STS, 13 de Noviembre de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 1ª, dicto sentencia estimatoria del recurso nº 1440/1999 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la Comunidad de Madrid se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 11 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 8 de noviembre de 2005, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, declarando ajustado a derecho el Decreto de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad de Madrid, de 11 de febrero de 1999 por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para el Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de mayo de 2006, y por providencia de 6 de septiembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, la entidad "Urbatorre S.A.", a fin de que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo en escrito presentado el 24 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la sentencia recurrida y con imposición de costas a la parte recurrente. Mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2008 la entidad "Imronda S.A." compareció como recurrida y por nueva providencia de 16 de diciembre de 2008 se ordenó entregar a ésta copia del escrito de formalización del recurso a fin de que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo en escrito presentado el 10 de febrero de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la sentencia recurrida, con condena en costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 30 de Octubre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Noviembre de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 3511/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó el 21 de febrero de 2005 en el recurso contencioso- administrativo nº 1440/1999.

En este recurso la mercantil "Urbatorre S.A." impugnó el Decreto 26/1999, de 11 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad de Madrid, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales -PORN- para el Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno, en cuanto incluía dentro de su ámbito la finca "El Enebrillo Alto". Los motivos por los que la entidad actora impugnó en vía judicial el referido PORN, de forma resumida, fueron los siguientes:

1. Entendía la actora que la inclusión de la finca en el PORN era improcedente, al entrar en colisión con su clasificación urbanística establecida definitivamente como suelo urbanizable tras una sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª) dictada el 14 de octubre de 1998 . Señaló, en este sentido, que el PORN incurría en incoherencia, pues pese a haber declarado expresamente en la Memoria justificativa, apartado 5, que el ámbito territorial del PORN estaba constituido por el suelo no urbanizable (con la consecuencia lógica de que aquella finca, clasificada en virtud de sentencia como urbanizable, debería quedar excluida de sus determinaciones), sin embargo había incluido en los planos la finca dentro de su ámbito de aplicación. Entendía la demandante que ante esa contradicción debería primar la determinación prevista en la Memoria.

2. Sostenía igualmente la actora que la inclusión de la finca en el PORN vulneraba el articulo 24 CE al infringir el derecho a la tutela judicial, en su vertiente del derecho a la ejecución de las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justifica de la Comunidad de Madrid y del Tribunal Supremo, que, insistía, habían declarado que la clasificación urbanística de la finca concernida debía ser la de suelo urbanizable, por lo que la inclusión de la finca en el PORN implicaría la inejecución de esas sentencias.

La sentencia de instancia, combatida en casación, comienza su fundamentación jurídica recordando las vicisitudes procesales de la clasificación urbanística de la finca "El Enebrillo Alto", en los siguientes términos (FJ 2º):

"Para la mejor comprensión del asunto, es conveniente poner de relieve los siguientes hechos derivados de las actuaciones:

1. - La finca El Enebrillo Alto, sita en el término municipal de Torrelodones, estaba incluida en el Sector 11 del suelo urbanizable de las Normas Subsidiarias del planeamiento de Torrelodones aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 27 de febrero de 1.986.

2. - Por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de febrero de 1.987 fue estimado el recurso de reposición interpuesto por D. Eliseo contra el Acuerdo de 27 de febrero de 1.986, clasificándose el Sector 11 como suelo no urbanizable especialmente protegido.

3. - Interpuesto recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de febrero de 1.987, fue estimado por sentencia 590/1987 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 20 de noviembre de 1.991, que declaró que el Acuerdo impugnado, en cuanto que clasificaba el sector 11 como suelo no urbanizable especialmente protegido no era conforme a derecho por falta de fundamentación adecuada y suficiente del cambio de clasificación del suelo, recobrando vigencia, en consecuencia, la clasificación que al sector 11 atribuía el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de 27 de febrero de 1.986. 4º- Interpuesto recurso de casación contra la citada sentencia, fue desestimado por Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 1 de octubre de 1.998 ".

Dicho esto, y tras resumir las alegaciones impugnatorias de la demandante y rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso esgrimida por la Administración demandada, la Sala pasa al examen del tema controvertido, señalando lo siguiente (FFJ 5º y 6º):

"Entrando en el examen de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la misma suscita en primer lugar, el problema de la relación existente entre el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para el Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno PORN aprobado por Decreto 26/1.999, de 11 de Febrero, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad de Madrid y las NNSS del Ayuntamiento de Torrelodones aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 27 de febrero de 1986 y que en la actualidad se encuentran vigentes, en la medida en que las mismas clasifican la finca El Enebrillo Alto como suelo urbanizable.

Así las cosas, hemos de abordar la cuestión atinente a as relaciones existentes entre los dos instrumentos normativos, de un lado, el Plan de Ordenación de Recursos Naturales, y de otro las Normas Subsidiarias municipales de planeamiento.

A estos efectos, el apartado quinto de la memoria justificativa, al abordar las relaciones existentes entre los dos instrumentos normativos, transcribe literalmente el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, que tras definir en su art. 4 el contenido y los objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, regula específicamente los efectos de los mismos y sus relaciones con las normas de planeamiento urbanístico en los siguientes términos: "Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entretanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán en todo caso, prevaleciendo sobre instrumentos de ordenación territorial o física existentes". Sin embargo, no se detiene aquí la Memoria justificativa, añadiendo en el último párrafo de su apartado quinto que " Las determinaciones del P.O.R.N. se centran en Suelo No urbanizable, dejando al planeamiento las decisiones que afecten al suelo urbanizable o apto para urbanizar. ..".

Así las cosas, el Acuerdo impugnado viene a excepcionar la prevalencia que el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo atribuye con carácter general a las determinaciones de los PORN sobre las contenidas en los restantes instrumentos de ordenación urbanística del territorio, incluidas lógicamente las normas de planeamiento urbanístico municipal, impidiendo, en consecuencia, que la finca propiedad de los recurrentes, clasificada como suelo urbanizable, sea incluida en el ámbito del Plan de Ordenación recurrido, inclusión que tiene su explicación si se tiene en cuenta que los pronunciamientos jurisdiccionales sobre la clasificación del suelo, desde el punto de vista que aquí nos ocupa, no habrán tenido la correspondiente traducción a la cartografía del planeamiento que es la documentación normalmente utilizada por los equipos redactores para elaborara esta clase de instrumentos de ordenación de recursos naturales.

[...] Cuestión a parte es la posibilidad que asiste al Ayuntamiento de Torrelodones de hacer uso, en u caso, de la potestad del uis variandi y así, para el caso que estime concurrentes en la parcela objeto del presente procedimiento especiales valores merecedores de especial protección, proceda a alterar la clasificación de la finca, no debiendo olvidarse, a estos efectos, que la ratio decidendi de los pronunciamientos judiciales se hace descansar única y exclusivamente en la falta de justificación del cambio de clasificación de la finca " El Enebrillo Alto" terreno".

Contra esta sentencia ha interpuesto recurso de casación la Comunidad de Madrid, en el que ha formulado tres motivos:

Al amparo de la letra c) del artículo 88.1 LJCA, por infracción de los arts. 120.3 de la Constitución - y 248.2 de la Ley 6/1985, Orgánica del Poder Judicial, por falta de motivación de la sentencia recurrida.

Alega la recurrente en casación que en su día, al contestar a la demanda, adujo, entre otros extremos, que con posterioridad al Decreto 26/1999, la Asamblea de Madrid aprobó la Ley 20/1999 de 3 de mayo, de creación del Parque Regional del Curso Medio del río Guadarrama y su entorno; Ley esta que declara parque regional la zona anteriormente protegida por el PORN, incluida la finca "El Enebrillo Alto", y clasifica el suelo de todo su ámbito como no urbanizable de especial protección (artículo 7 ), cuyas determinaciones prevalecen sobre cualesquiera instrumentos de ordenación urbanística precedente, por lo que, apuntó entonces la Administración demandada, el proceso había quedado vaciado de contenido. Sin embargo, la sentencia de instancia no dice nada sobre esta alegación, ni para acogerla ni para descartarla.

Al amparo de la letra d) del mismo precepto de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del art. 5.2 de la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de Flora y Fauna Silvestre.

La infracción de ese precepto (que regula las relaciones entre los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y el planeamiento urbanístico sobre la base del superior rango jerárquico y la prevalencia de los primeros sobre los segundos) se ha producido, a juicio de la recurrente en casación, porque la sentencia realiza una interpretación del Decreto impugnado que contraviene tal superior rango jerárquico, al considerar la Sala que es el propio PORN el que excepciona su prevalencia sobre las Normas Subsidiarias, conclusión a la que llega el Tribunal a la vista de lo dispuesto en la Memoria Justificativa (donde se dice que " las determinaciones del PORN se centran en el suelo no urbanizable, dejando al planeamiento las decisiones que afecten al suelo urbanizable, o apto para urbanizar... "). Esta interpretación es, entiende la Comunidad de Madrid, insostenible por tres razones:

1. - Porque la memoria justificativa de un PORN no es más que eso, una memoria, que no tiene carácter normativo. Es el articulado del PORN el que tiene ese carácter, y en él se dice lo que dicen sus preceptos.

2. - Porque no es posible desde el punto de vista del principio de jerarquía normativa que un Decreto (el que aprueba el PORN) excepcione lo dispuesto en la Ley.

3. - Porque desde la simple lógica jurídica, ocurre que fue la misma demandante la que impugnó el Decreto 26/99 al constatar que el PORN había incluido dentro de su ámbito la finca concernida. Si esto es así, es claro que el PORN no excepcionó dicha finca, pues si así hubiera sido, la actora no habría tenido ninguna necesidad de impugnar el Decreto aprobatorio del PORN ante los Tribunales.

Al amparo, asimismo, de la letra d), por infracción de la jurisprudencia aplicable, concretamente de la recogida en STS 27-11-03, dictada en R.C. 8459/99, cuyo F.J.3º recoge la prevalencia de la planificación ambiental sobre la urbanística.

Vamos a estimar el primer motivo de casación porque, tal y como apunta la recurrente en casación, la sentencia no se pronuncia en absoluto sobre la incidencia en el litigio de la aprobación de la Ley 20/1999 de 3 de mayo, de creación del Parque Regional del Curso Medio del río Guadarrama y su entorno, invocada expresamente por la Comunidad de Madrid en su contestación. Ninguna respuesta, por breve que fuera, se dio a ese argumento, ni puede entenderse que sea una respuesta implícita la mera descripción del objeto del pleito (de la que no puede deducirse que constituya una explicación consciente sobre el hecho de si una norma posterior ha privado o no de objeto al proceso); se trataba, además, de una cuestión relevante, por depender de su solución nada más y nada menos que la misma existencia del proceso. Por lo tanto, la Sala de instancia infringió el deber de motivación que impone para las sentencias el artículo 120-3 de la C.E . Cierto es que el defecto que acabamos de resaltar es más bien de incongruencia omisiva, es decir, no de falta de razones que justifiquen la decisión, sino de falta de respuesta a algunos argumentos expuestos en la demanda, pero no por eso debemos entender que el motivo esté mal planteado hasta el extremo de rechazarlo por ello, pues al fin y al cabo la incongruencia omisiva afecta o incide sobre el deber de motivación de las resoluciones judiciales al no dar respuesta razonada a las cuestiones suscitadas en el debate procesal.

Hemos pues, de resolver sobre aquella cuestión dentro de los términos del debate (artículo 95.2.d ) de la LRJCA).

Pues bien, la alegación de la demandada sobre la pérdida de objeto del proceso no puede ser acogida, dado que aquella Ley se aprobó con posterioridad al Decreto impugnado, y en este recurso contencioso administrativo se examina la legalidad del Decreto aprobatorio del PORN al tiempo de dicha aprobación, sin que pueda afirmarse que la ulterior aprobación de la Ley dejó al litigio desprovisto sobrevenidamente de toda utilidad para la demandante (pues no cabe descartar que una eventual sentencia estimatoria pudiera incidir favorablemente en la situación jurídica de esta).

Siguiendo con el examen del tema de fondo en los términos que lo planteó la demandante y resolvió la Sala de instancia (perspectiva en la que se sitúan los otros dos motivos casacionales), hemos de dar nuevamente la razón a la Administración autonómica recurrente.

Hemos de partir, en este sentido, de la incardinación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado por el Decreto 26/1999 dentro de la normativa estatal básica vigente en aquel momento, la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (hoy sustituida por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad), que configuraba tales PORN sobre la base de dos premisas básicas:

1. Son "Instrumento de planificación" para "adecuar la gestión de los recursos naturales y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la Ley " (articulo 4 ).

2. Tienen prevalencia sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, incluida la planificación urbanística, que no podrá contener determinaciones contrarias a los PORN (artículo 5 ).

Partiendo de estas dos premisas, el hecho de que los terrenos litigiosos hubieran adquirido con anterioridad la clasificación urbanística de suelo urbanizable no era un obstáculo insalvable a la hora de incluir esos terrenos en el ámbito del PORN, por mucho que eso se hubiera producido a consecuencia de una sentencia firme. Dicho de otra manera, la pendencia judicial sobre la clasificación urbanística prevista para aquellos terrenos por las Normas Subsidiarias -NNSS - de Planeamiento únicamente podía surtir efectos en el ámbito en el que dicha controversia se produjo, el urbanístico, y respecto de la actuación administrativa entonces recurrida, la aprobación de las NNSS, pero dejaba indemne el posterior ejercicio de las potestades- deberes otorgadas por la Ley a la Administración Medio Ambiental, materializadas en la tramitación y aprobación del PORN y en el superior rango jerárquico de éste respecto de la planificación urbanística. (Valga esta respuesta al argumento que se utiliza en la demanda acerca de la infracción de las normas sobre ejecución de sentencias).

Y, hemos de añadir, la inclusión de esos terrenos en el PORN no fue casual, inadvertida o fruto de un error material. Al contrario, fue plenamente consciente y querida por la Administración autonómica, como se demuestra por los documentos que la misma demandante adjuntó a su demanda, que acreditan que la interesada se dirigió a la Administración reclamando la exclusión de su finca del ámbito del PORN, a lo que contestó la Administración resaltando los valores ambientales de la finca y confirmando expresamente su inclusión dentro del ámbito protegido (documentos nº 5 y 6 adjuntos a la demanda).

En efecto, la Administración había incluido inicialmente los terrenos litigiosos en el ámbito territorial del PORN en atención a sus características naturales, por la existencia de valores y elementos dignos de especial protección, al margen de su clasificación urbanística, y fue durante el trámite de información pública previa a la aprobación del PORN cuando la entidad "Urbatorre SA" presentó, en concreto el 12 de mayo de 1998, una alegación en contra de dicha inclusión, insistiendo en la clasificación urbanística de la finca como suelo urbanizable con base en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable, había declarado que debían clasificarse como urbanizable. Esta alegación fue objeto de informe-propuesta por el Director General del Medio Natural, integrado en la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, con fecha 30 septiembre de 1998, en que tras analizar el conflicto entre el planeamiento urbanístico y las expectativas de construcción de 200 viviendas y su inclusión en el PORN, concluyó proponiendo la desestimación de la alegación, manteniendo la inclusión de la finca en el PORN y dentro de éste, en la Zona de Máxima Protección, porque en esos terrenos, se decía, " se sitúan los espacios de mayor valor ambiental, que constituyen los ecosistemas mejor conservados dentro del ámbito de la ordenación propuesta ".

Fueron, en definitiva, las características naturales de los terrenos (no negadas por la mercantil recurrente en la instancia al no solicitar prueba pericial o de otro tipo para desvirtuar el valor natural de los terrenos apreciado por la Administración), las que determinaron su legítima inclusión en el PORN y,con ella, el régimen de protección en éste previsto.

Desde esta perspectiva, se relativiza y pierde vigor la aparente incoherencia que existe entre el contenido material del PORN delimitado en su texto y la frase de la "memoria" sobre la limitación del Plan al suelo no urbanizable y la exclusión del urbanizable. En todo caso, esa contradicción o incoherencia interna sólo podía resolverse y clarificarse mediante el examen del problema sustantivo, es decir, de la concurrencia o no de características naturales en los terrenos dignas de protección para su inclusión en el PORN, con independencia de las resoluciones judiciales sobre la clasificación urbanística de los terrenos, pues esa clasificación debía ceder ante el PORN, y no al contrario, como parece no asumir la sentencia en la medida en que el fundamento de derecho sexto antes transcrito declara la reserva de la competencia municipal para, en ejercicio del ius variandi, y " para el caso que estime concurrentes en la parcela objeto del presente procedimiento especiales valores merecedores de especial protección, proceda a alterar la clasificación de la finca ", con olvido de que el PORN prevalece sobre el planeamiento urbanístico y no al revés.

En consecuencia, mediante una interpretación equivocada de una fase de la Memoria (que obvia la existencia de valores medio ambientales en la finca), la Sala de instancia ha dado prevalencia a la mera clasificación formal urbanística de la finca sobre sus valores sustantivos, alterando así e infringiendo lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley estatal 4/89, de 27 de Marzo .

Atendiendo, por tanto, a la existencia de tales valores naturales, no rebatida ni desvirtuada en la instancia, resulta ociosa la hipótesis que indica la sentencia sobre la causa del error en la que, a juicio de la Sala, incurre la documentación gráfica del PORN (hipótesis que descansa en el argumento de que la inclusión de la finca en la documentación gráfica del PORN se debió a su clasificación formal en las Normas Subsidiarias como suelo no urbanizable, cuando debió ser urbanizable como confirmaron posteriormente las resoluciones judiciales, de forma tal que si su clasificación formal hubiera sido la de urbanizable no se hubieran incluido en el PORN) pues tal hipótesis resulta contradicha por la existencia de valores de especial protección en los terrenos y por el hecho de que la Administración los incluyó en el ámbito del PORN de forma plenamente consciente .

Y en todo caso, esa sucinta frase de la Memoria no puede prevalecer sobre la clara y deliberada inclusión de la finca en el ámbito del PORN según resulta del clausulado y planimetría del mismo; inclusión que la propia actora en la instancia reconoció cuando impugnó el Decreto aprobatorio del PORN, justamente porque en sus determinaciones se incluía dicha finca.

En definitiva, lo que se ha demostrado en el pleito es precisamente que, en lo que se refiere a la finca de referencia, la frase de la Memoria es errónea, caso en el que no resulta aplicable la doctrina de este Tribunal sobre la prevalencia, en caso de discordancia, de la parte literaria de los planes urbanísticos sobre la parte gráfica, que es aplicable únicamente en los casos en que no es posible detectar dónde se encuentra el error.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condena en las costas del mismo, sin que, por otra parte, se aprecien razones para la imposición de las causadas en la instancia (artículo 139 LJCA ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.