STS, 14 de Junio de 2010

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
ECLIES:TS:2010:4203
Número de Recurso5439/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución14 de Junio de 2010
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil diez.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil EDITORIAL CALSALS, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 22 de julio de 2008, sobre Reclamación de Responsabilidad Patrimonial por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la aplicación del R.D. 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el R.D. 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la L.O. 10/2002, de 23 de diciembre de Calidad de la Educación.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 321/2006 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 22 de julio de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : 1) Desestimar el recurso 2) Confirmar la resolución recurrida 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil EDITORIAL CALSALS, S.A., interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:

Único .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 106.2 de la Constitución y 139, apartados 1 y 2, y 141.1 de la Ley 30/1992, al apreciar que no concurren los requisitos legales establecidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, realizando además una valoración arbitraria e irrazonable de los concretos hechos en que, en este caso, se fundamenta la misma.

Y termina suplicando a la Sala que "...se sirva en su día dictar Sentencia por la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 de la Ley de la Jurisdicción, case y anule la recurrida, dictando otra en su lugar por la que se estime el recurso contencioso interpuesto contra la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, de 1 de agosto de 2006, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por mi mandante por los daños y perjuicios causados por el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo (por el que se modificó el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, que establecía el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecida por la LOCE), anulando dicha resolución y condenando a la Administración a pagar a mi mandante la cantidad de 1.229.314,02 euros, en concepto de responsabilidad patrimonial, más los intereses legales correspondientes, con lo demás que en Derecho proceda".

TERCERO

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso de casación interpuesto por Editorial Casals, S.A., contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2008 (autos 321/06), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a la mercantil recurrente por ser preceptivas".

CUARTO

Mediante providencia de fecha 14 de mayo de 2010 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 1 de junio del mismo año, fecha en la que se inició la deliberación, finalizando en la sesión del día 2 de junio.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Constituye el objeto de este recurso de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de veintidós de julio de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 321/2.006, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por la representación procesal de Editorial Casals S.A., contra la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de uno de agosto de dos mil seis, que denegó la reclamación deducida por los daños y perjuicios ocasionados a la reclamante, por el Real Decreto

1.318/2.004, de 28 de mayo, que modificó el Real Decreto 827/2.003, de 27 de junio, que estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecido por la Ley Orgánica 10/2.002, de Calidad de la Educación, y que difirió al año académico 2.006-2.007 determinadas medidas cuya previsión de aplicación estaban fijadas para el curso académico 2.004-2.005.

SEGUNDO

La Sentencia recurrida en el segundo de sus fundamentos de Derecho identificó el Real Decreto que originó el cambio de calendario y trascribió su contenido, y en el fundamento tercero se refirió a las razones que movieron a la Administración a dictar el Real Decreto 827/2.003 a las que se refería en su preámbulo, y, en párrafo aparte, procedió de igual modo con el Real Decreto 1.318/2.004, haciendo referencia al preámbulo del mismo y a las razones que exponía y que aconsejaban su publicación y la modificación del calendario.

El fundamento cuarto expresa algunas de las razones que según la Sentencia llevaron a la recurrente a plantear la reclamación y así se refería a "la existencia de un cambio sorpresivo producido por la suspensión del calendario de aplicación de la LOCE, cuyo cambio habría causado a la actora graves perjuicios económicos que no tiene el deber de soportar, de donde nacería la responsabilidad patrimonial de la Administración al modificar sorpresivamente el citado calendario, concurriendo todos los requisitos necesarios para dicha responsabilidad, incluida la efectividad y la antijuridicidad del daño causado, pues "toda la labor inicial de edición y comercialización para el curso 2004-2005 se vio, en suma, severamente frustrada como consecuencia del inesperado cambio de criterio producido con el RD 1318/2004". La demandante trae a colación una serie de sentencias que considera de interés para refrendar la aplicabilidad en el caso del principio de confianza legítima, que se habría visto defraudado por la actuación administrativa, y termina suplicando la indemnización que vimos más arriba, más los intereses legales correspondientes, para cuya acreditación ha aportado una prueba pericial, cuyos resultados obran en autos y damos aquí por reproducidos en aras a la brevedad".

Y concluía ese fundamento haciendo mención a la oposición al recurso mostrada por la defensa del Estado.

El fundamento quinto lo dedicó la Sentencia a recordar y resumir la Jurisprudencia de esta Sala en aquellos supuestos en los que la reclamación de responsabilidad patrimonial se vincula a los daños y perjuicios que puedan ser consecuencia de la promulgación de normas reglamentarias y trascribe en parte el contenido de Sentencias como la de 29 de enero de 1.998, y otras como las de 4 de marzo y 10 de mayo de 1.996, y así de la primera de ellas extrae del fundamento cuarto la afirmación de que esa clase de responsabilidad "no puede equipararse, de un modo global, a los supuestos de la responsabilidad por actos administrativos no expropiatorios. Es lógico que en la responsabilidad derivada de la potestad reglamentaria, como pretende ser la del presente recurso, son exigibles todos y cada uno de los requisitos o condicionantes antes expuestos, pero debe tenerse en cuenta, también, y en especial, que se está ante una disposición de carácter general que regula «in genere» una actividad económica característica y fuertemente intervenida por el sector público en razón, precisamente, a su propia y peculiar naturaleza".

Por otra parte de las otras dos sentencias citadas dice que repiten lo siguiente: uniforme a los administrados en cuanto miembros de una colectividad, cual sería el caso de consecuencias desfavorables para los agentes intervinientes en un determinado sector de actividad al que va dirigida la norma reglamentaria en cuestión de manera general al estar dicho sector sometido a un régimen jurídico especial, sino en aquellos supuestos en que tales cargas se impongan de modo singularizado y especial a determinados agentes, entidades o personas que actúan en el sector de referencia en función de una específica circunstancia que en ellos concurra; ello es así por cuanto sólo en este último caso estaremos ante un supuesto en el que concurra el requisito de la antijuridicidad de la lesión sufrida por el administrado, requisito que como es sabido resulta indispensable para que pueda operar el instituto de la Responsabilidad Patrimonial que nos ocupa. Las disposiciones de referencia han de ser valoradas con independencia de que las mismas hayan sido declaradas ajustadas a Derecho, por cuanto el Instituto de la Responsabilidad Patrimonial opera tanto en los supuestos de funcionamiento normal como en los de funcionamiento anormal de los servicios públicos, por lo que no es necesario que el actuar de la Administración sea contrario al ordenamiento jurídico, lo que hace que la declaración de que la disposición en cuestión resulta ajustada a Derecho no excluye en absoluto la posible concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración y por ende la obligación de indemnizar caso de que concurran los restantes requisitos exigidos para que opere la figura jurídica que nos ocupa, a saber, antijuridicidad de la lesión, daño efectivo evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el daño producido>>.

De modo similar procede en el fundamento de Derecho sexto al referirse a la cuestión de la confianza legítima que plantea la demandante y así pone de manifiesto citando la Sentencia de 11 de noviembre de

1.999, que a "partir de Sentencia de 28 de febrero de 1989 y, sobre todo, en sus últimas Sentencias esta Sala ha elaborado un cuerpo de doctrina sobre el principio de «confianza legítima», perteneciente al ámbito de la seguridad jurídica y vinculado a otros principios como el de irretroactividad y protección de los derechos adquiridos, que puede sintetizarse en los siguientes puntos:

  1. El principio de la confianza legítima, que tiene su origen en el derecho administrativo alemán, ha sido reiteradamente asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, Sentencias de 13 de julio de 1965, asunto Lemmerz-Werk; de 16 de mayo de 1979, as.84/78, Tomadini/Amministrazione delle finanze dello Stato; de 12 de abril de 1984, as. 281/82 Unifrex; de 26 de abril de 1988, as. 316/86, Hauptzollamt Hamburg-Jonas/Krücken, y sobre todo en la doctrina recogida en Sentencias de 16 de noviembre de 1977, 21 de septiembre de 1988 y 10 y 29 de enero de 1995 y, en este sentido forma parte del acervo que integra el derecho comunitario europeo, en el que los principios generales ocupan un lugar especialmente destacado. b) El principio resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir (SSTS 28 de julio de 1997 y 23 de mayo de 1998 ). c) La virtualidad del principio puede comportar la anulación de la norma o del acto y, cuando menos, obliga a responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Aunque el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una determinada ventaja (SSTS 17 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999 ). d) En la aplicabilidad del principio han de ponderarse, además de la previsión del régimen transitorio y de la presencia de un interés público perentorio, el conocimiento previo de la medida y su previsibilidad (STS 13 de julio de 1999 )".

Por otra parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 10-5-1999 nos dice que "el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general", y, finalmente, la sentencia del mismo alto Tribunal de 25-10-2006 anota que "la seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos" y que "la misma consideración es aplicable al principio de confianza legítima, creciente e indebidamente aducido como argumento descalificador de no pocas modificaciones normativas que algunos agentes económicos reputan más o menos perjudiciales para sus intereses".

En el fundamento séptimo la Sentencia de instancia refiere que es "con el bagaje de lo expuesto en los fundamentos anteriores como se enfrenta a la resolución de la cuestión sometida a su enjuiciamiento y así en él, y tras hacer de nuevo referencia a algunos aspectos de la demanda, manifiesta que se debe "tener muy presente a la hora de valorar la virtualidad del principio de confianza legítima en el supuesto que nos ocupa la propia doctrina legal que insta a ponderar en cada caso la posible previsión de un régimen transitorio, la presencia de un interés público perentorio y el carácter previsible o no de la medida en cuestión. Aparte de la idea recogida en el dictamen del Consejo de Estado de que el principio de confianza legítima es aplicable "fundamentalmente a los efectos de las normas de carácter regulatorio y no tanto a los de las normas que ponen en marcha programas de políticas públicas", es preciso reparar en la sustancia normativa del Real Decreto 1318/2004, que bien podría aproximarlo a la naturaleza de un régimen transitorio. En efecto, dicho Real Decreto carece de una regulación material, y se constriñe a programar de nuevo el calendario para la aplicación de la Ley 10/2002, lo que incita a ubicar a dicha norma reglamentaria en aquel ámbito de los programas de políticas públicas en que, según el Consejo de Estado, el principio de confianza legítima tiene un juego menor. En línea con aquella idea del régimen transitorio no puede desconocerse que el calendario establecido en el Real Decreto 827/2003 era propiamente una norma de derecho transitorio en la aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo de la Ley Orgánica 10/2002, cuya definitiva implantación no quiso imponerse de forma simultánea en todos sus contenidos, sino que se optó por un régimen gradual durante un período de cinco años, de tal forma que aparece con claridad la vocación de Derecho transitorio de aquel Real Decreto 827/2003 . Si aceptamos la tesis que acabamos de exponer, fluye con naturalidad el también carácter de norma transitoria del Real Decreto 1318/2004, que lo único que hace es alterar aquel calendario dentro de los parámetros temporales diseñados por la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 10/2002. Pero existe otra razón para atribuir aquella índole de norma transitoria al Real Decreto 1318/2004 . Hemos aquí de recordar que en el preámbulo de este último se apela a la voluntad hecha pública por el Gobierno de la Nación de instar en un próximo futuro ante las Cortes Generales la modificación de determinados contenidos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, lo que hacía aconsejable no forzar en ese momento la aplicación de ciertos aspectos de la ley ante la eventualidad de su modificación, que al final ciertamente se produjo con la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo (BOE de 4 de mayo ), de tal manera que el aplazamiento del calendario que arbitra el Real Decreto 1318/2004 viene a facilitar el tránsito a la nueva ordenación que introduce la Ley Orgánica 2/2006, que contempla su propio calendario en su disposición adicional primera . Desde esta perspectiva el Real Decreto 1318/2004 actúa como una norma de Derecho transitorio entre las Leyes Orgánicas 10/2002 y 2/2006, facilitando el paso de una a otra norma al evitar la que ya entonces se veía como una apresurada implantación de determinados contenidos que iban a verse afectados próximamente por una nueva ordenación, lo que, de otro lado, estaba denotando un interés urgente (perentorio) en la medida de aplazamiento que el repetido Real Decreto viene a articular para evitar la perturbación que supondría la inmediata implantación de determinados contenidos cuya probable modificación se contemplaba ya en el cercano horizonte.

Resta por examinar el punto relativo al carácter previsible o no de la medida que introduce el Real Decreto 1318/2004, que es un producto del nuevo Gobierno nacido de las recientes elecciones generales, cuya medida de aplazamiento ya se había anunciado unos meses antes por los responsables del principal partido de la oposición que terminó venciendo en las elecciones generales de Marzo de 2.004, por lo que la aparición del Real Decreto 1318/2004 no puede calificarse de súbita, inopinada e imprevisible, sino que, antes al contrario, ya desde la publicación de la Ley Orgánica 10/2002 era previsible su modificación o derogación. Las alteraciones en la política educativa en función de los cambios de gobierno ha sido una constante en los últimos decenios del devenir político nacional, de donde que no sea realista defender que el aplazamiento del calendario litigioso se produjo de forma sorpresiva, para unas empresas que llevan tiempo operando en este mercado; así, a título puramente ejemplificativo, se pueden citar las modificaciones del calendario de entrada en vigor de la anterior ley marco del sistema educativo representada por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de Octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, cuyo primer calendario, en aplicación de la Disposición Adicional Primera de la Ley, fue publicado por Real Decreto 986/1991, de 14 de Junio y modificado por los Reales Decretos 535/1993, de 12 de Abril, 1487/1994, de 1 de Julio, 1486/1997, de 19 de Septiembre, 173/1998, de 16 de Febrero y 112/1999, de 25 de Junio, así como por la Ley 66/1997, de 30 de Diciembre que modificó la Disposición Adicional Primera de la LOGSE y amplió de 10 a 12 años el plazo de implantación.

Cuanto estamos diciendo incide en el carácter del mercado de los libros de texto, cuyos contenidos están sujetos a los cambios de regulación que se producen periódicamente en función, entre otras razones, de la coyuntura política. Cualquier empresa que opere en dicho mercado es -o debe ser- consciente del riesgo que asume en función de aquellos cambios y de la índole propia de dicho mercado. La regla de la vigencia de los libros de texto durante cuatro años no es absoluta, sino que a su vez depende de la estabilidad del sistema educativo, que, como hemos dicho, no ha sido la norma en las últimas décadas en el panorama español. Las empresas que actúan en este mercado han de contar con los cambios de regulación como un riesgo más a ponderar en su gestión de planificación, y ello en el ejercicio de la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, donde las decisiones empresariales se adoptan ponderando diferentes variables en función de los distintos tipos de mercado.

Es verdad que el calendario articulado en el Real Decreto 827/2003 está inspirado en los principios de certeza y seguridad jurídica, que el preámbulo recoge al expresarse del siguiente modo: "El calendario tiene por objeto proporcionar a los diferentes sectores de la comunidad escolar y a las propias Administraciones educativas una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión en el plazo temporal de cinco años en el que se plantea. En este contexto, esta Norma ha sido elaborada teniendo en cuenta las aportaciones y sugerencias de las mencionadas Administraciones educativas". Ahora bien, cada norma en particular no puede considerarse aisladamente, sino como una pieza del conjunto que constituye el ordenamiento jurídico, siendo elementos a tener en cuenta en su interpretación "entre otros- su contexto normativo, los antecedentes históricos y la realidad social circundante, de tal manera que en la consideración de aquella voluntad normativa de certeza y seguridad jurídica no puede hacerse abstracción de cuanto hemos consignado más atrás a propósito de la falta de estabilidad del sistema educativo y su incidencia en el riesgo asumido por las empresas implantadas en el sector del libro de texto. Es más, el propio preámbulo del Real Decreto 1318/2004 expresa también la misma orientación de la seguridad jurídica al justificar su aparición en las dificultades manifestadas por algunas Comunidades Autónomas para cumplir el calendario cuyo reajuste lleva a cabo y en la próxima modificación de algunos contenidos del entonces vigente sistema educativo, lo que urgía "dentro de la flexibilidad que otorgaba la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 10/2002 - el aplazamiento del calendario litigioso para "no forzar ---la aplicación de ciertos aspectos de la Ley que podrían ser causa de una situación de inseguridad e inestabilidad nada aconsejables en un servicio como el de la educación".

En gracia a cuanto antecede hemos de concluir que el principio de confianza legítima no ha sido lesionado en el caso y carece de la virtualidad suficiente para servir de basamento en que apoyar la pretensión actora, por lo que el indicado argumento recursivo ha de claudicar".

Por último los fundamentos octavo y noveno de la Sentencia niegan que exista relación de causalidad así como que existiera daño, y que, de existir, el mismo fuera antijurídico. Se dice en los mismos, fundamento Octavo, que "Las alegaciones que se contienen en la demanda sobre la efectividad y antijuridicidad del daño causado por el Real Decreto exigen examinar, con carácter previo, si existe relación de causalidad entre el Reglamento y el daño cuya reparación se reclama, cuestión que debe ser resuelta negativamente a la vista de la identificación del perjuicio que realiza la recurrente con apoyo en la prueba pericial aportada con la demanda; esta identificación se concreta en la imposibilidad de comercializar determinados libros de texto y materiales didácticos preparados conforme al calendario de 2.003, por lo que no puede imputarse al calendario fijado en el 2.004, que suponía un simple aplazamiento, del que no hubiesen derivado otros perjuicios que los resultantes del almacenamiento del material durante un cierto tiempo, sino que tal frustración comercial podría ser imputada a la L.O. 2/2.006, que modificó definitivamente la regulación hasta entonces sólo diferida por el Real Decreto 1318/2.004 .

Aunque la anterior constatación hace innecesario el estudio de la efectividad y antijuridicidad del daño, ya que éste no es imputable al Real Decreto 1318/2.004, las alegaciones sobre este extremo formuladas tanto en la demanda como en la resolución impugnada, aconsejan analizar estos elementos del daño cuya concurrencia, supuesta la existencia de nexo causal que aquí no se da, es necesaria para que proceda la indemnización.

La efectividad del daño es, como se ha expuesto, un requisito inexcusable para que pueda hablarse de lesión resarcible en el marco del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. A tal fin no podemos perder de vista el contenido del Real Decreto 1318/2004, que, según la actora, es la causa del daño cuya reparación se solicita. La parte demandante ha tratado de demostrar el daño efectivo cuya indemnización reclama a través de la prueba pericial practicada en la causa. Ahora bien, el planteamiento de la mentada prueba no es correcto. La tesis fundamental de la actora es que "toda la labor inicial de edición y de comercialización para el curso 2004-2005 se vio, en suma, severamente frustrada como consecuencia del inesperado cambio de criterio producido con el RD 1318/2004". Ahora bien, este último Real Decreto no tiene el alcance que pretende darle la recurrente, pues se limitó "en lo que interesa a este pleito" a diferir al año académico 2006-2007 la aplicación de determinadas medidas previstas para el año académico 2004-2005, sin producir ninguna modificación normativa, de tal manera que la producción que la actora había preparado para el curso 2004-2005 de acuerdo con el calendario previsto en el Real Decreto 827/2003 no devino inútil o inservible por causa del Real Decreto 1318/2004, cuyo único efecto verdadero fue hacer inviable la comercialización del material didáctico preparado para el curso 2004-2005 durante el término del aplazamiento contemplado en este último Real Decreto, siendo así que al término de dicho aplazamiento el referido material hubiera podido ponerse a la venta, por lo que el único perjuicio de que hubiera podido quejarse la actora se ceñiría al eventualmente derivado de aquel aplazamiento. Si a la postre dicha parte vio definitivamente frustradas sus expectativas de venta y de ganancia en relación con el repetido material como consecuencia de la nueva ordenación del sistema educativo que trajo la Ley Orgánica 2/2006, ello ya no es imputable al Real Decreto 1318/2004, teniendo por objeto el actual proceso únicamente el perjuicio atribuible a este último, cuyo perjuicio ha quedado sin acreditar en su efectividad dado el desviado planteamiento de la prueba pericial, que ha tratado de atraer indebidamente a este pleito el perjuicio que para la demandante tiene su origen en la imposibilidad final de comercializar la producción preparada para el curso 2004-2005, cuya imposibilidad es ajena al Real Decreto 1318/2004, de tal suerte que bien puede afirmarse que el referido perjuicio no guarda la necesaria relación de causalidad con la actuación administrativa imputable a la demandada, por lo que, en definitiva, y sin menoscabo de esto último, no ha quedado demostrado el perjuicio verdadero (efectivo) que sería achacable al Real Decreto de marras".

Y en el noveno motivo se refiere la Sentencia a que la Administración demandada niega "la antijuridicidad del daño, y ello en el caso -que se niega- de que tal daño se hubiera producido".

Y afirma en ese fundamento que "Es archiconocido que el concepto técnico-jurídico de lesión resarcible es clave en la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, siendo así que para que exista lesión resarcible es necesario que el perjuicio o detrimento patrimonial sea antijurídico en el sentido de que el sujeto pasivo no tenga el deber jurídico de soportarlo (antijuricidad objetiva). Ya vimos más arriba la forma en que la jurisprudencia entiende el carácter antijurídico cuando el daño deriva de una disposición reglamentaria, negando que tal se produzca cuando estamos en presencia de cargas generales o colectivas al no cumplirse en tal caso el requisito de la individualización del presunto daño o perjuicio producido, cuyo requisito es inexcusable y solo se encuentra ante la imposición de cargas singulares a determinadas personas.

Pues bien, en el caso no es posible hablar de que el Real Decreto 1318/2004 haya impuesto determinadas cargas singulares a la actora individualmente considerada o bien -desde una óptica más general- a las empresas del sector a que aquella pertenece, sino que se ha limitado a un mero aplazamiento del calendario de implantación de la ordenación educativa contenida en la Ley 10/2002, y ello dentro de los márgenes contemplados en la disposición adicional primera de esta última ley, cuyo aplazamiento tiene un alcance general y una pluralidad de destinatarios dentro de la comunidad educativa, de tal forma que ni siquiera puede afirmarse que la actora o las empresas del sector de referencia sean las principales destinatarias de aquel Real Decreto, y si bien una y otras pudieran verse afectadas indirectamente en sus expectativas de negocio generándoles algún tipo de perjuicio, este último no alcanzaría la categoría de lesión resarcible ante la ausencia del requisito de la individualización en la forma en que vimos más atrás que ha de ser entendido, a lo que es de añadir que aquel eventual perjuicio no sería atribuible con propiedad al Real Decreto 1318/2004, sino que sería la actualización del riesgo que las empresas del sector asumen en función de sus previsiones en un mercado, cual el de los libros de texto, caracterizado por frecuentes cambios en su regulación lo que constituye una variable que ha de ponderarse como un factor de riesgo en la planificación empresarial, que en ocasiones puede perjudicar y en otras beneficiar a las empresas del sector, que a veces se encuentran ante la demanda de nuevos materiales didácticos como consecuencia de sucesivas reformas educativas que generan nuevas oportunidades de negocio. En cualquier caso, lo que importa señalar es que el eventual perjuicio sufrido por la actora en el supuesto enjuiciado no sería antijurídico al carecer del requisito de la individualización por no derivar de una carga singular impuesta por el Real Decreto 1318/2004, sino de la actualización de un riesgo que ha de ponderarse por los agentes del sector al ser previsible, debiendo subrayarse que el meritado Real Decreto establece una medida de alcance general y tiene una pluralidad de destinatarios dentro de la comunidad educativa, afectando, en su caso, a la actora y a las demás empresas del sector solo de forma indirecta como efecto reflejo de aquella medida general, y sin que el eventual perjuicio que una u otras puedan padecer sea en modo alguno consecuencia de cargas singulares impuestas por aquella disposición reglamentaria".

TERCERO

La editorial recurrente interpone el recurso y compendia sus argumentos de crítica a la Sentencia en un único motivo al amparo del apartado d) del número 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El recurso tras hacer una exposición de antecedentes que estima de interés y recordar los hechos en los que funda su pretensión y los preceptos que considera infringidos, Art. 106.2 de la Constitución y 139. 1 y 2 y 141.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, aborda en el motivo la crítica de la Sentencia y tras recordar diversos supuestos jurisprudenciales similares, a su juicio, a los aquí discutidos que apoya en Sentencias relativos a ellos, considera "que la aplicación de la supresión del calendario de la LOCE supuso una carga singular para aquellas editoriales, como la de mi mandante, que se dedican a la edición de libros de texto para las asignaturas cuyos nuevos contenidos debían impartirse en el curso 2004/2005 (obsérvese que la suspensión del calendario para las asignaturas que debían implantarse en los cursos siguientes, no generó tales sacrificios, dada la antelación de más de un año con que se adoptaba la medida). Sin que pueda apreciarse dicha carga singular para el resto de editoriales que no trabajan las asignaturas de implantación en dicho curso ni para el resto de empresas que se dedican a la edición de libros en general. Lo mismo que en las sentencias anteriormente analizadas, las consecuencias de la aplicación de la disposición general adoptada que, a pesar de estar dirigida a toda la comunidad o a la totalidad de un sector empresarial determinado, causaba daños concretos y singulares a personas y entidades claramente individualizables.

  1. ) En cuanto a la ausencia de "medidas transitorias suficientes en el cambio normativo operado, para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego" "como criterio determinante para apreciar la vulneración del citado principio de confianza legítima-, la sentencia de instancia trata de soslayarlo tratando de atribuir tanto al Real Decreto 827/2003, por el que se estableció el calendario de aplicación de la LOCE, como al propio Decreto 1318/2004, que lo deja sin efecto suspendiendo su aplicación, la naturaleza de normas de derecho transitorio.

    Sin embargo, ello es absolutamente irrelevante. Pues, cualquiera que sea la naturaleza que pueda atribuirse a dichas disposiciones generales, es evidente que la suspensión de la aplicación de las previsiones del Decreto 827/2003 tan sólo unos meses antes del comienzo del nuevo curso, cuando los libros de texto necesarios para impartir las nuevas asignaturas estaban ya editados y se había desarrollado las necesarias campañas de marketing para su selección y comercialización, supone un cambio normativo absolutamente brusco, sin que en el Decreto 1318/2004 contenga disposición transitoria alguna que pretenda aminorar los efectos del brusco cambio normativo acaecido.

    Sencillamente, las asignaturas que debían impartirse en el nuevo curso, quedan inmediatamente, de forma automática, sin efecto, y los libros editados para ellas devienen desde ese momento inservibles, sin dar tiempo alguno a que las editoriales pudieran recuperar las cuantiosas inversiones efectuadas en cumplimiento del propio Real Decreto 827/2003 que fijaba el calendario de aplicación de la LOCE, con el propósito reconocido expresamente en su Preámbulo de "proporcionar a los diferentes sectores de la comunidad escolar y a las propias Administraciones educativas, una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión en el plazo de cinco años". Llegando a reconocer abiertamente la sentencia impugnada que la finalidad del Decreto 1318/2004 era anticipar la derogación de determinados contenidos de la LOCE que se iba a realizar después con la LOE ("para evitar la perturbación que supondría la inmediata implantación de determinados contenidos cuya probable modificación se contemplaba ya en el cercano horizonte", en palabras de la propia sentencia impugnada), lo que evidencia el carácter absolutamente brusco y repentino del cambio normativo operado.

  2. ) Alude igualmente al interés urgente (perentorio) de la suspensión impuesta por el Decreto 1318/2004. Pero ello afecta únicamente a la posible legitimidad de la medida adoptada, lo que a efectos de determinar la existencia o no de responsabilidad patrimonial es irrelevante, dado que no es necesario que el actuar de la Administración haya sido contrario a Derecho, según hemos visto.

    Al contrario, el carácter urgente y perentorio que la sentencia atribuye al citado Real Decreto lo que evidencia es precisamente el brusco y repentino cambio normativo que con él se produce, que es precisamente lo que demuestra la vulneración del principio de confianza legítima y la existencia de la responsabilidad patrimonial reclamada.

  3. ) En fin, la sentencia impugnada niega el carácter imprevisible de la derogación del calendario de aplicación. Llegando a afirmar incluso que desde la misma publicación de la LOCE en 2.002 ya era previsible su modificación o derogación, y que de ello debía de ser consciente mi mandante.

    ¿Qué es entonces lo que tenía que haber hecho mi representada?, ¿no creerse lo que dice el legislador?, ¿incumplir la Ley del 2002 y no elaborar los libros de las nuevas asignaturas por si acaso había un cambio de Gobierno y éste pudiera derogar la normativa vigente?.

    La respuesta, desde el Estado de Derecho presidido por el imperio de la ley, es evidente. Mientras las leyes estén en vigor obligan a todos y todos deben cumplirlas, sin que pueda discutirse su necesaria aplicación por el mayor o menor consenso que haya existido en su aprobación, ni nadie puede excusar su cumplimiento en una eventual derogación posterior por ese o cualquier otro motivo. Lo contrario, no solo conculca los más elementales principios del Estado de Derecho, sino que supondría instaurar la más absoluta inseguridad jurídica. Pero eso es precisamente lo que resulta del argumento manejado por la Sentencia impugnada.

    Sencillamente, la única previsión normativa existente hasta entonces era la LOCE y el Real Decreto 827/2003 que establecía el calendario de aplicación de aquélla, declarando expresamente en ella su propósito de estabilidad durante cinco años para que tuvieran una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión. Y si no se puede confiar en lo que el legislador y/o el Gobierno de la nación establecen expresamente en sus actos normativos, sinceramente esta representación no sabe entonces en qué o en quién puede confiarse desde el punto de vista de las más mínimas seguridad jurídica.

    Tampoco la previsibilidad que declara la sentencia impugnada puede resultar del cambio de Gobierno ocurrido en marzo de 2004 y los rumores aparecidos entonces sobre la disposición del PSOE a adoptar posibles moratorias (lo que no dejaba de ser en aquellos momentos meros rumores, según resulta del propio recorte de prensa aportado con el escrito de contestación de la Administración, en el que figuran incluso las manifestaciones de la responsable de educación del citado partido pidiendo "respeto a las leyes en vigor y tranquilidad").

    Pues, además de lo ya dicho anteriormente y de que del simple cambio de Gobierno no tenía porqué derivarse necesariamente la modificación normativa y menos aún que la misma se produjera de forma tan repentina, en las fecha en que se produce el cambio de Gobierno y aparecen aquellos rumores "finales de marzo de 2.004- los libros de texto del nuevo curso ya debían de estar editados y, por tanto, todo el esfuerzo inversor y los gastos correspondientes ya realizados. Obsérvese, en efecto, que el proceso de edición de los libros de texto es un proceso complejo que exige un amplio periodo temporal de realización y que como explica la certificación expedida por ANELE "obrante en el expediente- todos los libros deben estar ya impresos al menos en el mes de marzo, para que los Centros docentes puedan hacer la correspondiente selección (a finales de mayo y primeros de junio, cada colegio, según hemos visto imponen las distintas normas autonómicas, debe publicar los libros seleccionados), desarrollándose las ventas seguidamente. Y sencillamente, si se espera a hacer la edición en fechas posteriores se llega tarde tanto para la selección de los libros como para las posteriores ventas. No se trata, en consecuencia, de que las editoriales por mera política empresarial adelanten las fechas de sus ediciones, como se pretende de contrario, sino que el hecho de tener que estar ya ultimadas las ediciones en dichas fechas es una necesidad derivada de las propias normas reglamentarias que imponen las fechas en que los Colegios deben ya publicar el listado de los libros seleccionados para el curso siguiente. Precisamente en las mismas fechas en que se produjo la suspensión del calendarios de aplicación de la LOCE haciendo inútiles los libros ya editados.

    Tampoco de las modificaciones normativas que hayan podido producirse en las décadas anteriores puede resultar dicha previsibilidad. Máxime cuando, a diferencia de lo que aquí ocurre, ninguna de ellas supuso la pérdida de las inversiones realizadas para la edición de los nuevos materiales didácticos, y sobre todo, cuando es el propio Ejecutivo el que, precisamente para dotar de la necesaria estabilidad al sistema educativo, declara formal y expresamente en el propio Real Decreto 827/2003 su voluntad de proporcionar una referencia clara sobre el que planificar la actividad. Actos propios del Gobierno que obliga a todos los posteriores, con independencia de su color político, y si después sin embargo no se cumple por un cambio de criterio político, no cabe duda que ello frustra la confianza legítima que se había generado con aquella decisión anterior, por muy legítimo que sea el cambio acordado".

    Además el motivo combate el que la Sentencia de instancia no reconozca la relación de causalidad existente entre el Real Decreto 1.318/2.004 y el daño reclamado y para ello aduce la Sentencia que el daño en todo caso no lo causó el Real Decreto sino la posterior Ley Orgánica 2/2.006. Y así sostiene el motivo que "El daño ya nace desde el mismo momento de la promulgación del Real Decreto 1318/2004, sin necesidad de esperar a la promulgación de la LOE. Pues desde aquel mismo instante ya no es posible la comercialización de los libros editados.

    Que es evidente que, en todo caso, incluso si se limitaran los efectos del Real Decreto a una mera suspensión por dos años del calendario de aplicación como pretende la sentencia impugnada, la misma si que causó, por sí sola, daños ciertos y manifiestos a mi mandante, que es necesario indemnizar. Por lo que no habría motivo para no estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, sin perjuicio de que la concreta cuantificación de los daños, conforme a los criterios y bases apuntadas (gastos de almacenamiento, coste por adelanto de los gastos de producción, publicidad efectuada, mayores costes de producción para volver a facilitar los libros adaptados a la normativa anterior, etc), pudiera dejarse a ejecución de sentencia, estando en cualquier caso plenamente cuantificados los gastos de publicidad realizados ya infructuosamente.

    La sentencia impugnada niega también la antijuridicidad del daño. Y ello, al entender que el citado Real Decreto 1318/2004 va dirigido a la comunidad educativa en general, sin que las empresas editoriales siquiera sean las principales destinatarias, y sin que por tanto les imponga a ellas carga o sacrificio alguno de forma singular, por lo que no concurriría el necesario requisito de la individualización del daño, estando ante meras cargas colectivas o generales que tienen el deber jurídico de soportar. Y eso es lo que ocurre en nuestro caso, en el que la aplicación de la supresión del calendario de la LOCE supuso una carga singular para aquellas concretas editoriales, como la de mi mandante, que se dedican a la edición de libros de texto para las asignaturas cuyos nuevos contenidos debían impartirse en el curso 2004/2005 (obsérvese que la suspensión del calendario para la asignaturas que debían implantarse en los cursos siguientes, ya no generó esos sacrificios, dada la antelación de más de un año con que se adoptaba la medida). Sin que pueda apreciarse dicha carga singular para el resto de editoriales que no trabajan las asignaturas de implantación en dicho curso, ni para el resto de empresas que se dedican a la edición de libros en general, ni menos aún para el resto de la comunidad educativa a la que va dirigida la norma. Daño por tanto, claramente individualizable".

    Y concluye solicitando que rebatidas las razones de la Sentencia se le indemnice en la cantidad reclamada y que la Administración aceptó implícitamente.

    Opone la defensa del Estado a la reclamación formulada y al recurso interpuesto frente a la Sentencia que la denegó que no hubo lesión consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración, puesto que lo que se produjo fue un aplazamiento de la medida del que no derivaron otros perjuicios que los relativos al almacenamiento de los libros durante dos años. Que el daño no era efectivo sino hipotético, y recuerda la argumentación del Consejo de Estado en relación con la edición de los libros en fases. A lo anterior añade que el daño no era antijurídico ya que entraba en los riesgos que asumen las empresas del sector y que, en último término, el daño no era imputable al Real Decreto sino a la Ley Orgánica 2/2.006 .

CUARTO

Antes de entrar a examinar el contenido del motivo y el modo en que el mismo discrepa de la Sentencia y de esa forma obtener de la Sala una Sentencia que la case, y estime la reclamación que dedujo frente a la Administración en la instancia y que la Sala confirmó, se hace necesario que situemos los acontecimientos en el momento en que suceden y el modo en que se producen.

Para ello es preciso partir de que la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, entró en vigor a los veinte de días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, hecho que se produjo al día siguiente de su aprobación, por lo que su vigencia se inició en enero de 2.003. Su disposición adicional primera se refería al calendario de la Ley y dispuso que "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de esta Ley, que tendrá un ámbito temporal de cinco años, a partir de la entrada en vigor de la misma. En dicho calendario se establecerá la extinción gradual del plan de estudios de las enseñanzas de idiomas en vigor, la implantación de los currículos correspondientes, así como las equivalencias a efectos académicos de los años cursados según el plan de estudios que se extingue. Asimismo, se regulará la implantación de las enseñanzas de régimen general y las equivalencias de los títulos afectados por esta Ley".

Para hacer efectivo ese mandato relativo al calendario de implantación de la Ley se dictó el Real Decreto 827/2.003, de 27 de junio, que estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, que había diseñado la Ley Orgánica y que en su preámbulo exponía que su finalidad era la de establecer "el calendario (de desarrollo de la Ley que tenía) por objeto proporcionar a los diferentes sectores de la comunidad escolar y a las propias Administraciones educativas una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión en el plazo temporal de cinco años en el que se plantea. En este contexto, esta norma ha sido elaborada teniendo en cuenta las aportaciones y sugerencias de las mencionadas Administraciones educativas".

El Real Decreto citado en el Art. 5 se refería a la implantación de determinadas enseñanzas en el curso académico 2.004-2.005 con la consecuencia de que dejaran de impartirse otras que se sustituían por las de nueva implantación y se promulgó con algo más de un año de antelación a la entrada en vigor de ese cambio en el sistema educativo.

Disponía el Art. 5 citado lo siguiente: "En el año académico 2004-2005:

  1. Se implantarán, con carácter general, los tres cursos de la nueva ordenación de la Educación Infantil definida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y se dejarán de impartir los cursos correspondientes al segundo ciclo de la Educación Infantil definida por Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo .

  2. Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en el curso 1º del primer ciclo de la Educación Primaria, regulada por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes al curso 1º del primer ciclo de la Educación Primaria, reguladas por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo . c) Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en los cursos 1º y 3º de la Educación Secundaria Obligatoria y el primer curso de los programas de iniciación profesional regulados por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación . Dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes a los cursos 1º y 3º de la Educación Secundaria Obligatoria y el primer curso de los programas de garantía social, desarrollados en los centros docentes sostenidos con fondos públicos, y regulados por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo .

  3. Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en el primer curso de Bachillerato, regulado por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes al primer curso de Bachillerato regulado por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo ".

A consecuencia de la entrada en vigor de ese Real Decreto se empezaba a cumplir el propósito expresado en su preámbulo de "proporcionar a los diferentes sectores de la comunidad escolar y a las propias Administraciones educativas una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión en el plazo temporal de cinco años en el que se plantea". Y desde luego de esa "referencia clara" se beneficiaban también, como un sector más de la comunidad escolar, las editoriales dedicadas en todo en parte a la puesta a disposición de los alumnos de los libros de texto, que podían planificar su estrategia en el sector para esos años, y, en concreto, con tiempo suficiente para el curso académico 2.004-2.005.

Convocadas por el Presidente del Gobierno Elecciones Generales para el día 14 de marzo de 2.004 resultó ganador de las mismas el Partido Socialista Obrero Español con mayoría simple, formando Gobierno que inició sus tareas desde el día 19 de abril fecha en que quedó constituido, y que en el ejercicio de sus funciones dictó el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modificó el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

Este Real Decreto en su preámbulo tras referirse a la existencia del Real Decreto 827/2.003 y al calendario establecido por el mismo para implantar el sistema educativo que dimanaba de la Ley Orgánica 10/2.002 de calidad de la educación se refería a que "diversas circunstancias hacen aconsejable, sin menoscabo de la vigencia de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, que el Gobierno proceda, en el ejercicio de las atribuciones que le encomienda la propia ley, a un reajuste parcial del calendario de aplicación establecido en el referido real decreto".

Y lo justificaba afirmando que: "Por un lado, hay comunidades autónomas que han manifestado encontrarse ante dificultades importantes para hacer frente a parte de las exigencias del desarrollo de la ley, así como para la adopción de otras medidas necesarias para la implantación del nuevo sistema en los plazos establecidos en el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio . De no ser tenidas en cuenta dichas circunstancias ni atendidas las demandas planteadas, se podrían producir problemas para una eficaz gestión del servicio de la educación y para el funcionamiento del sistema educativo, por lo que es conveniente diferir a cursos posteriores la aplicación de algunas de las medidas previstas por el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio ".

Y añadía el preámbulo que: "Por otro lado, la voluntad hecha pública por el Gobierno de la Nación de instar en los próximos meses ante las Cortes Generales la modificación de determinados contenidos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, hace aconsejable asimismo, y siempre al amparo de la flexibilidad que le otorga la referida disposición adicional primera, no forzar en este momento la aplicación de ciertos aspectos de la ley que podrían ser la causa de una situación de inseguridad e inestabilidad nada aconsejables en un servicio como el de la educación. De esta forma, será posible abrir un periodo de reflexión y consulta con los sectores de la comunidad escolar y con las Administraciones educativas, en pro del consenso deseable en toda reforma educativa que, en caso contrario, podría verse obstaculizado".

Por último expresaba que: "En el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas y han emitido informe el Consejo Escolar del Estado y el Ministerio de Administraciones Públicas".

Finalmente el artículo único de ese Real Decreto dispuso en su número uno que: "El calendario de la nueva ordenación del sistema educativo, establecido por el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, queda modificado en los siguientes términos: Uno. Queda diferida al año académico 2006-2007 la aplicación de las medidas previstas para el año académico 2004-2005 en los arts. 2, 5, 9, 15.1, 15.3, 15.4, 15.5, 15.7 y disposición adicional segunda del Real Decreto 827/2003, de 27 de junio ". O, lo que es lo mismo, y por lo que se refiere a este proceso, las implantaciones de enseñanzas que se habían previsto para el curso académico 2.004/2.005 se diferían para dos cursos posteriores en concreto para el curso académico

2.006/2.007.

El Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 29 de mayo y entró en vigor el siguiente día 30 de mayo de 2.004.

QUINTO

Expuesto lo que antecede sabemos que el recurso contiene un único motivo de casación al amparo del apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Considera el motivo que la Sentencia infringe el Art. 106.2 de la Constitución, y los artículos 139.1 y 2, y 141.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, y afirma en síntesis que "la aplicación de la supresión del calendario de la LOCE supuso una carga singular para aquellas editoriales, como la de mi mandante, que se dedican a la edición de libros de texto para las asignaturas cuyos nuevos contenidos debían impartirse en el curso 2004/2005 (obsérvese que la suspensión del calendario para las asignaturas que debían implantarse en los cursos siguientes, no generó tales sacrificios, dada la antelación de más de un año con que se adoptaba la medida). Sin que pueda apreciarse dicha carga singular para el resto de editoriales que no trabajan las asignaturas de implantación en dicho curso ni para el resto de empresas que se dedican a la edición de libros en general. Lo mismo que en las sentencias anteriormente analizadas, las consecuencias de la aplicación de la disposición general adoptada que, a pesar de estar dirigida a toda la comunidad o a la totalidad de un sector empresarial determinado, causaba daños concretos y singulares a personas y entidades claramente individualizables".

Relaciona esa afirmación y las posteriores que realiza con el principio de confianza legítima al asegurar que no se dieron en relación con la publicación del Real Decreto de 2.004 "medidas transitorias suficientes y proporcionadas en el cambio normativo operado, para que los sujetos pudieran acomodar su conducta económica a los intereses públicos en juego" y mantiene que ello resultaba según la Sentencia razonable dada la naturaleza de normas transitorias de ambos Reales Decretos.

Cree que la pretendida naturaleza transitoria de esas normas es irrelevante, atendido el momento en que se promulgó el Real Decreto 1.318/2.004 vigente desde el día 30 de mayo de ese año. Y ello porque el perjuicio que causó era inmediato e irreparable, y asegura que el hecho de que el Real Decreto atendiera a un interés público urgente o perentorio era, igualmente, irrelevante y precisamente la urgencia de su publicación demuestra la vulneración en que incurrió del principio de confianza legítima.

Y considera que la Sentencia incurre en error al referirse a la previsibilidad del Real Decreto porque inmediatamente después de las Elecciones era previsible la derogación o al menos la modificación de la Ley Orgánica 10/2.002 .

Por el contrario sostiene que lo previsible era que el calendario se mantuviese porque era lo que el Legislador y el Gobierno habían asegurado a la comunidad escolar y a las propias Administraciones educativas como una referencia clara sobre la que orientar sus expectativas y planificar su gestión en el plazo temporal de cinco años".

Pues bien, tal y como hizo la Sentencia de instancia, esta Sala parte de la idea de que dentro de los términos que emplea el Art. 139.1 de la Ley 30/1.992 al expresar que "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos" se comprenden los daños y perjuicios que se causen a los particulares por las disposiciones generales que emanen de la Administración y, singularmente, del ejercicio de la potestad reglamentaria que se le reconoce.

A partir de esta afirmación se trata de determinar si con la promulgación del Real Decreto

1.318/2.004, que difirió la implantación de determinadas enseñanzas previstas en el Art. 5 del Real Decreto 827/2.003 para iniciarse en el curso académico 2.004/2.005 al curso académico 2.006/2.007, se infringió a la editorial recurrente un daño económico efectivo, que comprendiera un daño emergente y un lucro cesante, y si ese daño fue consecuencia de un hecho lesivo de la Administración e imputable a su actividad, en este supuesto al ejercicio de su potestad reglamentaria.

Avanzando en el planteamiento de las respuestas que la decisión a adoptar sugiere se hace igualmente necesario determinar si entre la conducta de la Administración, al usar del modo que lo hizo de su potestad reglamentaria, y el daño que de esa actuación pudo derivar, puede deducirse una relación de causalidad, un nexo causal que vincule aquella decisión con el daño que pudo producir.

Y, por último, se trataría de saber si al ser legítimo el ejercicio de esa potestad administrativa y constituir, por tanto, un funcionamiento normal de la Administración avalado por la satisfacción de un interés público, ese daño de existir, y al dimanar de una disposición general, se impuso no a todos los sectores de la comunidad educativa, sino, en este caso, a la editorial recurrente y de modo singularizado y, que estaba obligada a soportarlo habida cuenta de su experiencia en el sector educativo en el que en ocasiones se producen situaciones como la que desencadenó la entrada en vigor del Real Decreto 1.318/2.004 .

Vinculado a lo anterior y para incidir sobre el principio de confianza legítima que a su vez se vincula al principio de buena fe, y que en determinadas circunstancias es exigible a las Administraciones Públicas, el motivo afirma que no estaba justificado que esa decisión de diferir la puesta en marcha de la implantación de determinadas enseñanzas se pudiera calificar de perentorio o urgente y niega que por otra parte la conducta de la Administración fuera en ese momento previsible sobre la base de una justificación que considera inaceptable.

SEXTO

El motivo debe prosperar. Para ello hay que recordar los términos de la certificación de ANELE que aparece en el expediente administrativo acerca del modo en que han de proceder las editoriales que crean e imprimen libros de texto, y que la Sala integra como hecho a valorar para la resolución del recurso de acuerdo con lo previsto en el número 3 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción . Y, de igual modo, procedemos en relación con las Órdenes de Comunidades Autónomas que se acompañaron como prueba documental en el periodo de proposición de prueba.

En la certificación referida, quien a la sazón era presidente de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) exponía con evidente conocimiento de la cuestión el calendario de fechas con las que trabajan las editoriales para tener preparados los libros de texto para conocimiento de la comunidad escolar y posterior elección de los mismos. Y las Órdenes dictadas sobre el particular por Comunidades Autónomas tan dispares, como Andalucía, Aragón, Galicia, Castilla-La Mancha y Canarias manejan unos plazos idénticos o similares para que esos libros sean examinados por los claustros de profesores u órgano semejante, y por el Consejo Escolar, y la decisión correspondiente sea publicada para conocimiento de las familias que a lo largo del mes de junio han de tener conocimiento cabal de qué libros han de manejar sus hijos en el curso siguiente. Estos hechos no han sido rebatidos en modo alguno, y, por lo tanto, han de considerarse probados.

En esas circunstancias es claro que una editorial como la aquí recurrente que había hecho un esfuerzo editorial para elaborar unos nuevos textos para la implantación en el año académico 2.004-2.005 de determinadas enseñanzas en los tres cursos de la nueva ordenación de la educación infantil, así como en el curso 1º del primer ciclo de la educación primaria y en los cursos 1º y 3º de la educación secundaria obligatoria y en primero de bachillerato, y que se concretaban en el Artº. 5 del R.D. 827/2003, yque había presentado esos textos al conocimiento y aprobación, en algunos casos, a la inspección educativa de la Comunidad Autónoma correspondiente y, en otros, la mayoría, a los órganos competentes de los centros escolares para conocimiento, examen y, en su caso, elección por los mismos, el día 30 de mayo de 2.004 tenía a disposición tanto de los centros escolares, como de las Administraciones educativas y empresas distribuidoras, los libros que consideraba, de acuerdo con el conocimiento que le habrían proporcionado sus departamentos comerciales y de marketing que de conformidad con su cuota de mercado razonablemente iba a vender, ya en el inmediato mes de junio, o, desde ese mes, hasta la fecha del inicio del curso escolar.

Sobre esa confianza legítima en el proceder de la Administración educativa en la que se hallaba la recurrente, incidió la súbita publicación del Real Decreto 1.318/2.004, que invocando las razones que dieron lugar a la publicación de su predecesor, el Real Decreto 827/2.003, atendiendo "no obstante, (a) diversas circunstancias (que) hacen aconsejable, sin menoscabo de la vigencia de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, que el Gobierno proceda, en el ejercicio de las atribuciones que le encomienda la propia ley, a un reajuste parcial del calendario de aplicación establecido en el referido real decreto".

Y añadía que "por un lado, hay comunidades autónomas que han manifestado encontrarse ante dificultades importantes para hacer frente a parte de las exigencias del desarrollo de la ley, así como para la adopción de otras medidas necesarias para la implantación del nuevo sistema en los plazos establecidos en el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio . De no ser tenidas en cuenta dichas circunstancias ni atendidas las demandas planteadas, se podrían producir problemas para una eficaz gestión del servicio de la educación y para el funcionamiento del sistema educativo, por lo que es conveniente diferir a cursos posteriores la aplicación de algunas de las medidas previstas por el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio .

Por otro lado, la voluntad hecha pública por el Gobierno de la Nación de instar en los próximos meses ante las Cortes Generales la modificación de determinados contenidos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, hace aconsejable asimismo, y siempre al amparo de la flexibilidad que le otorga la referida disposición adicional primera, no forzar en este momento la aplicación de ciertos aspectos de la ley que podrían ser la causa de una situación de inseguridad e inestabilidad nada aconsejables en un servicio como el de la educación. De esta forma, será posible abrir un periodo de reflexión y consulta con los sectores de la comunidad escolar y con las Administraciones educativas, en pro del consenso deseable en toda reforma educativa que, en caso contrario, podría verse obstaculizado.

En el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas y han emitido informe el Consejo Escolar del Estado y el Ministerio de Administraciones Públicas".

Frente a esta actuación de la Administración educativa esgrime el motivo que el Real Decreto

1.318/2.004 quebranta para la recurrente el principio de confianza legítima o de buena fe en la actuación de los Poderes Públicos, puesto que desconoce legítimas expectativas generadas por una norma administrativa anterior sobre la materia, de modo que si la vigencia de un principio de esa naturaleza encuentra un fácil acomodo, lo es en el campo de la responsabilidad patrimonial y frente a la actuación de la Administración, que al adoptar una medida en sí misma legal y que busca el interés público, puede generar perjuicios o producir daños no previstos a un particular, en este caso a una editorial, al acordarse la medida, ignorando unas circunstancias previas creadas por la propia Administración y que deben ser indemnizadas, puesto que el particular, en este caso la empresa, no tiene el deber jurídico de soportarlos al haberse adoptado en beneficio del interés público o del interés general de la comunidad.

En el supuesto presente no ofrece duda a esta Sala consciente como es de que la adopción de estas decisiones vienen condicionadas por los concretos supuestos en los que acontecen, que se quebrantó ese principio de confianza legítima.

En primer término porque la publicación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, ya se refería en su Disposición adicional primera al calendario de aplicación de la Ley, para el que describía un ámbito temporal de cinco años durante el que se procedería a la implantación sucesiva de las enseñanzas en cada etapa, y la propia Ley Orgánica en las sucesivas disposiciones adicionales se ocupaba de las nuevas áreas a implantar, y trataba por extenso, disposición adicional tercera, lo relativo a la autonomía pedagógica de los centros docentes para adoptar los libros de texto, y el cómo se produciría ese proceso y el papel que las Administraciones educativas tendrían en ese debate interno, y también se ocupaba del contenido de los libros a editar, así como su supervisión por los órganos competentes de la Administración, y establecía la Ley Orgánica la prohibición con carácter general de no ser sustituidos los libros de texto durante un periodo mínimo de cuatro años, de modo que sólo excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiriera, las Administraciones educativas podrían autorizar la modificación de ese plazo que establecía la Ley.

Ese era, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de calidad de la educación, diciembre de

2.002, el horizonte temporal que para desenvolver su tarea editora tenían ante sí la recurrente y el resto de las empresas que estuviesen interesadas en trabajar en el sector de la edición de libros de texto. Ese panorama de futuro, cinco años, y mantenimiento de la validez de los textos durante cuatro años, se reforzó con la entrada en vigor del Real Decreto 827/2.003, el 29 de junio de ese año, por tanto, quince meses antes del comienzo del año académico 2.004-2.005, y para el que la recurrente trabajó realizando los libros de texto a los que hubo de someter al proceso de conocimiento y aprobación descrito anteriormente.

Sin embargo ese escenario cambió por completo y truncó las legítimas expectativas de la recurrente, al aprobarse el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, vigente el día 30 de ese mes, a cuyas razones para su publicación ya nos hemos referido anteriormente, y que modificó el calendario de la nueva ordenación del sistema educativo y difirió en su artículo único, uno, al año académico 2.006-2.007, la aplicación de las medidas previstas en los artículos que citaba del Real Decreto 827/2.003 y la disposición adicional segunda del mismo. En esa fecha, y por cuanto ya anticipamos, los libros de texto estaban listos para ser puestos en el mercado al amparo de las normas vigentes hasta ese momento.

Esa decisión, aún siendo legítima en sí misma, y amparada en la defensa del interés general del servicio de la educación y dentro de las competencias del nuevo Ejecutivo que había iniciado su función de Gobierno fue inesperada, y como se preveía definitiva y carente de proporcionalidad para la recurrente, que experimentó un daño que le produjo un sacrificio singular que no tenía el deber jurídico de soportar. Desde luego fue inesperada e imprevisible porque en si mismo el cambio de Gobierno y la mutación de la política educativa de la Nación no era algo que, aún siendo posible ante la celebración de unas Elecciones generales, tuviera que llevar consigo unas consecuencias tan inmediatas como las que produjo. Pero, en todo caso, aún aceptando ese hecho y su legitimidad, no es menos cierto que causó un perjuicio a la recurrente que hizo estéril un esfuerzo planteado y planificado para dar sus frutos basado en una norma con rango de Ley Orgánica y un Real Decreto que fijó su calendario, y que aseguraba un periodo de estabilidad en el sistema educativo para el que trabajó aquélla.

Del modo imprevisto, incluso atropellado, en que se aprobó la medida de diferir para dos cursos académicos posteriores lo que estaba previsto para el curso 2.004-2.005, dadas las circunstancias de tiempo que concurrían en el momento en que se produjo el cambio, 30 de mayo, da razón cumplida lo que seguidamente ponemos de relieve. Ya recogimos los argumentos del preámbulo del nuevo Real Decreto, y que pretendían justificar la demora, pero en ese mismo preámbulo se afirma, en uno de sus párrafos finales, que "en el proceso de elaboración de este real decreto han sido consultadas las comunidades autónomas".

Pues bien, existe un Auto de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2.004, Sección Séptima, que acordó no suspender el Real Decreto citado en un recurso interpuesto frente al mismo, por una Comunidad Autónoma interesando esa medida cautelar, Auto que cuenta con un voto particular en el que el Magistrado que lo redacta y discrepa de la mayoría, afirma en el fundamento tercero de su voto que "cuando en el fundamento jurídico séptimo (del Auto de la mayoría) se dice que a simple vista no concurre causa de nulidad, (en el Real Decreto) en la medida en que el Gobierno ha hecho uso de la habilitación establecida en la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 10/2002, ya que, por el contrario, estimo que de lo actuado se deduce, que un inicial Anteproyecto del Real Decreto se presentó en la Conferencia Sectorial de Educación el 17 de mayo de 2004 . Dicha intervención, ante un órgano de encuentro, en palabras de la STC núm. 76/83 y cuyas atribuciones señala el artículo 5 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, de cuyo examen se infiere que nos encontramos ante un órgano de cooperación, no suple, a mi juicio, la previa consulta que el Gobierno tenía que haber formulado a las Comunidades Autónomas sobre el Real Decreto recurrido".

Por otra parte, la medida por mas que pueda parecer lo contrario, no consistía en diferir para dos cursos posteriores la entrada en vigor de las medidas de implantación de las enseñanzas que se había previsto que entrasen en vigor en el curso académico 2.004-2.005, sino que la misma anunciaba, para cualquier espectador de la situación mínimamente informado, que la misma tendría un carácter definitivo, toda vez que el mismo Real Decreto ya advertía en el preámbulo de "la voluntad hecha pública por el Gobierno de la Nación de instar en los próximos meses ante las Cortes Generales la modificación de determinados contenidos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre " lo que era una advertencia, como posteriormente ocurrió, de que habría una nueva Ley Orgánica de educación de signo distinto a la entonces vigente, que entró en vigor en mayo de 2.006 y que haría imposible que esa medida entonces diferida pudiera aplicarse en el futuro.

De ahí que resulte un sofisma la afirmación de que el perjuicio no lo causó el Real Decreto sino la posterior Ley Orgánica 2/2.006 de educación.

Como consecuencia de cuanto se ha expuesto, y como anticipamos, el motivo debe prosperar, y la Sentencia de instancia recurrida debe declararse nula y sin ningún valor ni efecto. Por ello la Sala, ahora en funciones de Tribunal de instancia, de conformidad con lo previsto en el Art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción deberá dictar nueva Sentencia "en la que resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

SÉPTIMO

Y para resolver el debate debemos dar respuesta a los interrogantes que planteamos en el fundamento de Derecho quinto de esta Sentencia. En primer lugar se trata de determinar si con la promulgación del Real Decreto 1.318/2.004, que difirió la implantación de determinadas enseñanzas previstas en el Art. 5 del Real Decreto 827/2.003 para iniciarse en el curso académico 2.004/2.005 al curso académico 2.006/2.007, se causó o infringió a la editorial recurrente un daño económico efectivo, que comprendiera un daño emergente y un lucro cesante, y si ese daño fue consecuencia de un hecho lesivo de la Administración e imputable a su actividad, en este supuesto al ejercicio de su potestad reglamentaria.

Sin duda ese daño se produjo. Sobre esa cuestión el Sr. Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda afirmó que el cambio de calendario y que como consecuencia del mismo se difirieran en dos cursos la implantación de las enseñanzas que se habían previsto para el curso inmediato era perfectamente previsible al haber cambiado el Gobierno de la Nación, y apoyaba esa afirmación en que en un medio de comunicación publicado en internet -Libertad Digital- apareciese en 30 de marzo de 2.004 una información en la que la persona responsable de materia educativa del PSOE, partido que habría de formar Gobierno tras las Elecciones, expresó que el Partido "se había comprometido a modificar los preceptos de la LOCE, aprobada en diciembre de 2.002 " que supongan "un retroceso" "como los itinerarios en la Educación Secundaria Obligatoria-, y a devolver el carácter voluntario a la Religión. Ante la controversia, Chacón explicó la moratoria del calendario de aplicación de la Ley -que el próximo curso preveía los itinerarios en tercero de ESO y el Primer Programa de Iniciación Profesional (PIP)- "será lo que tranquilizará las cosas hasta que se produzca una modificación o una derogación". Adelantó que el futuro gobierno creará una comisión de estudio para analizar el grado de aplicación de la LOCE y la Ley de Universidades y trabajará a una "velocidad de vértigo".

Y a lo anterior añade la defensa del Estado, que es un hecho probado esencial el que el Real Decreto aprobado dos meses después, una vez constituido el nuevo Gobierno, se limitó a diferir en dos años la implantación de las enseñanzas a que se refería el Art. 5 del Real Decreto 827/2.003 .

Y ya en cuanto al daño, en la oposición al recurso se niega que el mismo sea efectivo, tomando para ello los argumentos de la Sentencia relativos a que no es posible determinar si los libros se editaron para los profesores y si estaban editados en su totalidad y cuantos se hubieran vendido. En definitiva no hay oposición ninguna a lo manifestado de contrario y probado con el informe que ya aparecía en el expediente administrativo, cuando inicialmente se planteó la reclamación.

Sobre que la modificación o la derogación de la Ley Orgánica 10/2.002 de calidad de la educación fuera previsible o no, no se establece el debate, sino sobre si la promulgación del Real Decreto vulneró el principio de confianza legítima cómo efectivamente lo hizo, y sobre ese asunto nos remitimos a lo expuesto en el fundamento de Derecho anterior.

Arrancando de esa idea el daño era efectivo y real, y sobre ello nos extendimos también suficientemente al señalar cómo debió proceder la editorial para tener a punto al final de mayo de 2.004, justo cuando se publicó el Real Decreto, los libros que iba a poner a disposición del mercado de acuerdo con sus previsiones comerciales.

En consecuencia existió el daño efectivo y real y el mismo fue el fruto de un hecho lesivo de la Administración provocado por la promulgación del Real Decreto 1.318/2.004, que difirió para dos cursos académicos posteriores la implantación de las enseñanzas previstas para el curso 2.004-2.005 produciendo ese daño a la actora que había realizado el esfuerzo editorial conocido al amparo de una norma reglamentaria cuyo fin se frustró por otra posterior, y que impuso a la recurrente un sacrificio singular que no tenía el deber jurídico de soportar.

Como dijimos en el fundamento Quinto, y avanzando en el planteamiento de las respuestas que la decisión a adoptar sugiere se hace igualmente necesario determinar si entre la conducta de la Administración, al usar del modo que lo hizo de su potestad reglamentaria, y el daño que de esa actuación pudo derivar, se deduce una relación de causalidad, un nexo causal que vincule aquella decisión con el daño que produjo.

En cuanto a la existencia de ese nexo causal la defensa del Estado niega la misma porque el cambio no constituyó una sorpresa, y porque añade que las razones de la editorial, de la que afirma que tenía la obligación de adaptar sus materiales didácticos al calendario establecido por la norma, y que por ello no se vulneró su derecho a no ser sorprendido en su buena fe y confianza legítima y en consecuencia no pudo comercializar sus materiales, no es sino fruto de la estrategia profesional del sector editorial, y no del reglamento, y añade a ello, además, que no se trataba sino de una demora en la posible venta del material confeccionado.

Nada de eso es bastante al no ser cierto, para negar la relación de causalidad existente entre la decisión de cambio del calendario y los perjuicios experimentados por la recurrente. Ya hemos explicado como el Real Decreto vulneró la confianza legítima que poseía la recurrente en la aplicación del Real Decreto anterior, cuyo cambio propició el Real Decreto 1.318/2.004 y cómo de ese hecho lesivo de la Administración de modo singular para la misma derivó el daño conocido que no tenía el deber jurídico de soportar de manera que se cumplían todos los requisitos exigidos por el Art. 139.1 y 2 y 141.1 de la Ley 30/1.992 para que fuera exigible a la Administración la responsabilidad patrimonial derivada en este supuesto del ejercicio de su potestad reglamentaria.

OCTAVO

Ahora bien aceptando que el daño era real y efectivo, y aún cuando la prueba pericial aportada consistente en dos informes periciales y ratificada a la presencia judicial fue aceptada, con las objeciones que opuso la demandada sin mayores reparos, es ahora obligación de la Sala valorar la misma conforme a las reglas de la sana crítica, de modo que podamos aceptarla en su justa medida, efectuando un examen de la misma que nos permita fijar las bases para que se obtenga la reparación del daño realmente producido a la recurrente, y que debe ceñirse de modo exclusivo a los términos en que se pretendió la reparación del mismo en la demanda, en la que se concretó a los perjuicios que produjo la demora en dos años, luego definitiva de las enseñanzas a implantar en el curso académico 2.004-2.005.

En los dos informes periciales mencionados se afirma que se trató de revisar y verificar los daños económicos ocasionados a la recurrente como consecuencia de la suspensión de la implantación de la LOCE, si bien el segundo se concreta en lo que denomina "proyecto mosaico".

Sin embargo tal y como se formuló la pretensión en la instancia no es correcto el planteamiento que se hace en los informes. No se trata de reparar el daño producido por la no aplicación definitiva de las enseñanzas programadas por la Ley Orgánica 10/2002 y sustituida en 2.006 por la Ley Orgánica 2/.2006, sino de decidir los daños experimentados por la editorial concreta como consecuencia de que se difiera la implantación de las enseñanzas que estaban previstas para el curso académico 2.004- 2.005 al curso

2.006-2.007 y que según el Art. 5 del Real Decreto 827/2.003, consistían en : "

  1. Se implantarán, con carácter general, los tres cursos de la nueva ordenación de la Educación Infantil definida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y se dejarán de impartir los cursos correspondientes al segundo ciclo de la Educación Infantil definida por Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo . b) Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en el curso 1º del primer ciclo de la Educación Primaria, regulada por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes al curso 1º del primer ciclo de la Educación Primaria, reguladas por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo . c) Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en los cursos 1º y 3º de la Educación Secundaria Obligatoria y el primer curso de los programas de iniciación profesional regulados por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación . Dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes a los cursos 1º y 3º de la Educación Secundaria Obligatoria y el primer curso de los programas de garantía social, desarrollados en los centros docentes sostenidos con fondos públicos, y regulados por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo . d) Se implantará, con carácter general, la nueva ordenación de las enseñanzas en el primer curso de Bachillerato, regulado por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y dejarán de impartirse las enseñanzas correspondientes al primer curso de Bachillerato regulado por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo ".

En consecuencia lo que procede ahora es fijar las bases para que en ejecución de Sentencia se puedan determinar las cantidades que deban abonarse a la recurrente por el perjuicio causado por la decisión de demorar la implantación de las enseñanzas previstas para el curso académico 2.004.2.005 al curso 2.006-2.007.

Para ello la recurrente deberá acreditar los costes de producción de los libros que tuviera editados y del material escolar confeccionado a la fecha en que entró en vigor el Real Decreto 1318/2.004, de 30 de mayo, para cada una de las enseñanzas que se iban a implantar en el curso 2.004-2.005. Los gastos de publicidad efectuados para difundir esos productos y estimular su adquisición y el cálculo de los ejemplares de libros y material escolar que dada la cuota de mercado que en ejercicios inmediatos anteriores hubiera obtenido la editorial entre los alumnos de los diferentes niveles educativos a los que se dirigía la implantación de las nuevas enseñanzas estimaba que podía colocar en el mercado en ese curso inmediato y sobre esas bases calcular tanto el daño emergente experimentado como el lucro cesante no percibido. Esos son los criterios que la Sala ha aceptado para establecer la reparación del daño en el recurso 5153/2008, Sentencia de esta misma fecha, y que permiten alcanzar una solución adecuada al conflicto planteado. En el bien entendido que el cálculo citado sólo puede referirse a las pérdidas relativas al curso

2.004-2.005 y que en el mismo no se podía computar el coste de libros editados o de material confeccionado para años sucesivos puesto que el daño que se estima se circunscribe al curso 2.004-2.005 dado lo imprevisible del hecho de diferir en junio de 2.004 la implantación de las enseñanzas previstas para el inmediato curso 2.004-2.005 y que en modo alguno la cifra que resulte podrá superar la pretendida en la instancia.

NOVENO

Al estimar el recurso de acuerdo con lo dispuesto por el Art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas a la recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Ha lugar al recurso de casación núm. 5439/2.008, interpuesto por la representación procesal de Editorial Casals, S.A., frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de veintidós de julio de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 321/2.006, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por la representación procesal de Editorial Casals, S.A., contra la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de uno de agosto de dos mil seis que denegó la reclamación deducida por los daños y perjuicios ocasionados a la reclamante, por el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, que modificó el Real Decreto 827/2.003, de 27 de junio, que estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecido por la Ley Orgánica 10/2.002, de Calidad de la Educación, y que difirió al año académico 2.006-2.007 determinadas medidas cuya previsión de aplicación estaban fijadas para el curso académico 2.004-2.005, que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.

Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo número 321/2.006 interpuesto por la representación procesal de Editorial Casals, S.A., y anulamos por no ser conforme a Derecho la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de uno de agosto de dos mil seis que denegó la reclamación deducida por los daños y perjuicios ocasionados a la reclamante, por el Real Decreto 1.318/2.004, de 28 de mayo, que modificó el Real Decreto 827/2.003, de 27 de junio, que estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecido por la Ley Orgánica 10/2.002, de Calidad de la Educación, y que difirió al año académico 2.006-2.007 determinadas medidas cuya previsión de aplicación estaban fijadas para el curso académico 2.004-2.005, y declaramos el derecho de la recurrente a que por la Administración se le abone la suma que en ejecución de Sentencia resulte aplicando las bases determinadas en el fundamento octavo de esta Sentencia y referidos esos daños exclusivamente a los ocasionados por el aplazamiento de las enseñanzas previstas para el curso 2.004-2.005 y sobre la cantidad que resulte se le abonarán los intereses legales devengados desde la fecha de la Sentencia de instancia, y los que correspondan de conformidad con lo previsto en el Artº 106.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción

No hacemos expresa condena en costas en este recurso de casación y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que correspondan.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.

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