STS, 21 de Julio de 2010

En el recurso contencioso-administrativo 423/2002, seguido ante la Sala (Sección 3ª) de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el demandante, D. Lázaro, solicitó la anulación de:

1. La Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 22 de febrero de 2002 que declaró inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto por D. Lázaro contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 19 de septiembre 2001, que aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación de El Masnou.

2. El referido acuerdo de 19 de septiembre de 2001 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, en cuanto preveía la delimitación de tres polígonos, 1) Plan Especial de Reforma Interior 1, L'Industrial Estampadora, 2) Plan Especial del Carrer Tiana, y 3) Plan Especial de Reforma Interior Estació del Masnou; solicitando el actor que la delimitación del Plan Especial de Reforma Interior 1 L'Industrial Estampadora fuera la prevista en el proyecto de aprobación inicial, y su sistema de actuación el de cooperación.

Fundamentó su demanda, en síntesis, en que el recurso de alzada debió admitirse porque se interpuso dentro del plazo del mes subsiguiente a la fecha en que el Ayuntamiento notificó personalmente al propio demandante (que había presentado escrito de alegaciones en la fase de información pública) el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del PGOU, notificación en la que expresamente se señalaba la posibilidad de interponer contra ese acuerdo el recurso de alzada indicado en el anuncio por el que se publicó en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña dicho acuerdo. En cuanto a la ordenación urbanística, alegó que al delimitarse con la aprobación definitiva tres polígonos sobre terrenos que en la aprobación inicial formaban uno solo, además de no existir motivación para introducir tal cambio en la aprobación provisional, se vulneraba el principio de equidistribución de los beneficios y cargas del planeamiento, en la medida en que los tres polígonos no estaban compensados entre sí, siendo más gravosas las condiciones urbanísticas del polígono 3, Estación de Masnou, hasta el punto de ser inviable económicamente su ejecución. SEGUNDO.- La Sala de instancia dictó sentencia con fecha 9 de febrero de 2006 cuya parte dispositiva establece:

>.

En lo que se refiere a la resolución que declaró extemporáneo el recurso de alzada, la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo en este punto haciendo las siguientes consideraciones:

(artículo 115 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) desde el día 4.12.2001, fecha en la que el Ayuntamiento de El Masnou comunicó a la aquí demandante el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de aprobación definitiva del Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación.

Además de la expresada notificación y de la anterior comparecencia del aquí demandante en el procedimiento administrativo mediante la formulación de escrito de alegaciones, el aquí demandante aduce derechos que pueden resultar afectados por la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación de autos. Por ello concurre el supuesto del artículo 31 .1.b) de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, quedando acreditado el carácter de interesado en el expediente administrativo.

Siendo, pues, interesado en el procedimiento administrativo, el plazo para interponer el recurso de alzada deberá computarse desde la notificación personal e individualizada de la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación. Efectuado dicho cómputo se constata que el recurso de alzada se ha interpuesto dentro del plazo legal.

Deberá prosperar la impugnación de la inadmisibilidad de recurso de alzada acordada por la Administración demandada, y entrar a conocer del fondo del asunto, esto es, la impugnación de la aprobación definitiva del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 19.9.2001, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación de El Masnou>>.

En cuanto a la controversia de fondo, la Sala de instancia, después de señalar los argumentos de impugnación aducidos por la parte actora en contra de la ordenación urbanística prevista en el planeamiento impugnado (fundamento segundo de la sentencia), fundamenta la desestimación del recurso exponiendo las siguientes razones.

En definitiva, la actora no ha obtenido prueba que acreditara la alegada vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento.

Al extremo primero de la pericial forense, se dictamina, con referencia a la delimitación poligonal impugnada, que "no puede determinarse con exactitud si el principio de equidistribución de beneficios y cargas se cumple en este caso". En el mismo punto, se concreta que, si bien los tres sectores no tienen la misma rentabilidad, "no puede determinarse si la diferencia puede definirse como incumplimiento".

Tampoco ha acreditado que el Plan Especial de Reforma Interior 3, Estació del Masnou, fuese inviable. Al respecto, al extremo segundo de la pericial forense, se dictamina que "no puede establecerse a priori si el Plan Especial de Reforma Interior 3 es inviable".

En suma, la actora no ha desvirtuado los motivos que han llevado a la delimitación poligonal que impugna, ni que esta delimitación, según resulta del expediente administrativo, responde a realidades preexistentes; ni tampoco ha probado la existencia de fines desviados en la aprobación de tal delimitación.

Por otra parte, si bien es cierto que el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento juega principalmente en el seno de los instrumentos de gestión urbanística y dentro de los concretos ámbitos de gestión, no es menos cierto que dicho principio tiene que inspirar todos los niveles del urbanismo, inclusive la delimitación poligonal aquí impugnada. Sin embargo, a nivel de planeamiento urbanístico (aquí, delimitación de sectores) sólo podrá hablarse de vulneración de dicho principio en una consideración de todos los factores que sean significativos a dicho nivel que evidencie de forma clara y patente la falta de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento. En el presente caso no se ha obtenido un tal resultado probatorio...>>.

Notificada la sentencia a las partes, la Letrada de la Generalidad de Cataluña presentó escrito preparando recurso de casación que fue tenido por preparado por providencia de la Sala de instancia de 14 de marzo de 2006, que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo previo emplazamiento de los litigantes.

La Administración autonómica recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 12 de junio de 2006 en el que aduce tres motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo

88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, siendo el enunciado de cada uno de esos motivos el siguiente:

1. Infracción del artículo 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 9.3 CE y de la jurisprudencia aplicable. Alega la parte recurrente en casación que participando los planes de urbanismo de la naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general, su publicación (ex artículo 52.1 de la Ley 30/1992 ) determina su eficacia y el inicio del cómputo del plazo para su impugnación, sin que ese plazo de impugnación pueda alterarse por un acto administrativo singular como es la notificación individual del acuerdo de aprobación definitiva, efectuado por la Administración municipal, distinta de la Administración autonómica que aprueba el Plan; notificación personal que, además, resultaba innecesaria según doctrina del Tribunal Supremo.

2. Infracción del artículo 60.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que "los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento", siendo así que las normas específicas reguladoras del procedimiento de aprobación de planes de urbanismo prevén la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y no la notificación individual, como así se ha declarado por la jurisprudencia.

3. Infracción del artículo 31.1 y 86.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues la sentencia atribuye la condición de interesado en el procedimiento, lo que implica el derecho a la notificación de las resoluciones administrativas que les afecten, (ex artículo 58.1 de la Ley 30/1992 ) por la mera comparencia y presentación de alegaciones en la fase de información pública del plan, lo que no se ajusta a derecho, pues esos preceptos no son aplicables cuando se trata del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, ni con carácter general ni cuando se trata del procedimiento específico de aprobación de planes de urbanismo, vulnerando la jurisprudencia de esta Sala. QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de 9 de abril de 2007, y, no habiendo personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de julio de 20010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación nº 1793/2006 lo dirige la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de febrero de 2006 (recurso nº 423/2002) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lázaro, se anula la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 4 de marzo de 2002 pero únicamente en cuanto declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 19 de septiembre de 2001 por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación de El Masnou, desestimando las demás pretensiones de la demanda.

Los aspectos sustantivos de la ordenación urbanística que eran objeto de impugnación son los referidos a la delimitación poligonal de los sectores: Plan Especial de Reforma Interior 1, L'Industrial Estampadora, Plan Especial del Carrer Tiana y Plan Especial de Reforma Interior 3, l'Estació del Masnou. La sentencia de instancia desestima las pretensiones del demandante referidas a la controversia de fondo, pero, como ya hemos señalado, sobre ese pronunciamiento no se ha suscitado debate en casación.

Por tanto, nuestro examen debe ceñirse a lo que se plantea en los tres motivos de casación que formula la Generalitat de Cataluña (véase su enunciado en el antecedente cuarto), que van dirigidos contra el pronunciamiento de la sentencia por el que se anula la declaración de extemporaneidad del recurso de alzada. Y puesto que en esos tres motivos se plantean cuestiones estrechamente relacionadas, los examinaremos de forma conjunta.

Tiene razón la Administración autonómica recurrente cuando señala que los planes de urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general, naturaleza que ha sido declarada por esta Sala en multitud de sentencias cuya cita resulta innecesaria. La representación de la Generalitat insiste en este punto para señalar que, tratándose de una disposición de carácter general, lo que determina su eficacia, y también el inicio del plazo para impugnarla, es la publicación, siendo a tales efectos irrelevante la notificación personal que ulteriormente, y de forma innecesaria, hizo el Ayuntamiento de Masnou. Ahora bien, aunque el recurso de casación parece eludirlo, precisamente porque nos encontramos ante una disposición de carácter general es necesario que atendamos a lo que dispone el artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en el sentido de que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".

Esa norma del ordenamiento estatal contrasta con las disposiciones urbanísticas autonómicas que prevén la posibilidad de interponer recurso administrativo contra los actos aprobatorios de los planes. Tal es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues el artículo 294 del Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de suelo, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, vigente al adoptarse el acuerdo de aprobación definitiva, contemplaba la interposición de recurso de alzada contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo ante el Consejero de Política Territorial y Transportes (y así lo indicaba, en el caso que nos ocupa, el anuncio que se publicó en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 5 de noviembre de 2001).

Esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar la aparente contradicción de normas a la que acabamos de referirnos. Así lo hicimos en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92 ).

En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:

1. El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.

2. El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la

Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.

Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92, pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. (Artículo 149.3 de la

C.E .).

Esa interpretación armonizadora es la siguiente:

El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo, es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia>>.

A la luz de esa interpretación integradora que acabamos de reseñar, en la citada sentencia de 19 de diciembre de 2007 señalábamos que en el caso allí examinado la parte demandante no cuestionaba ningún particular del acto de aprobación sino el contenido mismo de la modificación del Plan aprobada; y por ello concluíamos que no operaba la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se indicaba en la publicación del acto. Pues bien, la misma circunstancia concurre, y, por tanto, a la misma conclusión debe llegarse, en el caso que ahora nos ocupa, pues hemos visto que en el proceso de instancia el demandante discutía las determinaciones del planeamiento y no planteaba cuestiones relacionadas con el acto de aprobación.

Además, en el caso presente hay otro factor que no debe ser ignorado: el Ayuntamiento de Masnou, promotor de la Revisión del Plan General, notificó al demandante el día 4 de diciembre de 2001 el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona que había aprobado definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General, indicando expresamente en dicha notificación que el mencionado acuerdo se había publicado el 5 de noviembre de 2001 en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña y que cabía interponer los recursos indicados en ese anuncio (en el que, insistimos, se señalaba expresamente la posibilidad de interponer recurso de alzada, en el plazo de un mes, ante el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas).

Este dato es relevante pues denota que nos encontramos en un supuesto igual al examinado en nuestra sentencia de 24 de septiembre de 2008 (casación 5765/2004 ), en la que expusimos lo siguiente:

Ayuntamiento a los recurrentes se deduce que no se trataba de un oficio de carácter meramente informativo sino de una notificación en regla, incluida la instrucción de recursos...>>.

Tales consideraciones son enteramente trasladables al caso que ahora examinamos. Y puesto que la notificación municipal se produjo el día 4 de diciembre de 2001 y el recurso de alzada se interpuso el día 4 de enero de 2002, según se indica en la sentencia, dicha interposición se produjo dentro de plazo, como acertadamente declara la sentencia, por lo que, en definitiva, el motivo de casación no puede prosperar.

En fin, según la Administración autonómica recurrente la sentencia recurrida atribuye equivocadamente la condición de interesado en el procedimiento por el sólo hecho de haber comparecido en el procedimiento y presentado alegaciones en la fase de información pública. De notarse, sin embargo, que la consideración del demandante como "interesado" no era propiamente objeto de controversia, ni se discutía su legitimación para impugnar el planeamiento; y si la sentencia recurrida alude a esa condición de interesado es poniéndola en relación con el hecho de que, además de la publicación del acuerdo de aprobación, el Ayuntamiento lo había notificado personalmente al demandante. Pero, hecha esa observación, lo verdaderamente relevante a efectos de la estimación del recurso contencioso-administrativo en este punto es la constatación de que hubo esa notificación personal del acuerdo y que, realizado el cómputo a partir de esa fecha, el recurso administrativo se interpuso dentro de plazo.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado; y, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, deben imponerse las costas casadas en casación a la parte recurrente.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.