STS, 6 de Noviembre de 2009

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se ha seguido recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrente contra los siguientes actos administrativos:

1. - Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Huesca, de 28 de febrero de 2001, que aprueba definitivamente la modificación aislada del Plan General de Ordenación Urbana en el polígono NUM000 .

2. - Acuerdo del Pleno del mismo ayuntamiento, de 9 de marzo de 2001, que desestima el recurso interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan Especial de Reforma Interior del polígono NUM000 .

3. - Acuerdo del Pleno del mismo ayuntamiento, de 9 de marzo de 2001, que aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación del polígono NUM000 .

4. - Acuerdo del Pleno municipal, también de 9 de marzo de 2001, que aprueba definitivamente el proyecto de urbanización y proyecto de derribo de edificaciones existentes en el polígono NUM000 .

La sentencia recaída en el indicado recurso contencioso administrativo, el día 15 de marzo de 2005, acuerda en el fallo lo siguiente:

>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación fundado en cuatro motivos, los tres primeros por el cauce procesal del artículo 88.1 .c) y el último por el previsto en el apartado d) del mismo artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

Las partes recurridas, el Ayuntamiento de Huesca y la entidad "Obras Rurales y Urbanas, S.A. (ORUSA)". Han presentado sus correspondientes escritos de oposición al recurso de casación.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 3 de noviembre de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Las resoluciones administrativas impugnadas en el recurso contencioso administrativo son, según el escrito de interposición de dicho recurso, las que hemos relacionado en el antecedente primero. Y la sentencia impugnada en el fallo, transcrito en el antecedente segundo, desestima el recurso contra las resoluciones citadas en el encabezamiento que son "las tres dictadas en fecha de 9-3-01 por el Pleno del Ayuntamiento de Huesca, desestimando el recurso contra la aprobación del Plan Especial de Reforma Interior del Polígono NUM000, aprobando dicho Plan y aprobando definitivamente el proyecto de derribo de edificaciones existentes en dicho Polígono".

La reseña anterior viene a cuento porque en el primer motivo de casación se reprocha a la sentencia recurrida un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente por incongruencia, ya que --se arguye-- la sentencia no resuelve el recurso respecto de todos los acuerdos impugnados, sino sólo de algunos, dejando sin resolver la impugnación de los Acuerdos de aprobación de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana del polígono NUM000 y del proyecto de reparcelación y de urbanización del mismo polígono.

A este vicio de incongruencia, esgrimido como primer motivo, se suman otros dos tipos de incongruencia, expuestos en los motivos segundo y tercero, que atribuyen a la sentencia una falta de pronunciamiento sobre las cuestiones y motivos expuestos en el escrito de demanda, así como de la prueba realizada en el proceso. Así, cuando en la demanda se abordaba el plazo para interponer el recurso de reposición contra el Plan Especial de Reforma Interior, el desequilibrio de cargas entre el polígono NUM000 .I y el NUM000, con infracción de los principios de proporcionalidad y racionalidad, el control de la discrecionalidad, la incidencia de la anulación del plan general y el PERI sobre el proyecto de reparcelación y de urbanización, la responsabilidad patrimonial invocada con carácter subsidiario, la improcedencia de ceder el 10% del aprovechamiento previsto en el proyecto de reparcelación, además de diversos motivos sobre la valoración de la fincas incluidas en el citado proyecto, la sentencia contesta con referencias al control de la discrecionalidad, la diferenciación entre los dos polígonos, a la cesión al 10% de aprovechamiento, a la valoración de los derechos, arrendamiento y traslado de empresa. En las demás cuestiones suscitadas se señala que también han de ser desestimada por las razones invocadas en el escrito de contestación.

Los tres motivos que denuncian incongruencia de la sentencia, por el cauce del artículo

88.1.c) de la LJCA, han de ser estimados porque efectivamente la sentencia que se recurre adolece de una triple falta de congruencia toda vez que no se pronuncia sobre todos los acuerdos municipales impugnados, no examina todos los motivos sobre los que la parte recurrente sustenta la pretensión anulatoria esgrimida en la instancia, y, en fin, tampoco se pronuncia sobre la prueba realizada.

Así es, la referencia incompleta y confusa a los acuerdos municipales recurridos en la instancia bastaría para apreciar el vicio de incongruencia alegado. No es que se trate únicamente de una omisión formal y, por tanto, del contenido de los fundamentos se deduzca que estamos ante un olvido intranscendente. No es así. Los razonamientos que se exponen en los fundamentos ahondan en el desconcierto sobre lo que se recurre y sobre lo que se resuelve.

Pero es que, además, conviene añadir que la ausencia de examen de alguno de los motivos impugnatorios invocados en la demanda, que sucintamente hemos expuesto en el fundamento anterior, en los que se fundaba el recurso contencioso- administrativo tampoco son contestados en la sentencia que se recurre. Por el contrario, la sentencia hace tabla rasa de cualquier referencia a algunas de tales cuestiones o motivos de impugnación citados y se limita a abordar el alcance de la impugnación indirecta, de la discrecionalidad y de la cesión del 10% de aprovechamiento, entre otras, en los términos que hemos señalado en el anterior fundamento.

No podemos pasar por alto, en fin, la fórmula adoptada en la sentencia recurrida para desestimar alguno de los motivos de impugnación invocados en la instancia, cuando se señala al respecto que "nos remitidos ( sic ) a las ajustadas y correctas argumentaciones de la demanada ( sic )". Este modo de enfrentarse y abordar los motivos esgrimidos en la demanda --mediante la simple remisión al contenido del escrito de una de las partes-- no solo resulta gravemente lesivo a la tutela judicial efectiva, sino que también revela un desdén hacía las partes procesales impropio del ejercicio de la función jurisdiccional, que desgraciadamente esta Sala ha constatado también en otras ocasiones, por la Sección de apoyo que suscribe la sentencia impugnada.

La estimación del citado motivo, por infracción de la norma de la congruencia aplicable a la sentencia, comporta haber lugar al recurso de casación y nos sitúa en posición de resolver el recurso en los términos en que aparece planteado el debate ex artículo 95.2.d) de la LJCA .

En primer lugar, debemos señalar, respecto de la impugnación indirecta del Plan General cuando se impugna una modificación posterior, el planeamiento de desarrollo, o actos de aplicación que los artículos 26 y 27.2 han incrementado los poderes control del juez administrativo sobre las disposiciones generales cuya aplicación ha sido recurrida ante los órganos judiciales. Así, el artículo 26.2 reconoce la impugnación indirecta contra disposiciones generales --tanto para los casos en que no se haya recurrido la disposición general como para el caso de que la misma haya sido desestimada--, con motivo de la impugnación de los actos de aplicación. Correspondiendo al órgano judicial, ex artículo 27.2 de la LJCA, que conoce de la impugnación indirecta --y siempre que sea competente también para conocer de la impugnación directa contra la norma reglamentaria indirectamente impugnada-- declarar no solo la invalidez del acto de aplicación sino también de la disposición general, cuando el vicio de esta determina la nulidad de aquel acto. Si bien, cuando el órgano judicial no fuera competente para la impugnación directa entraría en juego la cuestión de ilegalidad sobre la que no es del caso abundar.

En el supuesto que examinamos, por tanto, ningún reparo puede ponerse sobre la falta de impugnación directa del Plan General de 1980 y de 1996, en relación con la admisibilidad del recurso, a estos efectos, si tenemos en cuenta que la Sala de instancia es también competente para conocer de la impugnación directa contra las normas subsidiarias. En el bien entendido que la citada impugnación indirecta del Plan General no puede tener la misma naturaleza que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su origen, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado. Y tal desconexión no concurre en el caso examinado, pues la falta de equitativa distribución de beneficios y cargas que se denuncia está vinculada a la atribución de vivienda de protección pública y vivienda libre en los polígonos NUM000 y NUM000, respectivamente. De manera que, desde la perspectiva de la parte recurrente y a los efectos de la impugnación indirecta, el origen del agravio denunciado se encuentra precisamente en el enlace y relación entre el tipo de vivienda previsto para cada uno de los dos polígonos por lo que no puede cercenarse en este extremo la impugnación esgrimida en el recurso contencioso administrativo interpuesto, y ello con independencia de la naturaleza de los indicados polígonos que abordaremos más adelante.

Por otro lado y para seguir con los motivos relativos a las disposiciones generales, debemos señalar, respecto de la impugnación del Plan Especial de Reforma Interior, que contra las disposiciones administrativas de carácter general, como sucede con los instrumentos de planeamiento cuya naturaleza normativa no está en discusión, no cabe recurso alguno en vía administrativa, ex artículo 107.3 de la Ley 30/1992. Sin que debamos incidir en que el citado plan se promueve por aquellos que luego pretenden su impugnación con motivo de la publicación del texto refundido. De modo que las disposiciones generales han de ser impugnadas directamente ante esta jurisdicción y, en consecuencia, no se ajustan a nuestro ordenamiento jurídico los anuncios de recursos administrativos que desconozcan tal previsión legal.

Nos corresponde ahora abordar los demás motivos de impugnación esgrimidos en el escrito de demanda, algunos de los cuales como ya hemos señalado, no encontraron respuesta en la sentencia recurrida.

La falta de distribución equitativa, o el desequilibrio, de beneficios y cargas que se invoca en la demanda respecto del polígono NUM000, y las demás cuestiones que son mero trasunto y consecuencia de ésta como la responsabilidad patrimonial por la limitación singular que se postula han de ser desestimadas.

Ciertamente la terminología que se venía empleando desde el Plan General de Ordenación Urbana de Huesca de 1958, y de modo más concreto en el Plan General de 1980 --como "polígono NUM000 "-- no se identifica, como podría inferirse del término empleado, con un sector o unidad de ejecución integral compresiva de los polígonos NUM000 y NUM000 entre cuyos titulares de terrenos deba mantenerse el equilibrio que demanda la igualdad en la distribución de beneficios y cargas. Se trata, por el contrario, de una división territorial o geográfica, una mera zona espacial específica, ajena a la unidad de ejecución y donde, por tanto, no tiene virtualidad el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas. Este principio rige entre los titulares de los polígonos NUM000 que es un verdadero sector, por un lado, y entre los del polígono NUM000, otro sector, pero no entre los de uno respecto de los del otro. No se pueden establecer comparaciones entre sectores independientes o entre ámbitos de gestión diferentes.

Esta conclusión se encuentra avalada por dos razones, a saber, de un lado, por el tiempo que media --más de cinco años-- entre la delimitación del primer y segundo sector. Y de otro, porque el informe pericial de academia, realizado en la instancia por el Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón, concretamente en el documento de aclaraciones al informe se insiste en que cuy ámbito superficial se deberá dar la correspondiente proporcionalidad de beneficios y cargas, calculándose a través de la técnica de los aprovechamiento. Y en este momento ya está en vigor la Ley Urbanística de Aragón de 1999

. (...) Lo que no podía pretenderse, cuando se nos formula la pregunta --y ahora la aclaración-- es que llevemos a cabo una comparación entre aprovechamientos de ámbitos de gestión completamente autónomos, cuya delimitación y asignación de aprovechamientos dista en el tiempo seis años, ofreciendo así la imagen de que entre tales ámbitos debe existir algún tipo de correspondencia. Y es más, cuando se delimita el sector NUM000 --año 1995--, propiamente como un sector, el plan no se ocupa simultáneamente de lo que posteriormente conformaría el sector NUM000, ya que en ese momento respecto "del resto de superficie" no se plantea ningún cambio de usos sobre lo que se había establecido en el planeamiento de 1980. (...) La comparación que se nos pide no tiene justificación alguna, y no pueden ponerse en relación aprovechamientos de ámbitos distintos, autónomos, entre cuyas delimitaciones y asignación de usos e intensidades han transcurrido seis años de diferencia, con un cambio legislativo de por medio, y cuando además ni siquiera las superficies que ahora constituyen los polígonos NUM000 y NUM000 se corresponden con la totalidad de la superficie de lo que originariamente el planeamiento oscense había identificado geográficamente como el "polígono NUM000 ".>>

La responsabilidad patrimonial, en consecuencia, ha de correr idéntica suerte al carecer, por las mismas razones expuestas, del presupuesto básico sobre el que debería asentarse.

Por otro lado, la impugnación de la cesión del 10% del aprovechamiento no puede ser compartida por esta Sala. Bastaría para su desestimación con señalar que se ha producido un cambio sustancial, que configura lo que venimos denominando como cuestión nueva, entre lo alegado en el recurso contencioso administrativo y lo esgrimido ahora en casación. Y no solo por la mutación de la norma que sustenta su motivo --los artículos 99 y 102 de la Ley Urbanística de Aragón entonces y el artículo 14.1 de la Ley 6/1998 ahora--, sino porque entonces se alegaba que se trataba de un suelo urbano no consolidado y ahora se señala que se trata de suelo urbano consolidado. Sabido es que en casación no procede analizar una cuestión nueva, no tratada en la instancia, al no haber sido oportunamente planteada por las partes, y, en consecuencia, no haber sido abordada por la Sentencia recurrida, lo que constituiría razón más que suficiente para declarar su inadmisibilidad, según doctrina jurisprudencial consolidada de esta Sala (Sentencias de esta Sala de 19 de febrero, 25 de marzo y 19 de diciembre de 2000, 1 de febrero y 27 de mayo de 2003, 18 de febrero de 2004 y 24 de marzo y 2 de junio de 2004, entre otras), atendida la naturaleza del recurso de casación.

No obstante, y entrando en el contenido de este motivo, para resolver el debate en los términos planteados tras haber casado la sentencia, interesa destacar que ya el propio Plan Especial, no olvidemos promovido por los recurrentes, para el polígono NUM000, señalaba que la zona es "semi consolidada" en una situación "periférica" a la trama urbana más próxima. Del mismo modo el informe de academia antes señalado también señala al respecto que la situación no se corresponde con la de un área consolidada y urbanizada sobre la que ahora se plantease su renovación o rehabilitación integral, sino que se produce una auténtica definición de la misma, con alteraciones sustanciales en cuanto a los usos, que pasan de industriales a residenciales, y con la necesidad de acometer una auténtica ordenación >>. En definitiva, estamos ante una urbanización del sector, con creación de equipamientos, establecimiento de viales y de los servicios urbanísticos necesarios.

Respecto del proyecto de reparcelación en relación con la inclusión de coeficiente de apreciación en las manzanas resultantes de los números 2 y 3 una vez más hemos de traer a colación el contenido del informe pericial de academia. En este informe se pone de manifiesto que según la configuración que ofrece la ordenación resultante del Plan Especial y su gestión posterior, las citadas manzanas 2 y 3 presentan una disposición "sustancialmente similar" a las otras manzanas resultantes, concretamente a la 1 y 4, pues todas disponen de espacio libre interior y dan frente a espacios libres y zona verde existente.

En la valoración de bienes y derechos se hace preciso distinguir. De un lado, el derecho de arrendamiento y coste del traslado de la actividad realizada. Estos derecho no puede ser indemnizado pues se trata de actividades, por cierto realizadas por otra entidad diferente a las recurrentes, que se inician una vez iniciado el proceso reparcelatorio, lo que a tenor del artículo 16.4 de la Ley Urbanística de Aragón le impiden ser merecedor de la indemnización. De otro lado, los derechos de la mercantil recurrente sobre las naves de su propiedad sí han de ser y efectivamente han sido indemnizados, discrepándose de su concreta cuantía. Pues bien, el tan citado informe pericial al que hemos de atenernos en esta valoración estima que la valoración resulta ajustada porque los criterios empleados, las determinaciones establecidas, la ficha individualizada de cada uno de los bienes, y, en fin, el sistema de valoración resulta "acertado".

Igualmente el aprovechamiento derivado de los viales de la Avenida del Dr. Artero se ha de repartir porque se obtuvo por el Ayuntamiento mediante expropiación, según sentencia dictada por esta Sala, de 24 de enero de 1997, recaída en el recurso de apelación nº 683 / 1992 interpuesto contra la sentencia de la Sala de instancia que estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Industrias Albajar S.A., contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Huesca de 26 de Abril de 1990.

En fin, no pueden invocarse infracciones de procedimiento genéricas ajenas, además, en nombre de titulares no identificados. Del mismo modo que, respecto de la concreta extensión de la finca, no puede oponerse a la medición realizada por los técnicos municipales los metros que constan en los títulos de propiedad, cuando no se ha propuesto prueba alguna al respecto. Y, por lo demás, se aprecia una falta de concreción en el alegato relativo a la adjudicación al Instituto del Suelo de los derechos municipales pues no estamos ante un supuesto de renuncia de derechos, sino del cumplimiento de los compromisos derivados de un convenio urbanístico.

En consecuencia, aún cuando la impugnación indirecta tuviera la extensión indicada y hecha la precisión indicada sobre la impugnación en vía administrativa de disposiciones generales, procede, no obstante, desestimar el recurso contencioso administrativo porque las normas urbanísticas y los actos administrativos impugnados son, atendidos los motivos esgrimidos, conformes con el ordenamiento jurídico.

Al declararse haber lugar al recurso de casación y desestimar el recurso contencioso administrativo no procede imponer las costas procesales del recurso de casación (artículo 139. 1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.