STS, 15 de Octubre de 2010

JurisdicciónEspaña
Fecha15 Octubre 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4629/2009 interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra el auto de 13 de mayo de 2009, confirmado el suplica por el de 29 de junio siguiente, dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 1631/2007, sobre aprobación de Plan Parcial.

Han sido partes recurridas la Abogada de la Generalidad Valenciana en la representación que ostenta, el Procurador de los Tribunales D. Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación de "Proyexva, S.A.", y la Procuradora Dña. Teresa Goñi Toledo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Canals (Valencia).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha interpuesto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 15 de mayo de 2007 que aprueba la Homologación modificativa y el Plan Parcial del Sector industrial "El Corcot" en el término municipal de Canals (Valencia).

SEGUNDO

En el indicado recurso contencioso administrativo se dicta el auto recurrido de 13 de mayo de 2009 --dictado al estimarse la súplica contra otro auto anterior de 9 de marzo de 2009 que había, a su vez, desestimado las alegaciones previas formuladas-- que acuerda, con un voto particular discrepante, lo siguiente:

> .

Posteriormente, se dicta el auto de 29 de junio siguiente que acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el anterior.

TERCERO

Contra la resolución indicada, se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por la Administración General del Estado, invocando dos motivos por el cauce procesal previsto en el artículo 88.1.d) de la LJCA .

CUARTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 13 de octubre de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El auto recurrido declara la inadmisibildiad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado al estimar la alegación previa primera aducida por la Generalidad Valenciana, por considerar que se ha impugnado una actividad administrativa no susceptible de impugnación conforme al artículo 25 de la LJCA, un acto de trámite, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de nuestra Ley Jurisdiccional se declara la inadmisión del recurso contencioso administrativo.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha aprobación se declaró inadmisible porque > según señala el que debe ser "razonamiento jurídico" segundo del auto recurrido de 13 de mayo de 2009, y no "fundamento" segundo, como exige el artículo 248.2 de la LOPJ .

Por su parte, el auto desestimatorio de la suplica posterior, se limita a transcribir de modo literal y completo el auto anterior impugnado de 13 de mayo, sin añadir ninguna consideración adicional.

SEGUNDO

Los dos motivos sobre los que se sustenta el recurso de casación, interpuesto por el Abogado del Estado, se aducen por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

En el primero se denuncia la infracción de los artículos 9.1 y 24.1 de la CE, 1, 25 y 69.c) de la LJCA,

52.1 y 107.3 de la Ley 30/1992, 70 de la LBRL, y 1113, 1114 y 4.1 del Código Civil, así como de la jurisprudencia dictada en su aplicación. Y, en el segundo, se aduce la infracción de la jurisprudencia de esta Sala mediante la cita y contraste entre el caso examinado y otros cinco que se traen a colación.

Por su parte, la Administración autonómica recurrida, Generalidad Valenciana, además de señalar que no concurren las infracciones normativas que se atribuyen al auto recurrido, aduce una doble causa de inadmisión del recurso de casación. Se alega, en primer lugar, dentro de los "motivos de inadmisiblidad", apartado "única", que la cuestión suscitada en casación se rige únicamente por normas de derecho autonómico. Y, en segundo lugar, se aduce al inicio del motivo de oposición primero, que las normas alegadas como infringidas en el escrito de interposición del recurso de casación no se citaron en el escrito de preparación.

En fin, la Entidad local recurrida, Ayuntamiento de Canals, y la mercantil recurrida, "Proyexva, S.L.", se oponen a los motivos invocados por el Abogado del Estado, señalando que el auto impugnado no incurre en las infracciones del ordenamiento jurídico denunciadas en casación por la Administración General del Estado.

TERCERO

Merece análisis preferente, por las consecuencias que se anudarían a su estimación, las causas de inadmisión opuestas por la Administración autonómica recurrida en su escrito de oposición al recurso.

Se sostiene, en apoyo de la inadmisión que se postula, que la cuestión de fondo suscitada en el recurso contencioso administrativo se encuentra regulada únicamente por normas de derecho autonómico, citándose al respecto el artículo 41 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, de modo que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 86.4 de la LJCA. Y también se señala, al inicio del primer motivo de oposición, que las normas invocadas como infringidas en el escrito de interposición no fueron citadas en la preparación del recurso de casación. Las causas de inadmisión invocadas no pueden ser estimadas por esta Sala. Baste con señalar al respecto, en relación con la primera, que la expresada causa no es predicable respecto de los autos sino únicamente de las sentencias. Así es, el tenor literal el artículo 86.4 de la LJCA avala esta conclusión, pues es tajante al acotar su ámbito de aplicación únicamente a " las sentencias, que siendo susceptibles de casación (...) ". Por tanto, se condiciona la admisión del recurso de casación a que el mismo pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala " sentenciadora " vuelve a insistir.

Resulta evidente, y así lo constata la norma que contiene el citado artículo 86.4, que cuándo se aprecia una alegación previa por la concurrencia de una causa de inadmisiblidad en el recurso contencioso administrativo, concretamente la prevista en el artículo 69.c) de la LJCA, se desconoce cual es la razón de decidir de la sentencia, es decir, qué norma era "relevante y determinante del fallo recurrido", porque no hay fallo recurrido y porque ni siquiera se la deducido escrito de demanda. Además, resulta evidente que cuando se estima una alegación previa, por la presencia de una causa de inadmisibilidad por ser el acto impugnado un acto de trámite o no susceptible de impugnación, se están aplicando normas procesales y, por tanto, estatales.

Por lo demás, la identidad que pretende la recurrente, en la segunda causa de inadmisión alegada, entre las normas invocadas en la preparación y en la interposición, como infringidas, no puede ser estimada, si tenemos en cuenta que tanto en el escrito de preparación como en el de interposición se alegaron sustancialmente las mismas infracciones normativas y se citaron al efecto los artículos 25 de la LJCA, 52.1 de la Ley 30/1992 y 70.2 de la LBRL en ambos escritos. Es cierto que la cita de normas infringidas se completa en el escrito de interposición con otras que, sin embargo, no hacen sino abundar en las infracciones normativas ya anunciadas en la fase preparatoria.

CUARTO

Despejadas las anteriores objeciones procesales planteadas, debemos abordar los motivos de fondo sobre los que sustenta el Abogado del Estado la presente casación.

Pues bien, interesa recoger, antes de nada, que lo que suscita el presente recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en sentencias anteriores que se pronunciaron sobre asuntos de corte idéntico al ahora examinado, procedente de la misma Comunidad Autónoma. Es el caso de las Sentencias de 25 de junio de 2010 (recurso de casación nº 4513/2009), de 30 de junio de 2010 (recurso de casación nº 4614/2009) y de 22 de septiembre de 2010 (recurso de casación nº 4450/2009 ).

Debemos, por tanto, insistir en cuanto allí dijimos y señalar que el motivo primero ha de ser estimado por esta Sala porque la resolución recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA, en relación con el artículo 25.1 de la LJCA y 24.1 de la CE. Ahora bien, la estimación del motivo comportará la declaración de haber lugar a la casación, anulando el auto recurrido que estima la alegación previa invocada, por lo que deberá continuarse la tramitación del recurso contencioso administrativo hasta su terminación. Sin que podamos pronunciarnos, como postula el Abogado del Estado, sobre la nulidad del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo impugnado en la instancia, pues tal enjuiciamiento únicamente puede realizarse en sentencia, y una vez sustanciado el recurso contencioso administrativo, cuya tramitación se ha visto truncada precisamente por la declaración de inadmisibilidad ahora recurrida. Únicamente nos corresponde en este recurso, en consecuencia, pronunciarnos sobre la inadmisiblidad acordada por la resolución judicial recurrida.

La conclusión que acabamos de exponer viene avalada por razones que exponemos seguidamente.

QUINTO

La teoría general sobre los actos administrativos de trámite atribuye esta caracterización a aquellos que preparan y contribuyen a la adopción de la decisión definitiva. Están concebidos, por tanto, para propiciar el mayor acierto de tal decisión, el acto definitivo, que pone fin al procedimiento y resuelve las cuestiones planteadas.

Acorde con tal configuración, los actos de trámite no pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa de forma autónoma o separada del acto administrativo definitivo, con una salvedad, el de los denominados actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos (artículo 25.1 de la LJCA ). De modo que el régimen jurídico de los actos definitivos se extiende a esos actos de trámite cualificados.

En el caso examinado se impugnaba, como recogimos en el antecedente primero y ahora reiteramos, el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 15 de mayo de 2007 que aprueba la Homologación modificativa y el Plan Parcial del Sector industrial "El Corcot" en el término municipal de Canals (Valencia), supeditando o condicionando la aprobación definitiva a que se justifique, por lo que hace al caso, la suficiencia de recursos hídricos y la implantación de infraestructuras necesarias de canalización mediante un informe de la empresa gestora.

El contenido del acuerdo impugnado revela, a juicio de esta Sala, que estamos ante la aprobación definitiva de un plan general. Y ello es así por las siguientes razones.

  1. El acuerdo ha sido aprobado definitivamente aunque sujeto a un "condicionado", es decir, se " supedita la aprobación definitiva ", según declara el acuerdo recurrido en la instancia a unas circunstancias. Entre ellas, que se justifique la suficiencia de recursos hídricos (...) mediante un nuevo informe de la empresa gestora . Si bien, se alude a que tal informe se remita a la Confederación para que la misma se pronuncie en un plazo concreto y se determinen las consecuencias de la falta de informe del organismo de cuenca. Pues bien, el cumplimiento de esta exigencia no priva a la aprobación de su carácter definitivo en la medida que puede cuestionarse en el recurso contencioso administrativo si se han, o no, observado las formalidades precisas para su aprobación o si se han seguido, o no, los trámites exigidos en su sustanciación, concretamente el cumplimiento del artículo 25.4 de la Ley de Aguas .

  2. El plan no vuelve a ser sometido a otra aprobación posterior. En efecto, la aprobación impugnada en la instancia se ha realizado al amparo del artículo 41 de la Ley valenciana 6/1994, que diferencia entre aprobación parcial y supeditada. En el caso de la segunda, por lo que hace al caso, establece que para los reparos de "alcance limitado", puede procederse a la subsanación mediante una "corrección técnica específica" a la que se supedita la eficacia de la aprobación, que puede hacerse por un órgano subordinado, incluso unipersonal, mediante la comprobación de la corrección acordada. De manera que, sin entrar en la cuestión de fondo sobre la interpretación y aplicación del artículo 41 citado, se puede efectivamente impugnar en sede jurisdiccional tanto si puede aprobarse un plan general, sin, o en contra, del informe del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001, cómo si el supuesto concreto examinado es un caso que encaja o no en el indicado artículo 41 .

  3. Es cierto que venimos diferenciado entre el acto aprobatorio de un plan de urbanismo y el contenido dicha disposición general, para señalar que en el primer caso estamos ante la impugnación de un acto administrativo y en el segundo de una disposición general, porque se cuestiona la legalidad de sus determinaciones concretas. Sobre esta diferencia, que hemos realizado esencialmente a propósito de la aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, podemos citar la sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ). Pues bien, ahora estamos ante un supuesto que no coincide con estos casos porque si bien no se impugnan las concretas previsiones materiales del plan, tampoco se cuestionan los requisitos de orden formal en el acto de aprobación. Lo que en realidad se cuestiona en el recurso contencioso administrativo es si podría, o no, aprobarse un plan en las condiciones que se hace en este caso, a tenor del contenido del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001, respecto de la disponibilidad de recursos hídricos que satisfagan las demandas de agua que comporta el nuevo plan, lo que se conecta con el propio procedimiento de elaboración del plan y la naturaleza de los informes que se exigen en el curso del mismo.

SEXTO

No estamos, por el contrario, y hacemos ahora una delimitación negativa, ante un acto de aprobación inicial o provisional del plan general respecto de los cuales efectivamente hemos declarado su carácter de acto de trámite, aunque con alguna matización que merece la pena constatar. Así, venimos declarando, por todas Sentencia de 26 de junio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 1662/207 que este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos. (..)Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento ", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización >>.

SÉPTIMO

No nos corresponde, por otro lado, pronunciarnos ahora sobre el contenido del Acuerdo impugnado, es decir, sobre si cumple o no con lo dispuesto en el artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001, y si esta norma impide proceder a su aprobación con el condicionado impuesto al Ayuntamiento en los términos ya vistos. Ahora bien, no está de más traer a colación lo que hemos declarado en casos similares, para la misma Comunidad Autónoma, aunque respecto de la pieza de suspensión y dando respuesta al alegato sobre la apariencia de buen derecho. Es el caso de las sentencias de 30 de marzo de 2009 (recurso de casación nº 790/2008) y 6 de julio de 2009 (recurso de casación nº 658/2008 ) en las que declaramos que Ahora bien, sin que ello suponga ignorar esas llamadas a la prudencia en la aplicación de la apariencia de buen derecho como criterio para dirimir el incidente de medidas cautelares, hay razones para entender en este caso ha sido aplicado de forma acertada. (...) De un lado, es un hecho no controvertido que la aprobación del instrumento de planeamiento se produjo con el informe desfavorable de la Confederación Hidrográfica previsto en el artículo 25.4 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, redactado por la Disposición Final Primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio. No cabe examinar ahora, para resolver el incidente cautelar, la controversia de fondo que se suscita sobre si puede o no entenderse que tal exigencia de informe de la Confederación Hidrográfica se solapa o queda sustituida por la previsión contenida en el artículo 19.2 de la Ley valenciana 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y de Protección del Paisaje, que alude a un "informe del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro". Pero, sin prejuzgar aquí esa cuestión que corresponde a la controversia de fondo, es indudable que la emisión de dos informes negativos por la Confederación Hidrográfica constituye un indicio a favor de quien sostiene la ilegalidad del acuerdo impugnado; y de ello parece estar persuadida la propia Comisión Territorial de Urbanismo autora del acuerdo impugnado, pues ella misma decide supeditar la efectividad de la aprobación otorgada a que se emita otro informe por la Confederación Hidrográfica del Júcar >>.

OCTAVO

Lo dicho hasta aquí sería suficiente para declarar que ha lugar al recurso de casación por infracción de los artículos 25.1 y 69.c) de la LJCA, en relación con el 24.1 de la CE . Ahora bien, debemos salir al paso de cuanto se razona en el auto recurrido y, en consecuencia, de la fundada impugnación que se expone en el escrito de interposición de la casación, en orden a la relevancia que pueda tener sobre el carácter de acto administrativo de trámite o definitivo que el plan no haya sido publicado.

La cuestión, por tanto, se resume en lo siguiente: si puede impugnarse en sede jurisdiccional, por las razones expuestas sobre la exigencia del informe previsto en el artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas, la aprobación de un plan general que ha sido comunicado a la Administración General del Estado pero que no ha sido publicado.

Ni que decir tiene que lo que se impugna, insistimos, no son las determinaciones sustantivas previstas en el plan, pendiente de publicación, sino, por el contrario, lo que se cuestiona es si debió de aprobarse un plan en los términos en que se hizo, es decir, cuando se aducen defectos relativos a su tramitación, concretamente respecto de la observancia de trámites preceptivos, es decir, si constan los informes exigidos legalmente.

Pues bien, ninguna trascendencia tiene sobre tal impugnación, en particular, ni sobre la diferenciación entre acto de trámite o definitivo, en general, que se haya procedido o no a la publicación del plan. Dicho de otro modo, el mismo acto de aprobación no puede tener la consideración de acto de trámite antes de publicación y definitivo tras ella. De modo que carece de relevancia en dicha diferenciación, en los términos que hemos expuesto en el fundamento quinto, que se haya o no publicado el plan. La publicación, en definitiva, es condición de eficacia pero no de validez del plan, como viene declarando esta Sala, de modo uniforme y con tal profusión que nos exime de cita expresa.

Se trata, por tanto, de categorías jurídicas muy diferentes, porque el acuerdo de aprobación puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no comporta su invalidez, sino la imposibilidad de su ejecución, que es un efecto bien distinto. La falta de publicación del plan, por tanto, impide que la Administración imponga sus determinaciones mediante actos de ejecución a los ciudadanos, que podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del plan, pero no acarrea su invalidez, pues el juicio sobre esta tiene lugar por las causas previstas en el artículo 62 y 63 de la Ley 30/1992 .

La falta de publicación de la aprobación del plan o de sus determinaciones no convierte, en definitiva, a un acto definitivo en un acto de trámite, sino que supone que estamos ante un acto o disposición válida pero ineficaz, como se deduce de los artículos 52.1, respecto de las disposiciones general, y 57.2, en el caso de los actos, de la Ley 30/1992 .

Por cuanto antecede, y con el alcance de nuestra conclusión que adelantamos en el fundamento cuarto, procede declarar que ha lugar al recurso de casación. NOVENO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que estimando el primer motivo invocado, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra auto de 13 de mayo de 2009, confirmado el suplica por el de 29 de junio siguiente, dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 1631/2007. Y, en consecuencia, casamos y anulamos los autos citados, debiendo continuarse con la sustanciación del recurso contencioso administrativo. Desestimando el resto de lo solicitado en el escrito de interposición. No se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

1 sentencias
  • STSJ País Vasco 378/2011, 25 de Mayo de 2011
    • España
    • 25 Mayo 2011
    ...indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. La STS 16.2.11 (rec. 4792/06 -Pte. Sr. Fernández Valverde), STS 15.10.10 (re. 4629/09 -Pte. Sra. Teso Gamella), la STS 11.12.08 (rec 3572/07 -Pte. Sr. Fernández Valverde), entre muchas otras, analizan el precepto. El art.......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR