultaría contrario a la realidad estimar suficiente para el desenvolvimiento de dos municipios una base poblacional como la que aquí resultaría; cuestiones por tanto (así debe de entenderse) que en el futuro el Ayuntamiento pueda tener perspectivas serias y fundadas de viabilidad económica y poblacional.

    Añadamos a lo anterior que el ejercicio de esa competencia no puede verse determinada por la voluntad concorde de las entidades afectadas, tal y como se ha resaltado con al cita jurisprudencial contenida en el anterior fundamento de derecho. Y en el mismo sentido, la concurrencia de los requisitos establecidos en la normativa "son sólo el presupuesto mínimo necesario e indispensable para que pueda tomarse en consideración el proyecto de creación, pero no significa que su existencia necesariamente conduzca a ello", pues "la decisión final, debe implicar un margen de discrecionalidad, que permita valorar otros aspectos, por parte del Órgano que tiene atribuida la competencia"; y entre estos, lógicamente, "puede ponderarse la escasa población del núcleo a constituir, ya que la carga para ella existente de una nueva estructura administrativa ha de quedar mejor fundada cuestión". Y es precisamente este elemento de la población, ponderado con el resto de los elementos y circunstancias, el que valorado de forma discrecional por la Administración -recordemos que la Ley de 1998 aún no había entrado en vigor- hace que se llegue las resoluciones administrativas desestimatorias. Como dijéramos en nuestra sentencia de 30 de septiembre de 2.002, en estos casos no debe olvidarse que el núcleo de la decisión es de carácter discrecional, lo que supone que aún cuando concurran todos los presupuestos establecidos en el ordenamiento, la decisión final corresponde adoptarla al órgano competente, que es la administración autonómica.>> .

    En opinión de la entidad local menor que formaliza el recurso de casación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, la Sentencia infringe el artículo 9.3 CE en relación con el artículo

    13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y los artículos 3, 6 y 8 del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por cuanto avala el Decreto de la Junta de Castilla y León, que deniega la segregación a la entidad local menor actora, de Carbonero de Ahusín, de su municipio matriz, Armuña; a pesar de que concurrían plenamente los requisitos exigibles en la norma aplicable al caso.

    Por su parte, la representación letrada de la Junta de Castilla y León coincide en admitir la concurrencia de los requisitos de la segregación previstos en el artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, pero niega la existencia de arbitrariedad en la administración, al ponderar, para denegar la segregación la escasa población del núcleo a constituir el interés público en materia de ordenación del territorio, y la necesidad de impedir la fragmentación de las estructuras municipales.

SEGUNDO

Por lo que se refiere a esta concreta cuestión de la segregación de municipios, esta Sala ha dictado diversos pronunciamientos en los que hemos reconocido un margen de discrecionalidad por parte del órgano que tiene atribuida la competencia. Cabe traer a colación la Sentencia de fecha 22 de enero de 2001 dictada en el recurso de casación número 6037/1993, en la que al enjuiciar una cuestión semejante declaramos:

" Aún cuando con ello sería suficiente, para desestimar el recurso contencioso administrativo, la tercera perspectiva desde la que habrá de proyectarse nuestro enjuiciamiento, como ya avanzamos, estaría en la medida en que entra en juego el interés público, - no se olvide que este factor es el determinante del dictamen desfavorable a la segregación por parte del Consejo de Estado a la constitución del nuevo municipio -, en cuanto que las propias expresiones legales " solo podrán realizarse.....", (respecto de la

creación de nuevos municipios), ya supone no sólo, como apunta la Generalidad Valenciana, la prevención con que el legislador contempla la creación de esos nuevos municipios independientes mediante la segregación de otros ya existentes, sino que esos requisitos exigidos son sólo el presupuesto mínimo necesario e indispensable para que pueda tomarse en consideración un proyecto de creación, pero no significa que su existencia necesariamente conduzca a ello. La decisión final, debe implicar un margen de discrecionalidad, que permita valorar otros aspectos, por parte del Órgano que tiene atribuida la competencia; por supuesto que ello no ha de suponer arbitrariedad, sino sólo el que deban entrar en juego esos otros aspectos que puestos en función del interés público prevalente justifiquen esa denegación."

Si todo ello se conjuga con que la atribución que el artículo 13 de la Ley 7/1.985, de 2 de Abril, hace a las Comunidades Autónomas de una competencia para la agrupación de los municipios que habrá de ejercitar, en todo caso, ponderando " la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones ", (artículo 55 .b), de la Ley citada), y es el propio artículo 13.3 el que viene a establecer, sin perjuicio de tales competencias, - de las atribuidas a las Comunidades Autónomas -, que " el Estado atendiendo a los criterios que en el mismo se establecen, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales ", el hecho de la existencia en la Comunidad Valenciana de un número elevado de poblaciones, - y en el total de España -, con un número de habitantes no superior a

1.900, - antes hemos citado la cifra poblacional del municipio cuya creación por segregación se pretende -, no supone que, sólo por ello, haya de quedar invalidado el criterio expresado en el Decreto recurrido de considerar prevalente el interés público autonómico en relación con una ordenación territorial racionalizadora, que no es compatible con una progresiva atomización injustificada del territorio. También, pues, desde esta perspectiva el acto administrativo se ajusta al ordenamiento jurídico.- "

TERCERO

El planteamiento casacional basado en la quiebra del articulo 9.3 CE no resulta viable por cuanto la entidad recurrente desconoce nuestra jurisprudencia expuesta en la sentencia antes transcrita, reiterada en posteriores pronunciamientos, como en la sentencia de 5 de diciembre de 2006, casación 3208/04, en las que mantuvimos que además de observar el cumplimiento de los requisitos o presupuestos legales para la segregación o para acceder a la constitución de un nuevo municipio, admitimos la existencia de un cierto ámbito de discrecionalidad en la ponderación de otros factores o aspectos vinculados al interés público. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, interpreta la legislación aplicable en el sentido de reconocer a la Administración un cierto margen de discrecionalidad. En la sentencia se realiza un exhaustivo control de la actuación administrativa y se toman en consideración los aspectos o parámetros objetivos manejados por la Administración para justificar su denegación, como son la escasa población del municipio, su limitación tras la segregación y, la eventual insuficiencia de los recursos del municipio de Armuña para gestionar los servicios, elementos vinculados con el interés publico prevalente que justifican la decisión denegatoria y excluyen cualquier atisbo de arbitrariedad.

Los datos obrantes en el expediente sustentan la apreciación de la administración autonómica, pues, según figura en el expediente y se asumen en la fundamentación del Decreto impugnado, " el núcleo de Carbonero de Ahusín es un núcleo territorialmente diferenciado, habida cuenta de que no está unido por calle o zona urbana a ningún otro núcleo, pero carece de población y de recursos suficientes para el ejercicio de las competencias municipales. La segregación de Carbonero de Ahusín resulta inviable no sólo por la inexistencia de base poblacional suficiente que soporte el pretendido nuevo municipio, 129 habitantes, y su municipio matriz, 152 habitantes, sino porque la segregación comportaría la insuficiencia económica de los núcleos segregados, al constituir el presupuesto ingresos y gastos de Carbonero de Ahusín, estimado en 14.808.352 pesetas, más de la mitad del presupuesto de ingresos y gastos de Armuña, con lo que difícilmente podría mantenerse la calidad de los obligados servicios públicos municipales que se prestan a los vecinos, ni mucho menos mejorarla, no concurriendo los presupuestos exigidos por la legislación local aplicable, en cuanto a la procedencia de la segregación ".

Dichos criterios expuestos obedecen a la política territorial seguida por la Administración Autonómica que pondera el resultado poblacional y económico derivada de la nueva estructura administrativa. Por consiguiente, no cabe apreciar el reproche de arbitrariedad que se im,puta a la sentencia impugnada en cuanto avala y confirma la correción a Derecho del Decreto de denegación de segregación impugnado, pues, la Sala desestima la pretensión impugnatoria de la entidad local menor con unos razonamientos jurídicos en los que además de examinar los presupuestos de la Ley de Bases de Régimen Local y el Reglamento de de Población y Demarcación de las Entidades Locales, se ponderan la adecuación de una serie de datos objetivos y razonables vinculados a la ordenación territorial, en particular, a la viabilidad de la nueva estructura administrativa, expuestos en el propio Decreto impugnado, elementos que se consideran válidos y suficientes para concluir que el ejercicio por parete de la Administración Autonómica de su facultad discrecional se encuentra justificada excluyendo la arbitrariedad en la decisión denegatória. En suma, el planteamiento argumental de la Corporación recurrente en su único motivo casacional no puede prosperar por ser correcta la apreciación de instancia, en lo atinente al adecuado ejercicio de la potestad discrecional para rechazar la segregación por razones distintas del mero incumplimiento de los requisitos objetivos previstos en la ley.

CUARTO

La desestimación del motivo del recurso lleva consigo la imposición de costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Procurador D.José Ignacio de Noriega Arquer ENTIDAD LOCAL MENOR DE CARBONERO DE AHUSÍN (SEGOVIA), contra la sentencia de fecha 13 de febrero de 2007 dictada por la Sección Primera con sede en Valladolid, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el recurso número 1310/00, imponiendo a la parte recurrente las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos -Ramon Trillo Torres.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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