STS, 20 de Mayo de 2010

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos presentó escritura pública de adquisición de un inmueble, realizando la correspondiente autoliquidación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados por el concepto de "transmisiones patrimoniales onerosas", por importe de 6.780.000 ptas.

Con fecha 24 de marzo del 2.000, el referido Colegio Profesional presentó escrito (expte. núm. 8251/98) solicitando la devolución de la cantidad antes citada, porque al realizar las autoliquidaciones del Impuesto no se acogieron a la exención subjetiva recogida en el art. 43.I . A) a) de la Norma Foral 3/89, al entender que el Colegio Profesional tiene la condición de Corporación, y por tanto, puede considerarse como parte de la Administración Pública.

Por Acuerdo dictado por el Administrador de Tributos Indirectos del Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Vizcaya, de fecha 16 de mayo de 2000, se desestimó la solicitud con fundamento en que atendiendo a la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -que establece una calificación diferente de los organismos públicos-, «no podrí[a] encuadrarse en la Administración Institucional», ni «reúne la condición de que la entidad haya sido equiparada por Ley al Estado o a la Administración Pública».

Frente al anterior Acuerdo, por escrito presentado el 23 de junio de 2000, el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos interpuso reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Foral de Vizcaya.

Contra la desestimación presunta por silencio negativo de la anterior reclamación económico-administrativa, la representación procesal del Colegio profesional, mediante escrito presentado el 12 de julio de 2001, interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 1486/2001, formulando demanda por escrito presentado el 26 de octubre de 2001, tras fundamentar jurídicamente que al referido Colegio de Ingenieros, «en su condición de Corporación de Derecho Público "Administración Pública Institucional", le es de aplicación la exención subjetiva del I.T.P. de que se beneficia la Administración Institucional», solicita la estimación del recurso y la condena a la Hacienda Foral del pago de 6.780.000 ptas. ingresadas indebidamente en concepto de Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, más el «interés de demora establecido en la L.G.T. de dicha cantidad desde el 16 de febrero de 1.998, fecha de su ingreso en la Hacienda Foral, hasta la de la propuesta de pago».

Tras la contestación a la demanda presentada por la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Sentencia de 27 de febrero de 2004, desestimó el recurso interpuesto, al entender que la exención establecida en el art. 43.I.A) de la Norma Foral 3/1989, de 23 de marzo -en virtud de la cual, «gozarán de exención subjetiva», el «Estado y las Administraciones públicas territoriales e institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos»- no resulta aplicable a los Colegios Profesionales como el recurrente, «por cuanto éstos forman parte de modo inequívoco de la Administración Corporativa, que es una forma de personificación instrumental pública distinta de la Administración Institucional», amén del «carácter restricto con que deben entenderse establecidas las exenciones y bonificaciones tributarias» (FD Tercero).

Contra la citada Sentencia de 27 de febrero de 2004 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, la representación del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, mediante escrito presentado el 5 de mayo de 2004, interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina, con fundamento en que, la citada Sentencia al desestimar el recurso interpuesto, negando «la exención subjetiva del pago del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales deque se beneficia la Administración Pública Territorial e Institucional», vulnera el art. 43.I . A) del a Norma Foral 3/1989, a la vez que se opone a la doctrina establecida en las Sentencias de 4 de marzo de 1994 (rec. núm. 359/1992) de la Sección Cuarta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, de 18 de abril de 1997 (rec. núm. 7089/1995) de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, así como a las de 3 de diciembre de 1996 (rec. núm. 239/1992) y de 15 de julio de 1999 (rec. núm. 776/1997) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional .

Mediante escrito presentado el 13 de julio de 2004, la Diputación Foral de Vizcaya formuló oposición al presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Recibidas las actuaciones, por Providencia de 11 de febrero de 2010 se señaló para votación y fallo el día 19 de mayo de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se interpone contra la Sentencia de 27 de febrero de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por la que se desestima el recurso núm. 1486/2001 interpuesto por la representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada ante el Tribunal Económico- Administrativo Foral de Vizcaya (T.E.A.F.V.) contra el Acuerdo de 16 de mayo de 2000 de la Diputación Foral de Vizcaya que deniega la solicitud de devolución de ingresos indebidos 6.780.000 ptas.

Como se ha explicitado en los Antecedentes, dicha Sentencia, concluyó que la exención establecida en el art. 43.I.A) de la Norma Foral 3/1989, de 23 de marzo -en virtud de la cual, «gozarán de exención subjetiva», el «Estado y las Administraciones públicas territoriales e institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos»- no resulta aplicable a los Colegios Profesionales como el recurrente, «por cuanto éstos forman parte de modo inequívoco de la Administración Corporativa, que es una forma de personificación instrumental pública distinta de la Administración Institucional», amén del «carácter restricto con que deben entenderse establecidas las exenciones y bonificaciones tributarias» (FD Tercero).

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos funda el recurso contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 27 de febrero de 2004, en esencia, en que, al no reconocerle el derecho a la citada exención, la citada Sala estaría infringiendo el art. 43.I . A) del a Norma Foral 3/1989, al tiempo que se opondría a la doctrina establecida en las Sentencias de 4 de marzo de 1994 (rec. núm. 359/1992) de la Sección Cuarta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, de 18 de abril de 1997 (rec. núm. 7089/1995) de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, así como las de 3 de diciembre de 1996 (rec. núm. 239/1992) y de 15 de julio de 1999 (rec. núm. 776/1997) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional .

La representación de la Diputación Foral de Vizcaya, por su parte, solicita que se dicte Sentencia que desestime el recurso de casación y confirme la resolución judicial impugnada, al establecer ésta la doctrina correcta por no ser incardinables los Colegios Profesionales en el concepto de Administración Institucional, dado que «están orientados, primordialmente, a la consecución de fines privados propios de los miembros que integran tales entes corporativos, y ni los órganos que los constituyen ni sus actividades son administrativos, por lo que no participan de la naturaleza de Administración Pública, no pudiendo gozar de la exención» controvertida (Motivo de oposición Primero). A este respecto, hace referencia a varias resoluciones judiciales que se han pronunciado en la misma línea que la recurrida en esta sede [Sentencias de 19 de julio de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja; de 5 de noviembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; de 27 de febrero de 2004 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del tribunal Superior de Justicia de Extremadura; y de 3 de noviembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha ].

En este caso las partes no discuten la concurrencia de los requisitos establecidos en el art. 96.1 de la LJCA para la admisión del recurso de casación para la unificación de doctrina, por lo que sólo procede determinar la doctrina que ha de prevalecer en relación con el concepto "Administración Institucional" que establece el art. 43.I.A) de la Norma Foral 3/1989 .

Y, a este respecto, debe señalarse que esta Sala, en Sentencia de 15 de diciembre de 2006, resolviendo el recurso de casación en interés de ley núm. 35/2005, interpuesto contra una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que había estimado el recurso contencioso-administrativo promovido por una Comunidad de Regante, declarando procedente la exención subjetiva alegada, en relación con el art. 45.I.A.a) (anterior 48) del Texto Refundido del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales de 1993 (idéntico al aquí cuestionado), sentó la siguiente doctrina:

TERCERO.- (....) Tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.

Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A .a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública.

En efecto la Ley de Aguas de 1985 despejó las dudas sobre la naturaleza jurídica pública de las Comunidades de Usuarios y su dependencia de la Administración, al establecer que tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de Cuenca, con lo que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, como puso de relieve el Tribunal Constitucional, sentencias 76/1983 y 227/1988, dado que su finalidad es la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de las mismas, en régimen de participación por los interesados.

Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil, que distinguió entre corporaciones ("universitas personarum") e instituciones ("universitas bonorum"), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.

En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como "Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1 ), clasificándolos en:

a) Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

b) Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.

En esta concepción quedaría fuera de la Administración Institucional la Administración Corporativa.

CUARTO.- A la hora de interpretar el precepto controvertido lo primero que se advierte es que ni el Texto Refundido del Impuesto, ni ninguna otra norma tributaria define qué debe entenderse por Administración Institucional a los efectos de la aplicación de esta exención subjetiva.

En cambio, si acudimos a los antecedentes legislativos nos encontramos que el legislador en el Reglamento del Impuesto de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes, aprobado por Decreto de 15 de Enero de 1959, que desarrollaba la Ley de 21 de Marzo de 1958, en su art. 6.B.2 sólo contemplaba, junto al Estado y Entes Locales, al regular las exenciones, a "los Organismos Autónomos a que se refieren los artículos 1 núm. 2, ap. A) y 2 de la Ley de 26 de Diciembre de 1958, sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas."

En una línea similar, pero más amplia para abarcar a los Organismos Autónomos de las Entidades Locales, el Texto Refundido de la Ley y Tarifas de los Impuestos Generales sobre las Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 6 de Abril de 1967, en su art. 65.1 .b), estableció la exención de "los Organismos Autónomos de la Administración del Estado que tengan personalidad jurídica independiente del mismo a los que se refiere la Ley de 26 de Diciembre de 1958 y el Instituto Nacional de Previsión", disponiéndose además en el apartado que "si para la realización del servicio de competencia local la Entidad (Local) los hubiera dotado de personalidad jurídica propia, la exención se reconocerá por el Ministerio de Hacienda, previo informe del de la Gobernación."

Con estos antecedentes se llega a la Ley 32/1980, de 21 de Junio, luego Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, en donde por primera vez alude a la Administración Institucional, al disponer el art. 37.I (art. 48.I del Texto Refundido) que gozarán de exención subjetiva: "a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos", precepto que pasa al vigente Texto Refundido de 1993, aunque ahora se agrega que "Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones Públicas citadas".

Conviene recordar que en el trámite parlamentario de la Ley de 1980 se pretendió introducir otras exenciones sin éxito. Así, las enmiendas reflejadas en el Informe de la Ponencia nos revelan que se intentó declarar subjetivamente exentos del pago del impuesto, entre otros, a los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, y Universidades, Escuelas y Colegios Universitarios.

QUINTO.- Con estos antecedentes se hace difícil sostener una interpretación amplia del concepto de Administración Institucional, máxime cuando de acuerdo con el art. 23 de la Ley General Tributaria de 1963, (art. 14 de la nueva Ley de 18 de Diciembre de 2003 ) las normas sobre exenciones no pueden interpretarse de modo extensivo. Esto sentado, procede concluir que las Comunidades de Regantes no pueden ser calificadas como Administración Pública Institucional, al formar parte de la llamada Administración Corporativa, por lo que no les alcanza la exención subjetiva controvertida.

Además, una interpretación restringida, que reserve la exención subjetiva a los entes públicos de base fundacional, parece dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45.I.A .a), en virtud de lo cual se otorga exención a "sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos."...

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Pues bien, a la luz de esta doctrina, que, como dijimos en las Sentencias de 31 de octubre de 2007 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 244/2003), FD Tercero, y de 6 de octubre de 2008 (rec. cas. para la unificación de doctrina núm. 8/2004 ), FD Cuarto, «resulta predicable igualmente de los Colegios Profesionales al participar estas entidades de la misma naturaleza que las Comunidades de Regantes», procede desestimar el presente recurso de casación.

En atención a los razonamientos expuestos, procede declarar la desestimación del recurso de casación para la unificación de doctrina, lo que determina la imposición de las costas a la entidad recurrente en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 93.5, en relación con el art. 139, ambos de la LJCA .

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA, señala 3000 euros como cuantía máxima de los honorarios del Letrado, a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución