STS, 10 de Febrero de 2010

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 22 de abril de 2005, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:

"Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anulamos por contrario al Ordenamiento Jurídico la resolución de 14 de mayo de 2.004, del Director General de Asuntos Europeos y Planificación que desestima la reclamación formulada por Dña. Marí Jose a quien se reconoce el derecho a obtener del Gobierno de Navarra la indemnización de 263.676,05 euros, con los intereses legales correspondientes. Sin costas."

Notificada dicha sentencia se presentó escrito por la Letrada de la Comunidad Foral de Navarra, manifestando su intención de preparar recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 20 de mayo de 2005, emplazando a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 24 de febrero de 2006 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer cinco motivos, el primero al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción y los demás de la letra d) de dicho precepto, solicitando la revocación de la sentencia recurrida y declarando la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, solicitando la desestimación en su integridad del recurso de casación interpuesto de contrario, declarando no haber lugar a casar la sentencia de instancia.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 3 de febrero de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.

La Sala de instancia refiere el planteamiento del litigio señalando que: " La recurrente solicitó el 18 de abril de 1.994, autorización para la apertura de una oficina de farmacia en Mendillorri, fases II y III, solicitud que le fue denegada por resolución administrativa de 23 de noviembre de 1.995, luego confirmada en alzada. Contra ello se interpuso recurso contencioso- administrativo ante esta Sala que se tramitó con el nº 1293/1996 y terminó con sentencia estimatoria de 23-11-1999 contra la cual se interpuso por el hoy demandado recurso de casación del que posteriormente desistió siendo tal desistimiento aprobado por auto del Tribunal Supremo de noviembre de 2.001 . Mientras tanto y como consecuencia de la ejecución provisional de la sentencia dictada, que había sido instada por la actora, ésta abrió el día 23 de julio de 2.001 la oficina solicitada.

Lo que en este recurso ser reclama, en sede de responsabilidad patrimonial en la Administración demandada, es la indemnización de los perjuicios sufridos por la demandante a consecuencia del retraso habido en la apertura que se cifra en la ya expresada cantidad de 263.676,05 euros, más los intereses legales correspondientes."

Se examina por la Sala de instancia la jurisprudencia sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial en estos casos, incluidas las sentencias específicamente referidas a la anulación de resoluciones que denegaban la autorización para la apertura de oficinas de farmacia, señalando con relación a la cuestión de si, en la integración del concepto jurídico indeterminado núcleo de población, la Administración Foral actuó razonada y razonablemente, que: " Esta respuesta nos ha de venir dada por la valoración que sobre tal cuestión hayan hecho los Tribunales que conocieron de ello: en el caso, la sentencia ya citada de esta Sala que anuló el acto administrativo y la resolución del Tribunal Supremo que resolvió en casación. Allí es donde se enjuició el acto y se valoró su adecuación a derecho con el efecto de cosa juzgada. Si ahora volviéramos sobre ello bien pudiera suceder que sentaremos conclusión contrario incurriendo en aberración jurídica.

Pues bien, la sentencia a que nos referimos no puede ser más concluyente en este punto ya que en cuanto al requisito a que nos acabamos de referir: núcleo diferencial, textualmente dice: "1. Que las fases II y II en Mendillorri: Sí constituyen núcleo diferenciado...; tal circunstancia queda acreditada de la simple observancia y estudio del plano obrante en autos referentes a tales fases (corroborada por las fotografías de las mismas)". Tan concluyentes son estos términos que en realidad lo que vienen a sugerir es que en el caso de autos también este era un elemento objetivo en cuanto se deriva de la simple observancia de un plano, pues, en efecto, aunque no fuese ello lo ordinario, sí había supuestos en los que la existencia del núcleo era evidente por la contundencia de los elementos separadores o la distancia.

Es verdad que la denegación tuvo también como causa el supuesto incumplimiento del requisito referido al número de habitantes que la Administración estimó no alcanzaba el de dos mil en el núcleo. Pero ya dijimos en nuestra sentencia de 4-12-00 que este extremo no puede equipararse a un concepto jurídico indeterminado sino que constituye un hecho, sujeto a prueba sí, pero un hecho en el que, en consecuencia, no cabe ningún margen de apreciación, y sólo respecto a aquellos extremos, los sometidos a apreciación subjetiva, opera la excepción de la juridicidad de la lesión por concederse a la Administración ese margen en la valoración que es propio y necesario de los conceptos juridicos indeterminados. Asi viene a reconocerlo la resolución recurrida cuando señala (citando la S.T.S. 6-5-96 ) que la antijuidicidad se excluye cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo por la Administración de un concepto jurídico indeterminado. Por tanto la razonabilidad del acto denegatorio no puede basarse en este motivo de decisión que, finalmente, resulto ser equivocado.

La Administración pudo discutir estos apartados de la sentencia y de hecho recurrió en casación, sin embargo la refutación de lo que de ella se desprende quedó frustrada al desistirse del recurso e impedirse así la posible revisión del Tribunal Supremo quedando como única respuesta judicial la que acabamos de ver conforme a la cual no puede entenderse que, en efecto, fuese razonada y razonable la integración de la norma del Art. 3 -b) hecha en la ocasión por la Administración. Ello supone, en definitiva, que el daño es antijurídico y no existe para la recurrente obligación de soportarlo. A su vez y dado que, según hemos dicho, no se discuten (ni parecen discutible) los demás requisitos necesarios para que surja la obligación de repararlo, significa que la reclamación de la demandante es procedente en si misma."

Seguidamente contempla la cuantificación de la indemnización que, valorando el informe pericial acompañado con la reclamación inicial y complementado tras las objeciones opuestas en la resolución desestimatoria de 14-5-04, viene a fijar en la cantidad reclamada de 263.676,05 euros.

No conforme con ello, la Comunidad Foral de Navarra interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, se alega incongruencia interna de la sentencia, con infracción del art. 218.2 de la LEC y la doctrina del Tribunal Supremo, por cuanto, tras expresar que se trata, indudablemente, de un supuesto en el que la Administración goza de discrecionalidad, acaba negando que la Administración tuviera margen alguno de apreciación, por lo que no se ajusta en sus razonamientos a las reglas de la lógica y la razón.

Conviene señalar en cuanto al vicio de incongruencia interna que se denuncia que, como se recoge en la de 21 de julio de 2003, "la sentencia debe tener una coherencia interna, ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla así de un supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios".

A ello ha de añadirse, que la jurisprudencia de esta Sala ha realizado dos importantes precisiones: la falta de lógica de la sentencia no puede asentarse en la consideración de un razonamiento aislado sino que es preciso tener en cuenta los razonamientos completos de la sentencia; y, tampoco basta para apreciar el defecto de que se trata, cualquier tipo de contradicción sino que es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta, razonamientos supletorios o a mayor abundamiento puedan determinar la incongruencia interna de que se trata.

Pues bien, en este caso, la incongruencia interna que se denuncia por la Administración recurrente no es sino resultado de una lectura parcial de la sentencia y poco consecuente con sus argumentos, pues el hecho de que la Sala parta de la consideración del concepto de "núcleo de población" como indeterminado y, por lo tanto, sujeto a una valoración necesariamente subjetivada, de acuerdo con la jurisprudencia citada, no significa que no haya de examinarse en cada caso si tal integración resulta razonada y razonable y los márgenes de subjetividad que en cada caso presente la integración de tal concepto jurídico indeterminado, que evidentemente no son los mismos y dependen de las circunstancias concurrentes, que es lo que valora la Sala de instancia para concluir, por lo que se refiere a este supuesto, que atendidos los pronunciamientos de la sentencia que anuló la resolución administrativa denegatoria, los términos son tan concluyentes que en realidad sugieren que era un elemento objetivo en cuanto deriva de la simple observancia de un plano, lo que pone en cuestión la razonabilidad de la integración efectuada por la Administración. No puede sostenerse con éxito que tal planteamiento resulte incongruente o falto de lógica, por el contrario no es sino la recta aplicación de la doctrina jurisprudencial invocada al caso concreto.

Por todo ello el motivo debe ser desestimado.

En el segundo motivo, formulado como el resto al amparo del art. 88.1.d) de la Ley procesal, se denuncia la vulneración del art. 142.4 de la Ley 30/92, alegando que pese a lo dispuesto en tal precepto la sentencia ha condenado a la Administración a pagar una indemnización por el simple hecho de haberse anulado el acto administrativo.

La falta de fundamento de este motivo resulta de su propio planteamiento, en el que viene a reproducir como infringida, precisamente, la doctrina jurisprudencial invocada en la sentencia de instancia y en cuya aplicación efectúa sus razonamientos y consiguientes pronunciamientos. Decir que la sentencia de instancia equipara la anulación del acto administrativo y la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración es desconocer totalmente el contenido de la misma y resulta, incluso, contradictorio con el planteamiento del tercer motivo de casación, en el que se denuncia la infracción del art. 141.1 de la Ley 30/92, en cuanto la sentencia declara la responsabilidad patrimonial de la Administración a pesar de que no concurría el requisito de la antijuridicidad del daño, rechazando los argumentos que la Sala de instancia hace valer para concluir que el daño era antijurídico, lo que evidencia que la declaración de responsabilidad no se funda en la mera anulación del acto sino en el examen de la concurrencia de los demás requisitos exigibles al efecto, siendo significativa la expresión de la sentencia cuando señala en relación con los requisitos exigibles, que la anulación de la actuación administrativa "nada añade ni quita en el sentido de tal circunstancia, por si sola, ni implica ni excluye la responsabilidad según la interpretación jurisprudencial".

Todo ello lleva a la desestimación de este segundo motivo y también del tercero, en el que la parte niega la antijuridicidad del daño, manteniendo que la Administración actuó de forma razonable, invocando el criterio manifestado por distintos órganos e instituciones informantes en el sentido de denegar la apertura de la farmacia que se solicita, tras citar sentencias de esta Sala, alguna de las cuales ya se tuvo en cuenta por la Sala de instancia, pues la apreciación del Tribunal a quo resulta suficientemente fundada y es razonable el apoyo en lo ya resuelto por el mismo en sentencia firme de anulación de la denegación, acerca de la claridad con la que se apreciaba la existencia de núcleo diferenciado en el presente caso, además del dato objetivo de la población que fácilmente deduce de datos existentes sobre viviendas entregadas y contratos de energía. Ciertamente la denegación de la solicitud de apertura de oficina de farmacia para el núcleo de población en cuestión no aparece justificada por la dificultad de valoración de la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos al efecto, que se desprendía con facilidad de las circunstancias del caso, como se refleja en la sentencia de la Sala de instancia de 23 de noviembre de 1999, por lo que no puede invocarse en este caso la actuación razonada y razonable de la Administración en la integración de dicho concepto jurídico indeterminado, para excluir la antijuridicidad del daño, respondiendo la apreciación de la Sala de instancia a una correcta inteligencia y aplicación de la jurisprudencia sobre la materia, que se invoca en dicha sentencia y también en este recurso de casación.

En el cuarto motivo se denuncia la infracción del art. 139.2 de la Ley 30/92, en cuanto la sentencia reconoce un indemnización sin que se haya acreditado haber sufrido un daño efectivo, al basarse la reclamación en meras expectativas de ganancias, dejadas de percibir durante los años 1996 a 2001. Completa tales alegaciones con el motivo quinto, en el que se denuncia la infracción del art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, alegando que la sentencia no realiza una valoración de la prueba pericial conforme a las reglas de la sana crítica, al asumir la valoración contenida en el informe pericial sin entrar a considerar los reparos que la recurrente formuló al mismo y que vuelve a reiterar, sobre la consideración errónea del lucro cesante, la determinación de una cuenta de resultados tipo o media de la actividad de farmacia en el primer año, incongruencia de las cifras obtenidas con las declaradas a efectos el IRPF.

Tampoco estos motivos de casación pueden prosperar, pues tanto la realidad del perjuicio, a la que se refiere el motivo cuarto, como la cuantificación del mismo, que se plantea en el segundo, son apreciaciones fácticas a las que llega la Sala mediante la valoración de los elementos de prueba de que dispone en el proceso, hechos que corresponde fijar al Tribunal de instancia y por lo tanto, como señala la sentencia de 10 de junio de 2002, citada por la de 18 de enero de 2005 "sólo podría tener acceso a la casación esta controversia en la forma en que los hechos declarados probados por la sentencia impugnada puedan ser combatidos en la misma a través de la invocación de infracción de normas o jurisprudencia en la apreciación de las pruebas - sentencias de esta Sala y Sección de 20 y 24 de enero, 14 y 23 de marzo, 14 y 25 de abril, 6 de junio, 19 de septiembre, 31 de octubre, 10 y 21 de noviembre y 28 de diciembre de 1998; 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 3 de julio y 25 de septiembre de 1999; 18 de octubre de 2000, y 23 y 30 de julio de 2001 ", añadiendo la sentencia de 2 de marzo de 2005 que "como valoración de hecho está excluida de control en vía casacional al no existir en el recurso de casación contencioso administrativo la posibilidad de cuestionar los hechos y su valoración realizada por la Sala de instancia si no es con invocación de infracción de preceptos sobre prueba tasada o cuando el resultado de la valoración de la Sala resulte contrario a la lógica o irracional", o como señalan las sentencias de 2 de octubre de 2003 y 27 de mayo de 2004, cuando se trate de una valoración absurda o arbitraria o se haya omitido algún concepto indemnizatorio, circunstancias que no se advierten en este caso, en el que a Sala de instancia, a la hora de determinar la existencia de un daño real y efectivo y cuantificar la indemnización, valora el informe pericial acompañado con la reclamación que figura en el expediente, así como las ampliaciones efectuadas con ocasión de las objeciones puestas de manifiesto por la Administración, que se acompañaron a los escritos de demanda inicial, documento 8, y complementaria, documento 4, razonando que: " Tales objeciones parten de la consideración de que lo calculado son los recursos generados dejados de obtener y este concepto no se corresponde con el de lucro cesante pues no se tiene en cuenta, detrayéndolas, las cantidades que preceptivamente se han de destinar o amortizaciones de inversiones. Que la extrapolación de datos desde el ejercicio realmente analizado (el primer de actividad de la oficina tras su apertura) a los ejercicios anteriores (perito 1996 a 2001 en que no estuvo funcionando) no es un sistema admisible de determinación del perjuicio que la jurisprudencia exige sea real y efectivo y no meramente posible. Que la cifra reclamada no es la que se infiere de la propia declaración de la interesada por el I.R.P.F. Y que no están acreditados los perjuicios sin cuantificar que supuso el cambio de emplazamiento de la oficina desde el lugar inicialmente previsto (fases II y III) y el en que finalmente se hubo de instalar (fase I). En el escrito de contestación a la demanda se hace una remisión expresa a lo dicho en la citada resolución de 14- 5-04 sobre este extremo. Así las cosas lo primero que se ha de decir es que la reclamación derivada del cambió de emplazamiento parece haber sido abandonada por la demandante que nada dice sobre ella en el "suplico" de su demanda. En cuando a lo demás, no cabe extenderse porque habiendo sido expresamente respondidas por el técnico economista autor del informe que cuantifica la indemnización las objeciones formuladas al mismo por la Administración, ésta, como hemos dicho, limita su actividad procesal a dar por reproducidas tales objeciones y no propone por su parte prueba alguna tendente a refutar dicho informe ni tampoco aprovechó el trámite de aclaraciones abierto en fase de prueba, a instancia de la parte actora, para interesarlas del perito.

En tales condiciones este tribunal no puede sino a estar de lo que el único informe obrante en autos resulta, informe que nos habla de un perjuicio que se ha de tener por real y efectivo a no ser que se cuestione que el negocio tenia rentabilidad, cosa que no entra dentro de lo razonable. Por tanto lo único incierto es la cuantía, no la lesión y aquella es justamente lo que queda determinado por el método idóneo".

Podrá discreparse de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia pero no puede sostenerse con éxito que la misma sea contraria a las reglas de la sana crítica o resulte arbitraria o irrazonable, pues basta examinar los informes complementarios del perito informante para apreciar que se da respuesta específica a las concretas objeciones de la Administración, que se reproducen en este recurso de casación, sin que en ningún momento la respuesta a tales objeciones haya sido objeto de contradicción mediante valoraciones técnicas en contrario. En estas circunstancias ha de estarse a la valoración plasmada en la sentencia recurrida, teniendo en cuenta que es doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencias de 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre y 23 de octubre de 1995, 27 de julio y 30 de diciembre de 1996, 20 de enero y 9 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de abril, 6 de junio, 19 de septiembre, 31 de octubre, 10 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 30 de enero, 22 de marzo, 18 de mayo y 19 de junio de 1999 ) que no cabe invocar en casación los preceptos que en la valoración de las pruebas obligan a sujetarse a la sana crítica con el fin de sustituir la del juzgador por la propia, salvo que la misma resulte ilógica o arbitraria, o como señala la sentencia de 18 de abril de 2005, no basta con justificar que el resultado probatorio obtenido por la Sala de instancia pudo ser, a juicio de la parte recurrente, más acertado o ajustado al contenido real de la prueba, sino que es menester demostrar que dicha apreciación es arbitraria o irrazonable, o conduce a resultados inverosímiles (Ss. 1-3-05, 15-3 05).

Por todo ello también estos dos motivos de casación deben ser desestimados.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima como honorarios de Letrado de la parte recurrida.