STS 1/2002, 2 de Septiembre de 2010

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 28 de junio de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 662 de 2005, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Raquel Nieto Bolaño, en nombre y representación de la asociación "CASA PALENTINA EN BILBAO", contra la resolución de 26 de mayo de 2005 de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, dictada por delegación, por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la entidad actora, declaramos la citada resolución conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « La primera cuestión que tenemos que abordar es la ausencia del informe de la Comunidad Autónoma Vasca en el expediente de revocación de la declaración de utilidad pública de la entidad demandante. El apartado 3 del art. 7 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, establece que "en el caso de entidades inscritas en los registros de asociaciones de las comunidades autónomas: a) Si el procedimiento lo hubiera incoado el Ministerio del Interior, la Secretaría General Técnica de dicho ministerio remitirá copia del expediente así instruido a los órganos responsables de dichos registros, interesándoles la emisión de informe sobre el contenido de aquél y sobre la procedencia de la revocación. b) Si el procedimiento lo hubieran incoado los organismos responsables de los registros de las comunidades autónomas, remitirán, una vez instruido, copia del expediente con un informe a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. Los informes, que deberán ser evacuados en el plazo de 15 días, no serán vinculantes. De no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones" . Con carácter general los defectos de forma solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados (art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Pues bien, para que la indefensión tenga la eficacia invalidante es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo (SSTC 155/1988, de 22 de julio; 212/1994, de 13 de julio; 137/1996, de 16 de septiembre; 89/1997, de 5 de mayo, y 78/1999, de 26 de abril, entre otras). Así las cosas, de acuerdo con la teoría de la invalidez de los actos administrativos, la consecuencia del incumplimiento de algún trámite de procedimiento podría configurar un motivo de nulidad relativa o anulabilidad del citado art. 63, siempre que, como se acaba de decir, conforme a las previsiones de apartado 2 del precepto, se hubiere producido indefensión, lo que no ha sucedido en el presente caso. En efecto, en el caso que nos ocupa, es cierto que no consta que se solicitara informe a la Comunidad Autónoma Vasca, Administración encargada del registro donde está inscrita la entidad actora, pero dicho defecto procedimental no comporta la nulidad del acto. El citado informe a tenor del art. 7-3 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre no tiene carácter de vinculante, pudiendo seguirse el procedimiento de revocación si no se emitiesen en el plazo de quince días. Y por otro lado, como ha venido declarando el Tribunal Supremo que "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal" (STS de 14 de febrero de 2000, f.j. 2º ). Y eso es lo que acontece en el presente supuesto, ya que el motivo de la revocación es por no haber presentado las cuentas del ejercicio del año 2002 dentro del plazo legalmente establecido».

También se declara, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, lo siguiente: «En segundo lugar se aduce por la sociedad recurrente que ha resultado lesionado el principio de seguridad jurídica al haberse iniciado el expediente de revocación fuera del plazo de seis meses. El apartado 4 del art. 6 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, establece: "Si las entidades declaradas de utilidad pública no hubiesen cumplido la obligación de rendición de cuentas prevista en el artículo 5, el organismo público encargado del registro de asociaciones donde se encuentre inscrita la entidad declarada de utilidad pública comunicará a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior o, en su caso, el órgano competente de la comunidad autónoma, en los seis meses siguientes a la fecha límite de rendición de cuentas, mediante relación certificada, las entidades declaradas de utilidad pública que no rindieron cuentas. En este supuesto, el organismo público encargado del registro de asociaciones donde se encuentre inscrita la entidad declarada de utilidad pública remitirá además la documentación acompañada de un informe comprensivo de las circunstancias advertidas, a fin de que se incoe y tramite el procedimiento de revocación de la declaración de utilidad pública de acuerdo con el artículo 7 " . Es cierto, que el Gobierno Vasco no comunicó al Ministerio del Interior la falta de rendición de cuentas del año 2002 de la sociedad actora hasta el 20 de octubre de 2004, es decir, fuera del plazo de los seis meses siguientes a la fecha límite de rendición de cuentas, pero ello no significa, en contra de lo alegado por la parte demandante, que vaya en contra del principio de seguridad jurídica. Dicho retraso es un mero defecto formal que no ha provocado indefensión a la sociedad recurrente, ni ocasionado ningún menoscabo real en su defensa, conociendo ésta que no había presentado las cuentas correspondientes al año 2002 dentro del plazo legal. Por tanto, procede desestimar este segundo motivo de impugnación. Igualmente también procede desestimar el tercer motivo de impugnación fundado en la lesión del principio de proporcionalidad al acordarse por la Administración la revocación de la declaración de utilidad pública. El apartado 1 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, establece que "las asociaciones de utilidad pública deberán rendir las cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de los seis meses siguientes a su finalización, y presentar una memoria descriptiva de las actividades realizadas durante el mismo ante el organismo encargado de verificar su constitución y de efectuar su inscripción en el Registro correspondiente, en el que quedarán depositadas. Dichas cuentas anuales deben expresar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos" . Así las cosas, consta en el expediente que la parte recurrente no presentó las cuentas del año 2002 en el plazo anteriormente señalado, por lo que procede la revocación de la declaración de utilidad publica de conformidad con el art. 35.2 la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, que dispone que "la declaración será revocada, previa audiencia de la asociación afectada e informe de las Administraciones públicas competentes, por Orden del Ministro que se determine reglamentariamente, cuando las circunstancias o la actividad de la asociación no respondan a las exigencias o requisitos fijados en el artículo 32, o los responsables de su gestión incumplan lo prevenido en el artículo anterior" . Y el art. 34.1 establece los siguiente: "Las asociaciones de utilidad pública deberán rendir las cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de los seis meses siguientes a su finalización, y presentar una memoria descriptiva de las actividades realizadas durante el mismo ante el organismo encargado de verificar su constitución y de efectuar su inscripción en el Registro correspondiente, en el que quedarán depositadas. Dichas cuentas anuales deben expresar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos. Reglamentariamente se determinará en qué circunstancias se deberán someter a auditoría las cuentas anuales". Es decir, el incumplimiento de la rendición de cuentas fuera del plazo legal conlleva la revocación de la declaración de utilidad pública, por lo que no se puede hablar de la infracción del principio de proporcionalidad. En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la asociación Casa Palentina en Bilbao presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 18 de julio de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y como recurrente, la asociación Casa Palentina en Bilbao, representada por la Procuradora Doña Raquel Nieto Bolaño, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 7.3 a) del Real Decreto 1740/2003 y 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al no haberse emitido en el procedimiento administrativo, al efecto seguido, el preceptivo informe de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que contaba con elementos de juicio que habrían influido en la decisión en el sentido de evitar la revocación de la declaración de utilidad pública que, en definitiva, fue adoptada por el Ministerio del Interior sin contar con tan valiosa información, generando con ello la indefensión de la asociación recurrente, pues tal decisión revocatoria afecta al propio derecho de asociación en su capacidad para funcionar, ya que, con independencia de que hubiese o no presentado las cuentas, contaba con medios para ser viable económicamente; el segundo por haberse vulnerado por el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución y 6.4 del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, dado que no respetó la Administración el plazo para incoar el expediente de revocación de la declaración de utilidad pública de la asociación recurrente, por lo que se han quebrantado los principios de confianza legítima y de no poder ir contra los actos propios, al no haberse comunicado por la Administración autonómica del País Vasco al Ministerio del Interior la falta de la rendición de cuentas del ejercicio económico sino nueve meses después de haber finalizado el plazo para hacerlo, de modo que se ha vulnerado la seguridad jurídica y se viene a actuar con un retraso que se reprocha haber cometido en la presentación de las cuentas; y el tercero por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en el artículo 1, apartado 1, de la Ley Orgánica 1/2002, de 27 de marzo, reguladora del derecho de asociación, y los artículos 32, 34.1 y 35.2 del mismo texto legal, al no tener la obligación de presentar las cuentas del ejercicio económico otra finalidad que la de acreditar la viabilidad económica de la asociación, mientras que la omisión de esa presentación no obedeció a intencionalidad alguna de ocultamiento de la situación patrimonial de la asociación, y así se evidencia por haber seguido presentándose en los ejercicios posteriores a 2002, además de que fueron aportadas las omitidas cuando la Administración lo requirió, sin que se les haya puesto tacha alguna por reflejar exactamente la situación financiera de la asociación, siendo llevadas las mismas con arreglo al Plan General de Contabilidad de entidades sin fines lucrativos, por lo que se han cumplido los fines perseguidos por la obligación de rendir cuentas, cual son el acreditamiento de la viabilidad económica de la asociación y la transparencia respecto de los asociados, que tienen derecho a estar debidamente informados, con lo que, en definitiva, la rendición anual de cuentas va más allá de un mero requisito formal, que, de no cumplirse, no implica necesariamente que se hayan incumplido los fines que con tal deber se trata de conseguir, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que «acuerde anular la orden de 26 de mayo de 2005 dictada por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior que revocaba la declaración de utilidad pública de la asociación "Casa Palentina en Bilbao" y, subsidiariamente, de no estimarse, se retrotraiga el procedimiento administrativo con referencia UP/64/CA, al momento de la solicitud por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de Informe al Registros de Asociaciones de la Comunidad Autónoma Vasca, para que se pronuncie sobre el contenido y procedencia del expediente de revocación de Declaración de Utilidad Pública instado contra la Asociación Casa Palentina en Bilbao, con declaración de la nulidad de pleno derecho de lo instruido con posterioridad y la condena en costas».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 16 de junio de 2008, alegando que la representación procesal de la asociación recurrente se limita a reiterar lo que adujo en la instancia y ya fue objeto de análisis y decisión por el Tribunal " a quo", de manera que no cabe repetirlo en casación por no ser esa la finalidad de este recurso, de manera que es suficiente con remitirse a los expresado con toda corrección en la sentencia recurrida, sin que el hecho de haber demorado la Administración autonómica en la dación de cuenta del incumplimiento a la Administración del Estado implique una transgresión del principio de seguridad jurídica, ya que se trata de un mero defecto formal que no ha generado la indefensión de la asociación recurrente ni menoscabo en su derecho de defensa, siendo una cuestión nueva la planteada en el tercer motivo y, por consiguiente, inadmisible en casación, pero, en cualquier caso, es la propia Ley 1/2002 la que impone el deber de rendir cuentas anuales en el plazo de seis meses siguientes a la formalización del ejercicio económico y sanciona con la revocación de la declaración de utilidad pública a las asociaciones que incumplan tal deber, de modo que la Administración no sólo puede revocar dicha declaración sino que debe hacerlo dados los beneficios económicos que esa declaración comporta, teniendo en cuenta que dichos beneficios se obtienen de los caudales públicos, que deben ser gestionados con transparencia y eficacia, terminando con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el 20 de julio de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Los dos primeros motivos de casación, que hemos resumido en el precedente antecedente quinto de esta sentencia, se limitan a reiterar lo aducido en la instancia como motivos de impugnación de la resolución administrativa recurrida, y ahora se reprocha a la Sala sentenciadora no haber respetado lo establecido en los preceptos allí invocados para pedir la anulación de la referida resolución.

Al considerar nosotros que los motivos de impugnación frente al acto administrativo fueron perfectamente analizados y rechazados por el Tribunal a quo, sería suficiente con remitirnos a lo declarado en los fundamento jurídicos segundo y tercero de la sentencia recurrida, también transcritos en los antecedentes segundo y tercero de esta nuestra, para desestimar ambos motivos de casación.

No obstante, haremos seguidamente algunas consideraciones al respecto.

En cuanto a la infracción por la Sala de instancia de lo establecido en el artículo 7.3 a) del Real Decreto 1740/2003 acerca del informe de la Comunidad Autónoma del País Vasco, defecto procedimental relevante como cualquier otro, que debe ser respetado en garantía de acierto de la resolución administrativa, lo relaciona la representación procesal de la recurrente con el hecho de que, al faltar dicho informe, la Administración estatal carecía de un elemento de juicio imprescindible para revocar la declaración de utilidad pública de la asociación, cual es la solvencia y viabilidad económica de ésta, quien había presentado puntualmente sus cuentas en los demás ejercicios.

No compartimos nosotros dicha tesis porque el artículo 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, anuda directa e indefectiblemente la revocación de la declaración de utilidad pública al incumplimiento del deber de rendir cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de seis meses siguientes a su finalización (artículo 34.1 ), sin contemplar en absoluto la situación de solvencia o insolvencia de la asociación ni su viabilidad económica, ya que constituye un requisito formal para disfrutar de ciertas ventajas financieras, cuyo incumplimiento acarrea la pérdida de éstas, lo que se enmarca dentro de una administración transparente de los fondos y caudales públicos.

En cuanto al retraso con que hizo la Administración autonómica la comunicación del incumplimiento a la Administración estatal, no representa un plazo perentorio ni una subsanación de la deficiencia que impidan abrir el procedimiento de revocación.

El carácter de requisito formal, que tiene la rendición de cuentas del ejercicio económico dentro del plazo establecido legalmente, acarrea la consecuencia legalmente prevista de la revocación de la declaración de utilidad pública, mientras que la transigencia o los umbrales de tolerancia con el incumplimiento de los plazos de rendición de cuentas generaría consecuencias completamente adversas para una rigurosa gestión de los caudales públicos, que es el fín perseguido con la medida de la revocación de la declaración de utilidad pública por el incumplimiento del deber de rendir cuentas en plazo, y ello con independencia de que la comunicación del incumplimiento se haya efectuado o no diligentemente a la Administración con potestad para revocar esa declaración de utilidad pública, sin perjuicio de que el procedimiento para ello quede sujeto a los plazos ordinarios de caducidad, que no ha sido lo ocurrido en este caso.

Finalmente, se invoca la infracción, cometida por el Tribunal de instancia, de los artículos 1, apartado 1, 32, 34.1 y 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, porque la rendición de cuentas no tiene otra finalidad que la de acreditar la viabilidad económica de la asociación como garantía de la eficacia de las ayudas públicas recibidas y de información para los asociados, y en este caso ha quedado demostrada dicha viabilidad con el depósito de las cuentas, referidas al ejercicio 2002, al primer requerimiento de la Administración y el cumplimiento de dicha obligación en años posteriores, cuentas ajustadas a las reglas del Plan General de Contabilidad de Entidades sin fines lucrativos.

En primer lugar, es esta una cuestión nueva que, como tal, sería inadmisible en casación, conforme a reiterada doctrina jurisprudencias de esta Sala, pero, en cualquier caso, nos remitimos a lo dicho en el fundamento jurídico segundo en el sentido de que el deber de rendir cuentas puntualmente no tiene como finalidad primordial conocer la solvencia de la asociación sino procurar una eficaz y transparente administración de los caudales públicos, de los que no pueden beneficiarse quien incumple esa garantía formal y plena de sentido que es la rendición de cuentas dentro de plazo, sin que ello afecte en absoluto al derecho de asociación, en contra de lo que opina la recurrente, cuyos asociados podrán libremente continuar con los fines propios de la misma pero sin disfrutar de una ventajas o beneficios derivados de la declaración de utilidad pública, que han perdido por no cumplir un deber formal de tanta trascendencia como rendir cuentas de su gestión en el plazo al efecto marcado por la propia Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación 1/2002, de 22 de marzo, razón por la que este tercer y último motivo de casación es, en todo caso, desestimable también.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, al ser desestimables todos los motivos al efecto invocados, comporta la imposición de las costas procesales causadas a la Asociación recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .