STS, 3 de Noviembre de 2009

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 23 de febrero de 2.007, desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Poyales del Hoyo (Ávila) contra la denegación presunta por silencio administrativo de la solicitud de alteración de términos municipales formulada por el mismo para conseguir la extinción del proindiviso denominado Arenas de San Pedro y Candelada y la agregación de sus tierras al término municipal de Poyales del Hoyo.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de marzo de 2.007, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Poyales del Hoyo ha comparecido en forma en fecha 8 de mayo de 2.007, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos: - 1º, formulado al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por abuso o exceso de jurisdicción;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo de la Ley jurisdiccional, por infracción de los artículos 67 a 70 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y

- 3º, basado en el mismo apartado que el anterior, por infracción del artículo 5.1.c) del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 12 de julio, así como de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se anule la recurrida y se estime la pretensión formulada, ordenando a la Junta de Castilla y León abrir el procedimiento y llevar a cabo las actuaciones necesarias para ponderar las circunstancias existentes a efectos de la alteración de los términos municipales de Arenas de San Pedro, Candeleda y Poyales del Hoyo y, en su caso, extinguiendo las tierras que antes fueron objeto de proindiviso por los dos ayuntamientos primeramente citados e incorporando dichas tierras al término municipal de Poyales del Hoyo.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 2 de julio de 2.007 .

Personada la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, ha presentado escrito de oposición al recurso de casación, en el que suplica que el mismo sea desestimado, confirmando la resolución impugnada, con imposición de las costas a la parte recurrente.

El Abogado del Estado también ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el mimo, confirmando la sentencia de instancia.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación el Ayuntamiento de Candeleda, cuya representación procesal suplica en su escrito que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, se desestime el recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 23 de junio de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de octubre de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Ayuntamiento de Poyales del Hoyo (Ávila) interpone recurso de casación contra la Sentencia de 23 de febrero de 2.007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid (Sección Primera). En dicha Sentencia se desestimó el recurso contencioso administrativo entablado contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por parte de la Junta de Castilla-León, de la solicitud de que el proindiviso colindante, titularidad de los municipios de Arenas de San Pedro y Candeleda, se integrase en el término municipal de la entidad actora.

La Sentencia recurrida justifica la desestimación de la demanda en los siguientes términos:

" PRIMERO.- A fin de dar una respuesta adecuada a la pretensión que en este proceso ejercita el Ayuntamiento demandante es importante dejar sentadas desde este momento las siguientes bases:

1. : la petición que primeramente esa litigante dirigió a la Junta de Castilla y León data del mes de abril de 1995 (documento núm. 3 adjunto al escrito de interposición del actual proceso) y fue reiterada por otra de 25 de noviembre de 1999 (documento núm. 1 adjunto al expresado escrito); incoando la Administración autonómica el correspondiente expediente administrativo en el año 1995 tal como acredita el examen de los denominados documentos 1 y 2 existentes en el mismo. Por tanto y de conformidad con la transitoria primera de la Ley autonómica 1/1998, de Régimen Local, el derecho positivo de aplicación a esa petición es el recogido en la legislación estatal vigente: Ley de Bases 7/1985 previo a la reforma operada por Ley 57/2003, Texto Refundido aprobado por RDL 781/1986 y el Reglamento de Población y demarcación aprobado por RD 1690/1986 . 2ª: la pretensión del demandante es de plena jurisdicción y uno de los hechos que la fundamentan es el de que entre los Ayuntamientos de Arenas de San Pedro y de Candeleda (provincia de Ávila) hay un terreno que esa litigante llama condominio jurisdiccional que es de titularidad de esas Corporaciones Locales. Pues bien y en atención al examen de la documentación aportada por la Abogada del Estado en fase probatoria resulta demostrado que aquel proindiviso desapareció años atrás a la presentación de la petición y que cada una de las citadas corporaciones tiene su territorio propio en lo que en la demanda se denomina proindiviso cuya incorporación al término de Poyales del Hoyo se reclama.

Y 3ª: consiguiente con lo inmediato anterior, desde que desapareció aquel terreno no existe conexión territorial (limítrofe) entre el Ayuntamiento recurrente y el de Candeleda; extremo fáctico alegado en la contestación a la demanda y en el escrito de conclusiones por esa corporación y que en realidad no ha sido rebatido de contrario.

Previo a examinar la temática sustantiva y porque así lo impone el orden de pronunciamientos de la sentencia sancionado en el artículo 68.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, también la jurisprudencia que lo interpreta en relación con el análisis prioritario de las causas de inadmisión, habrá que tratar sobre la excepción objetiva planteada por la Abogada del Estado. Esa litigante argumenta que concurre la causa prevista en los artículos 28 y 69.c) de aquella ley por cuanto el sentido de la resolución autonómica no hace sino confirmar el deslinde administrativo realizado entre los años 1965 y 1967 por los Ayuntamientos de Candeleda y Arenas de San Pedro, que en sesiones plenarias de 28 y 14 de diciembre de 1965, respectivamente, acordaron formalizar el deslinde, siendo estos acuerdos definitivos y firmes.

Con esa forma de argumentar olvida esa parte demandada que el silencio -acto que únicamente aquí se impugna por el accionante- constituye una ficción legal en provecho del administrado y cuyo objetivo es el de superar el incumplimiento administrativo del deber de dictar resolución expresa y permitir de esa forma que pueda acceder a la vía judicial; ficción de la cual la Administración no podrá obtener provecho alguno, circunstancia que existiría de acoger ese motivo de oposición formal. En segundo lugar, omite un dato de extraordinaria importancia y que es que los actos que denomina definitivos y firmes son imputables a unas Administraciones Públicas distintas a quien se dirigió en el año 1995 la petición, con sus condicionantes de competencia propios; con lo cual el silencio ahora recurrido no guarda relación alguna con los precedentes actos locales, lo cual no impide hablar de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 28 expresado. Y en tercer lugar, el pedimento de 1995 obedece a unas razones (causa) y pretende un fin (objeto) bastante distintos a los que motivaron los mencionados acuerdos municipales, por lo que entre unos y otros no existe relación jurídica de identidad alguna.

A mayor abundamiento, en el año 1965 no existía la Junta de Castilla y León y esta Administración no tiene entre sus atribuciones reproducir o ejecutar acuerdos municipales dictados mucho antes de su creación, sino competencias en materia de régimen local de conformidad con lo previsto en su Estatuto de Autonomía y la Ley 1/1998 citada más arriba.

Entonces, esa excepción no puede prosperar.

Ya entrando en la faceta sustantiva que ofrece este proceso decir que la petición que en el mes de abril de 1995 planteó a la junta de Castilla y León deberá ser calificada como de alteración de términos municipales en el supuesto de segregación y en la modalidad de que una parte del territorio de unos municipios se agregue a otro limítrofe, siendo aquella parte la que el recurrente llama "condominio jurisdiccional" y los términos municipales afectados son los de Arenas de San Pedro, Candeleda y Poyales del Hoyo: los dos primeros con la condición de cedente de territorio y el tercero con la de anexionante.

Definido el supuesto de hechos y teniendo presente la precisión efectuada más atrás sobre la legislación aplicable al mismo, dentro de la tienen especial relevancia las siguientes normas:

- Los artículos 3, 7 y 5.b) y c) del RDL 781/1986 .

- Los artículos 2, 7 y 5.b) y c) del RD 1690/1986 .

El examen de esas disposiciones permite establecer cuales son las hipótesis de segregación por anexión parcial, a saber: a) cuando como consecuencia del desarrollo urbanístico se confundan núcleos urbanos, sin que constituyan solución de continuidad a este efecto los parques, jardines, paseos, avenidas, campos de deportes y zonas residenciales que pudieran existir entre aquellos, y b) cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. Estas hipótesis, a su vez, presuponen la existencia de dos o más municipios implicados y que las demarcaciones existentes entre ellos tuvieran la condición de limítrofes.

Volviendo a la petición del ahora demandante, su fundamento está constituido por razones de distinta índole que pueden quedar clasificadas o agrupadas en: históricas (ejecución parcial del Privilegio de Villazgo y expediente abierto en el antiguo Ministerio de la Gobernación el 17 de julio de 1964), espaciales (el término municipal actual es de reducidas dimensiones y prácticamente está circunscrito al casco urbano), económicas (la actividad agrícola de los vecinos se ha proyectado y se proyecta sobre los terrenos afectos por la petición de anexión), tributarios (el mayor montante recaudatorio por impuesto de bienes inmuebles de rústica de los Ayuntamientos implicado deriva de los tributos pagados por los titulares de esos terrenos) y físicas (el enclave o la localización de esos terrenos en relación con las distancias a las cabeceras o sedes de los municipios respectivos). Esas razones, particularmente la tercera y la cuarta, podrán tener encaje en la hipótesis de necesidad o de conveniencia económica; siendo las demás meros complementos que reforzarían a las anteriores, pues decir lo contrario implica incurrir en una exageración y ello en el sentido de que pudieran subsumirse en la necesidad o conveniencia administrativa, hipótesis esta que tiene relación con temas de carácter organizativo administrativo o con asuntos referentes a la prestación de servicios administrativos (ubicación y ámbito de los mismos).

En cualquier caso, los términos "notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa" identifican conceptos jurídicos indeterminados, los cuales deben ser integrados por la Administración competente en atención a las circunstancias que concurran en el caso concreto. Al respecto hay que tener a colación el fundamento de derecho 6º de la sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera y Sección Tercera) de 10 de junio de 1999 cuando dice: "La expresión "notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa" que el artículo 5 utiliza, constituye un concepto jurídico indeterminado, cuya aplicación al caso debe hacerla la Administración mediante una razonada concreción de los elementos de hecho, en virtud de los cuales la potestad puede ser ejercitada. La indeterminación del concepto no excluye la obligada concurrencia del presupuesto habilitante, ni permite que la Administración actúe sin que éste se produzca. En presencia de estos conceptos se ha de ser mucho más exigente en el requisito de motivación del acto administrativo, debiendo quedar clara cuál es la finalidad perseguida con él, y que la misma potencialmente puede lograrse mediante los mecanismos puestos en movimiento, sin necesidad de acudir a otros menos favorables. Este rigor debe acentuarse en el ejercicio de aquellas potestades que suponen restricción de derechos o intereses de personas o entidades en beneficio de otras. En relación con la segregación de municipios, tendiendo precisamente a esta relación inversamente proporcional de beneficio y perjuicio entre los entres enfrentados, puede decirse, con la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 1.989, que la actuación "no puede ser una cosa caprichosa o arbitraria, sino que tiene que hallarse plenamente justificada y reducirse a lo imprescindible, dentro de un lógico desenvolvimiento de las circunstancias, cuando tal segregación no es producto de un concierto de voluntades de los dos Ayuntamientos interesados". Pero es que, además, la idea de "conveniencia" no debe ser aislada de un contexto general y referirla sólo al municipio que va a experimentar el aumento de superficie, pues en ese caso lo normal es que siempre se produzca para él. La "conveniencia", por eso, ha de ser para el interés común y no responder a un criterio exclusivamente de expansión, cuando las finalidades que se persiguen pueden ser satisfechas en el propio territorio del municipio que pretende la anexión". Finalmente, no conviene olvidar que tanto el RDL 781/1986 como el RD 1690/1986 usan el calificativo "notorios", término indicativo de que (los motivos) deben ser evidentes y concluyentes, esto es, deberán revestir gran intensidad y serán perceptibles sin gran esfuerzo de análisis.

Aplicando ese planteamiento jurídico al caso sometido a decisión de la Sala cabe realizar las siguientes consideraciones:

- La anexión tendría por objeto unos terrenos que al momento de presentar la petición a la Administración autonómica exclusivamente pertenecen a la demarcación municipal de Arenas de San Pedro, pues en aquel momento ya no existía el "condominio" con el Ayuntamiento de Candeleda y éste no era limítrofe con el de Poyales del Hoyo, sólo concurriendo esa colindancia con el primeramente mencionado. Por tanto, existe un cambio bastante intenso en los antecedentes fácticos descritos en los hechos de la demanda y de la previa petición administrativa.

- Esa anexión es ajena al Ayuntamiento de Candeleda, pues como quedó dicho más atrás no tiene con el de Poyales del Hoyo la condición de colindante, siendo ésta una exigencia ineludible para que pueda prosperar aquella concreta morfología de alteración de los términos municipales.

- La "memoria" -debería ser un informe- presentada por el Ayuntamiento ahora recurrente a la Junta de Castilla y León, en su apartado III (páginas 21 a 29), realiza una exposición de las razones de la segregación -si bien no consigue especificar nominalmente si son de naturaleza económica o administrativa, ya que usa esos términos indistinta o conjuntamente- que encajan más en motivos de conveniencia económica concernientes a: la recaudación por IBI de rústica; sujeto público que en mayor medida sufraga el gasto por mantenimiento y conservación de infraestructuras, así como número mayor de propietarios y vecinos de un determinado término municipal de lo que denomina proindiviso y que son los de Poyales del Hoyo. Su examen en conjunto da suficiente pie para calificar a esas razones como la existencia de una zona de influencia económica fruto de la actividad de los vecinos de Poyales del Hoyo, en un terreno ajeno y colindante a su demarcación territorial actual y sobre el cual esa Corporación presta unos determinados servicios (infraestructuras de comunicación, regadíos y acequias).

- La acreditación o justificación de esas razones o causas, mediante informes técnicos objetivos e imparciales aportados por el Ayuntamiento o practicados por otras Administraciones Públicas (Provincial o Autonómica), es una carga o necesidad que no ha sido satisfecha en el expediente administrativo o en esta vía judicial. Tampoco la de las circunstancias que posibilitaran calificar a esas razones o causas como notorias.

Estas consideraciones conducen a la resultante de que no ha quedado suficientemente determinada la zona territorial que el Ayuntamiento accionante pretende anexionar a su actual territorio; también, que la causa motivadora de la segregación no está de manera objetiva y adecuada bastante acreditada y que no existe una base firme para que la referida causa pudiera ser reputada como notoria.

Faltando esos presupuestos jurídicos deviene imposible la aplicación de aquella normativa estatal de régimen local y en un sentido favorable a la tesis de la parte demandante. En consecuencia y de acuerdo con lo previsto en los artículos 68.1.b) y 70.1 de la Ley 29/1998 su pretensión de plena jurisdicción no podrá ser acogida." (fundamentos de derechos primero a cuarto)

El recurso de casación se articula mediante tres motivos. El primero se acoge al apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por supuesto exceso en la jurisdicción al resolver más allá de lo solicitado por las partes, ya que lo que se había pedido era tan sólo la apertura de un procedimiento administrativo, mientras que la Sala juzgadora ha entrado en el fondo del asunto.

En el segundo motivo, formulado al amparo del apartado 1.d) del mismo precepto procesal, se aduce la infracción de los artículos 67 a 70 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por no haber acordado la procedencia de que la Administración hubiese incoado el correspondiente procedimiento administrativo.

El tercer y último motivo, también acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la supuesta infracción del artículo 5.1.c) del Reglamento sobre Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio ), y de la jurisprudencia, por la errónea interpretación y aplicación del requisito para la alteración de términos municipales consistente en la existencia de motivos notorios de necesidad o conveniencia económica o administrativa.

Sobre el primer motivo, relativo a la supuesta infracción por exceso de jurisdicción.

Entiende la parte actora que la Sentencia recurrida ha incurrido en exceso de jurisdicción al haber entrado en el fondo de la cuestión planteada, cuando la recurrente tan sólo había pretendido que se iniciase el correspondiente procedimiento administrativo. Así, la Sala ha resuelto sobre el fondo sin que la Administración haya incoado el correspondiente procedimiento y sin que hubiese adoptado resolución alguna al respecto.

El motivo está mal formulado y debe ser rechazado de plano. En efecto, el exceso de jurisdicción se configura, según constante jurisprudencia, como la decisión judicial sobre cuestiones que no corresponden a la competencia de la jurisdicción a la que pertenece el concreto órgano judicial que resuelve. En el presente caso, como es manifiesto, la denegación por silencio administrativo por parte de la Administración regional de Castilla-León de una determinada resolución sobre demarcaciones municipales se inserta plenamente dentro de las atribuciones correspondientes a la jurisdicción contencioso administrativa, que ha resuelto sobre lo planteado dentro de su ámbito jurisdiccional.

En realidad, lo que la parte imputa a la Sentencia que recurre mediante un motivo erróneamente formulado no es tanto exceso de jurisdicción cuanto incongruencia por exceso, al resolver supuestamente más de lo pedido, aunque dentro del ámbito jurisdiccional contencioso administrativo. Tampoco dicho planteamiento, de haber sido correctamente formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, hubiera podido prosperar, pues lo que se deduce sin género de dudas del expediente y de los autos es que lo que se había pretendido ante la Administración era el efectivo reconocimiento de la atribución del proindiviso que se reclamaba y que, ante el silencio de la Administración, se plantea ante la jurisdicción idéntico pedimento. No se solicitaba al Tribunal, por tanto, que ordenase la simple apertura de un procedimiento administrativo, sino la adscripción de dicho proindiviso al Municipio recurrente mediante el procedimiento que correspondiese.

En concreto, el suplico de su demanda decía así:

Que, mediante el presente escrito tenga por formalizada demanda en el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto frente a la desestimación tácita de la petición realizada por el AYUNTAMIENTO DE POYALES DEL HOYO (ÁVILA) de alteración de los términos municipales de Arenas de San Pedro, Candeleda y de mi mandante, extinguiendo las tierras ahora objeto de proindiviso por los dos Ayuntamientos primeramente citados, e incorporando dichas tierras al término municipal de POYALES DEL HOYO; y, previos los trámites que sean preceptivos, dicte Sentencia por la que estime la pretensión formulada por la demanda, y ordene a la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN llevar a cabo las actuaciones necesarias para su realización.

En consecuencia, al denegar presuntamente la Administración su pretensión por silencio y entablarse el recurso contencioso administrativo con la pretensión que se ha reproducido, el Tribunal pudo entrar a valorar la procedencia de dicha solicitud, apreciando la falta de acreditación de los requisitos necesarios.

Sobre el segundo motivo, relativo a la incoación de un procedimiento administrativo.

En el segundo motivo la parte sostiene que se han infringido los artículos 67 a 70 de la Ley 30/1992, por no haberse reconocido su derecho a la incoación de un procedimiento administrativo.

El motivo ha de ser desestimado por las razones ya indicadas en el anterior fundamento de derecho. En contra de lo que sostiene el Municipio recurrente, no puede interpretarse su recurso contencioso administrativo como exclusivamente encaminado a que se reconociese su derecho a la apertura de un procedimiento administrativo, sino al reconocimiento de su derecho a que se le atribuyese la titularidad del proindiviso que reclamaba, naturalmente, mediante el correspondiente procedimiento. En consecuencia, no se ha desconocido su derecho a iniciar un procedimiento administrativo, sino que se ha denegado su pretensión material por entender que no había acreditado adecuadamente los requisitos que habrían de avalar la misma.

Sobre el tercer motivo, relativo a la acreditación de los requisitos para la alteración de términos municipales.

Considera la entidad recurrente que la Sentencia de instancia ha interpretado erróneamente y en contradicción con la jurisprudencia el artículo 5.1.c) del Reglamento sobre Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio ). En su opinión, la Sala de instancia ha interpretado el requisito sobre la necesidad de que existan motivos notorios de necesidad o conveniencia económica o administrativa para la modificación de la demarcación territorial municipal otorgando una excesiva intensidad al carácter de la notoriedad y entendiendo de una manera indebidamente restrictiva la conveniencia económica o administrativa. En consecuencia, se habría denegado de manera equivocada la concurrencia del citado requisito para la agregación a su término municipal del territorio reclamado.

El motivo no puede prosperar. Lo que subyace a la argumentación de la recurrente no es sino la discrepancia sobre la valoración efectuada por la Sentencia respecto de la concurrencia o no de dichos motivos notorios de necesidad o conveniencia. Así, la Sala ha justificado en términos razonables que los motivos de necesidad o conveniencia deben concurrir de manera clara y concluyente (notoria) y examinada la documentación aportada por la parte para fundamentar su pretensión, ha valorado de manera motivada que la misma no avala con la suficiente claridad y contundencia su pretensión. Dicha valoración, en tanto que constituye una apreciación de hecho sobre la concurrencia de las razones económicas que sustentarían dicha pretensión, no resulta revisable en casación. En el motivo, la parte recurrente se limita a discutir la conclusión a la que llegó la Sala, pero no evidencia ni un interpretación errónea del requisito requerido para la alteración de términos municipales, ni que su aplicación al caso sea irrazonable o manifiestamente errónea. En consecuencia debe desestimarse el motivo.

Conclusión y costas.

Al no prosperar ninguno de los motivos en que se funda el recurso de casación, debe desestimarse éste. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2, procede imponer las costas a la parte que lo ha sostenido.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,