STS, 22 de Octubre de 2010

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 27 de abril de 2006 (recurso contencioso-administrativo 663/2002 ) en cuya parte dispositiva se establece:

>.

Según explica el fundamento de derecho segundo de la mencionada sentencia recurrida -ahora recurrida en casación- el planteamiento de las demandantes en el proceso de instancia fue el siguiente:

suelo urbanizable, impone a sus propietarios obligaciones que no son las propias de los procesos de transformación del suelo urbanizable en suelo urbano, por cuanto el suelo de camping ya está transformado, careciendo de sentido la transformación pretendida por el instrumento de planeamiento impugnado, y, además, las cesiones del aprovechamiento medio, y para dotaciones, son incoherentes con la clasificación impugnada.

- Y que procede su clasificación como suelo urbano porque, a su entender, cuenta con los servicios esenciales para satisfacer las necesidades propias de los asentamientos urbanos de conformidad con el artículo 8.a de la Ley 6/1998 (aunque no ignora que según la Ley 2/2002, de urbanismo, no aplicable al caso por razones temporales, la ubicación idónea para las actividades de camping es el suelo no urbanizable (...)>>.

Planteada la impugnación del Plan General en esos términos, la Sala de instancia, en el mismo fundamento segundo, reproduce en parte la fundamentación de su anterior sentencia de 27 de mayo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 789/2002 ) en la que se había resuelto el recurso interpuesto contra la misma revisión del Plan General de Sant Pere Pescador por el titular de otro camping en situación análoga a los de las entidades ahora recurrentes. Las consideraciones que la Sala de instancia toma de ese pronunciamiento anterior son las siguientes:

(artículo 115 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo en Cataluña (TRLUC) sino, además, que tales servicios tengan la calidad de idoneidad y adecuación indispensable o mínima para ser considerados como tales, con virtualidad para ser clasificado como suelo urbano, siendo preciso también que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de servicios que puedan servir con suficiencia a los terrenos (STS 8 de noviembre de 2004, con remisión a otras, de 14 de abril y 23 de noviembre de 1993, 14 de junio, 2 y 28 de noviembre de 1994, 21 de julio de 1997, 11 de marzo, 26 de mayo y 21 de julio de 1997 ).

La idoneidad y adecuación de los servicios de que dispone la finca propiedad de la recurrente no resulta del contenido del informe pericial en cuanto que, más que referir los servicios de la zona detalla los servicios que presta el camping. Siguiendo con la pericial propuesta en el apartado 2 del informe se indican las unidades de acampada y los servicios de cada una de ellas, y en el 3 se detallan las edificaciones e instalaciones existentes en el camping, que dan servicio al mismo, con mención de la depuradora de aguas residuales, de la zona deportiva y de la vialidad interior del camping.

Respecto de los cuatro servicios de que deben disponer los terrenos para constituir suelo urbano (artículo 115 del TRLUC ), en la demanda se indica que el abastecimiento de aguas se realiza mediante captaciones de pozos, el suministro de energía eléctrica se obtiene de la Compañía eléctrica, el camping cuenta con una depuradora de aguas residuales y la vía de acceso utilizada es la carretera. Luego, además de que no consta la conexión de esos servicios con las redes generales, es de tener en cuenta que en los folios 677 y siguientes del expediente administrativo se recoge la información sobre las redes de servicios urbanísticos que la revisión del Plan General dispone implantar.

Como es de ver, los servicios urbanísticos de que dispone la finca de la recurrente no son idóneos ni adecuados, ya que como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2002, entre otras, "la jurisprudencia no sólo considera necesarias legalmente las dotaciones esenciales de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica..., sino que precisa que las mismas han de poseer las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse, que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana". En la sentencia del mismo Alto Tribunal de fecha 7 de junio de 1999 se admite la clasificación de suelo urbano no sólo a "los suelos engarzados en esa perfecta y plena urbanización sino también aquellos que tienen posibilidad de conectar con las respectivas redes de esos servicios, posibilidad meramente constructiva y no urbanizadora, que hace que la misma sea real".

No quedando acreditada esa circunstancia procede rechazar el primer motivo de impugnación con el que se pretendía la clasificación del suelo como urbano.

Siendo correcta la clasificación del suelo como urbanizable en la determinación de las obligaciones de los propietarios habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 121 del TRLUC . En el apartado 3 del citado precepto se dispone que los propietarios del suelo deberán: ceder obligatoria y gratuitamente a favor del Ayuntamiento los terrenos destinados a viales, accesos, estacionamiento adyacentes a la vía pública, parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos necesarios; b) ceder suelo donde se pueda edificar el techo correspondiente al 10% del aprovechamiento medio del sector; c) costear la urbanización.

Las dificultades que puedan plantearse en la determinación del aprovechamiento medio y en el emplazamiento de los terrenos en los que se ubicará la cesión del 10% del mismo, de cesión obligatoria y gratuita, en ningún caso pueden servir para dejar sin efectos lo dispuesto en ese precepto. Las determinaciones de la legislación sectorial sobre campings, en cuanto a las características de los mismos y su incidencia en la fijación del aprovechamiento medio, no son obstáculo al establecimiento de la obligación de ceder el 10% del mismo, y será en el Plan Parcial, al que remite el artículo 216.19 de las Normas urbanísticas, donde deberán resolverse las cuestiones planteadas por la actora, en cuanto a la cesión de parte del suelo ocupado por el camping en el momento de la aprobación de la revisión del Plan General.

Respecto de la cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento de los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, accesos y establecimientos adyacentes a la vía pública, parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos necesarios, establecida en el artículo 121.3.b) del TRLUC, el artículo 216.18 de las Normas urbanísticas dispone las dotaciones mínimas, lo cual no impide que el artículo 18, al referir el desarrollo del Plan General mediante la elaboración de Planes Parciales, y el 196, al disponer las determinaciones del planeamiento derivado en suelo urbanizable, remitan a la legislación urbanística vigente. En todo caso los Planes parciales deberán atender a lo que se recoge en el Plan General que desarrollan...>>.

A partir de esas consideraciones tomadas de un pronunciamiento anterior de la propia Sala de instancia, la sentencia aquí recurrida concluye en su fundamento tercero:

Ley 2/2002 de urbanismo, solicitaron a la Administración actuante que los suelos de los campings demandantes fuesen clasificados como suelo no urbanizable".

La representación de las entidades Camping Car, S.A., Camper Turisme, S.A. y Camping La Gaviota, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia; y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2006 en el que se aducen tres motivos de casación, los dos primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y el tercero invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de cada uno de esos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio (se citan como infringidos los artículos 209 y 214 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120.3 de la Constitución) por incurrir la sentencia en falta de motivación.

2. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio (aquí se cita como infringido el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ), por adolecer la sentencia impugnada de incongruencia.

3. Infracción del artículo 8.a/ de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, al haberse acreditado que los terrenos en cuestión disponen de los servicios necesarios y suficientes para ser clasificados como suelo urbano, alegando las recurrentes que es "...absurda la exigencia de que las redes de servicios resulten conectadas a las redes generales del municipio y que los campings se hallen integrados en la malla urbana porque constituyen, todas ellos, un conjunto totalmente apartado del núcleo principal y porque ello es contrario a la naturaleza de la actividad que en ellos se lleva a cabo".

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia por la que:

"1/ estimando el primer y segundo motivo de casación, anule la recurrida y ordene dictar una nueva en la que se hagan las correspondientes referencias a la prueba suministrada por esta parte como sustentadora de su pretensión y

2) alternativamente, que tras considerarlo así esa Sala, dicte sentencia estimando el tercer motivo las pretensiones de mis mandantes y declarando como suelo urbano (consolidado o no) los que albergan las actividades que vienen ejerciendo".

Las representaciones de la Generalitat de Cataluña y del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador -codemandados en el proceso de instancia y personados en casación como parte recurridaformalizaron su oposición mediante sendos escritos presentados respectivamente los días 14 y 15 de noviembre de 2007 en los que formulan alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por las recurrentes y terminan solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida, condenando a las recurrentes al pago de las costas causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 19 de octubre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de las entidades Camping Car, S.A., Camper Turisme, S.A. y Camping La Gaviota, S.L. contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 27 de abril de 2006 (recurso contencioso-administrativo 663/2002) desestimatoria del recurso interpuesto contra la desestimación presenta, por silencio administrativo, del recurso de alzada formulado contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Girona de 6 de junio y 11 de julio de 2001 por los que se dio conformidad al Texto Refundido de la Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación del Municipio de Sant Pere Pescador.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación que adujeron las entidades demandantes en el proceso de instancia, así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación que aducen las recurrentes, cuyo enunciado ha quedado recogido en el antecedente tercero.

Los dos primeros motivos, que analizaremos conjuntamente dada su estrecha conexión, se formulan por el cauce del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegándose un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por incurrir la sentencia impugnada en falta de motivación y en incongruencia, con la consiguiente infracción de lo dispuesto en los artículos 209, 214 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución. Y ello, de una parte, por no haberse efectuado en dicha sentencia la menor referencia a la principal prueba en la que las recurrentes fundaron su pretensión, consistente en el informe de arquitecto aportado con su demanda; y, de otra, porque la sentencia se limita a reproducir lo afirmado por la misma Sala de instancia en otra sentencia anterior, sin explicar los posibles elementos de relación existentes entre los supuestos de hecho examinados en ambos litigios.

Ambos motivos de casación deben ser acogidos.

Según hemos visto (antecedente segundo), la sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso contencioso- administrativo a base de reproducir en su fundamento jurídico segundo buena parte de la fundamentación que la propia Sala de instancia había expuesto en una sentencia anterior en la que también se dilucidaba la clasificación urbanística de unos terrenos destinados a camping. Pero la sentencia ahora recurrida nada dice sobre las concretas características de los terrenos en los que se ubican las instalaciones de camping a que se refiere la presente controversia, que son los llamados "Aquarius", "La Ballena Alegre", "Las Palmeras" y "La Gaviota"; ni hace referencia o valoración alguna sobre la prueba practicada, en particular, la pericial consistente en informe emitido por el Arquitecto D. Teodoro . En fin, tampoco especifica la sentencia el grado de coincidencia que pudiera existir entre las características físicas de las fincas a las que se refiere la presente controversia y las de la finca examinada en aquel otro litigio. Fue la Administración autonómica demandada quien, con su escrito de conclusiones, aportó a las actuaciones esa anterior sentencia de la Sala de instancia cuya fundamentación se reproduce en la sentencia aquí recurrida; y al hacerlo manifestó que las situaciones fácticas examinadas en uno y otro litigio eran idénticas. Pero, como decimos, la sentencia recurrida no se detiene a constatar esa identidad, y ni siquiera la afirma; parece que la da por supuesta, limitándose a reproducir la fundamentación de ese pronunciamiento anterior.

Así las cosas, es claro que la sentencia incurre en el defecto de motivación que se le reprocha. Resulta, en efecto, insuficiente la mera reproducción de las consideraciones que la propia Sala de instancia había expuesto en una sentencia anterior, pues la sentencia ahora recurrida no deja debidamente explicado el grado de coincidencia existente, ni afirma siquiera que los servicios urbanísticos con que contaban los terrenos eran los mismos en uno y otro litigio. Por lo demás, carece de justificación que la Sala de instancia haya emitido el pronunciamiento prescindiendo por entero de la prueba practicada en el proceso, que ni siquiera es mencionada en la sentencia, y, en cambio, se dedique a reproducir lo que había razonado en una sentencia anterior con relación a otros terrenos y a partir de un material probatorio distinto.

Constatado así que la sentencia recurrida ha de ser casada, al ser acogidos los dos primeros motivos de casación, procede que entremos a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y al abordar esa tarea estaremos examinando también el motivo de casación tercero, pues la cuestión que se plantea en este motivo - en el que se alega la infracción del artículo 8.a/ de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones- coincide con la que constituye el núcleo de la controversia en el proceso de instancia, esto es, si los terrenos en los que se ubican los cuatro campings cuentan con los elementos y servicios necesarios para que proceda su clasificación como suelo urbano. En caso afirmativo sería contraria a derecho, y habría de ser declarada nula, la determinación del Plan General que atribuye a dichos terrenos la clasificación de suelo urbanizable.

Para abordar esta cuestión comenzaremos recordando que desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado, limitativo de la potestad discrecional de planeamiento, que viene determinado por la exigencia de que en el terreno concurran determinadas condiciones físicas como son acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas por lo menos en sus dos tercios. Así se reguló en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, en el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ; y también en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, disposición esta última que es la aplicable al caso y que tiene expresamente atribuido el carácter de norma básica (disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril ).

El carácter reglado de esta clase de suelo comporta que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos y, en cambio, debe clasificarlo como tal en el caso de que concurran, siempre y cuando resulten de características adecuadas para la edificación a la que deberán servir (sobre esto último véase artículo 21 del Reglamento de Planeamiento y sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2006 dictada en recurso de casación 2020/2003 ). Por lo demás, la jurisprudencia ha perfilado una exigencia adicional que se refiere a la necesaria integración del terreno en la "malla urbana", requisito éste sobre cuya significación puede verse la sentencia de 19 de octubre de 2006 (casación 3040/2003 ) en la que se citan otros pronunciamientos anteriores. Entre éstos cabe mencionar la sentencia de 23 de diciembre de 2004, que a su vez remite a la de 7 de junio de 1999, donde se perfila el requisito de > . Una breve recapitulación de la jurisprudencia relativa a la exigencia de integración del terreno en la malla urbana puede verse en nuestra reciente sentencia de 7 de octubre de 2010 (casación 4123/06 ), en la que se citan sentencias de 7 de junio y 17 de septiembre de 1999,16 de abril de 2001, 3 de febrero, 27 de junio, 7 de julio y 15 de noviembre de 2003, 17 de julio de 2007, entre otras.

Pues bien, la prueba practicada en el caso que nos ocupa, en particular las fotografías y el conjunto de datos y apreciaciones incorporados a la pericial -informe emitido por el Arquitecto D. Teodoro - ponen de manifiesto que los cuatro campings ocupan terrenos que no están integrados en la malla urbana, constando cada uno de ellos de un conjunto de viales, instalaciones y dependencias que conforman un conglomerado aislado, sin vinculación ni ligazón con ningún entramado urbano. Pero no sólo eso; la misma prueba pericial pone de manifiesto que algunos de los servicios con que cuentan -en particular, suministro de agua y saneamiento- carecen de conexión con las redes generales o municipales, pues el abastecimiento de agua se realiza mediante pozos y el tratamiento de las aguas residuales se lleva cabo mediante sistemas de depuración propios del camping, sin conexión con la red general de saneamiento.

Tales consideraciones llevan necesariamente a la conclusión de que ninguna de las fincas objeto de controversia reúne los elementos y requisitos necesarios para que proceda su clasificación como suelo urbano. Y de ello parecen haber quedado persuadidas las entidades recurrentes, pues, según el dato que la sentencia de instancia deja consignado "a mayor abundamiento", y que no ha sido desmentido en casación, después de la interposición del recurso contencioso-administrativo las entidades titulares de los cuatro campings dirigieron un escrito al Ayuntamiento de Sant Pere Pescador en el que solicitan la clasificación de sus terrenos como suelo no urbanizable (tal petición la formularon en el escrito de "ampliación del recurso de alzada" que dichas entidades presentaron con fecha 21 de febrero de 2005, basándose en el cambio normativo introducido por la Ley autonómica 2/2002, de 14 de marzo ; del citado escrito el Ayuntamiento de Sant Pere Pescador aportó copia con su escrito de conclusiones).

Por las razones expuestas, una vez casada y anulada la sentencia de instancia, el recurso contencioso- administrativo debe ser desestimado. Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.