STS 30/1984, 7 de Mayo de 2010

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos la inadmisión del recurso contencioso-administrativo 2085/05 ejercitado por Elias contra la actividad local aquí impugnada.

No se hace condena especial de costas causadas en este proceso".

Contra dicha Sentencia intentó recurso de casación la representación de don Elias, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y acordó emplazar a las partes y remitir las actuaciones a este Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición, después de exponer los motivos en que lo apoyaba, suplicó a la Sala:

"(...) se dicte en su día sentencia por la que estimando los motivos de este recurso, case y anule la sentencia recurrida, dejándola sin efecto, y resuelva de conformidad con nuestro escrito de demanda, es decir, anulando el acto administrativo impugnado -acuerdo plenario del Ayuntamiento de Bembibre, adoptado en sesión del día 13 de abril de 2004-, en cuanto crea en la Plantilla, y dentro de la Escala de Administración Especial, una Plaza de Jefe de Negociado de Personal (vacante), Grupo C, y en la Relación de Puestos de Trabajo, uno, vacante con la denominación Jefe de Negociado de Personal, Escala AE, Grupo C, Nivel 16, C.E. 353,56, por ser disconformes con el ordenamiento jurídico tales extremos, con la imposición de costas a la Administración demandada".

La representación procesal del ILUSTRE AYUNTAMIENTO DE BEMBIBRE, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió:

"(...) dicte Sentencia por la que se desestime íntegramente aquél, decretando la inadmisión del mismo o, subsidiariamente, declarando que la Sentencia recurrida no incumple ninguna norma del ordenamiento jurídico ni quebranta la jurisprudencia existente al efecto; no habiendo lugar, por tanto, a casar y anular tal Resolución, manteniéndola en todos sus pronunciamientos".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 28 de abril de 2010 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos y antecedentes relevantes en la actual casación los siguientes:

1. - El proceso de instancia fue iniciado por don Elias, funcionario del AYUNTAMIENTO DE BEMBIBRE en el que tiene reconocida la categoría de Administrativo de la Escala de Administración General, y lo hizo mediante recurso contencioso administrativo dirigido frente al Acuerdo de 13 de abril de 2004 del Pleno de dicha Corporación local, por el que se desestimaron sus alegaciones contra la plantilla de personal y la relación de puestos de trabajo y se aprobó definitivamente el Presupuesto para el ejercicio económico de 2004.

2. - La demanda formalizada en dicho proceso dedujo como pretensión en el "SUPLICO" la anulación de esta concreta decisión del acto administrativo impugnado:

   "en cuanto crea en la PIantilla, y dentro de la Escala de Administración Especial, una Plaza de Jefe de Negociado de Personal (vacante), Grupo C, y en la Relación de Puestos de Trabajo, uno, vacante, con la denominación Jefe de Negociado de Personal, Escala A. E. Grupo C 'Nivel CD 16, C.E. 353,56 (...)".

3. - Los motivos de impugnación esgrimidos frente a la Plantilla y la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) consistieron, en esencia, en lo que continúa.

   A la Plantilla se le reprochó la denominación de Jefe de Negociado de Personal utilizada para la plaza y su encuadramiento la Escala de Administración especial; lo primero por considerar que ese concepto de Jefatura es más propio de la RPT y requiere un departamento con una variedad de plazas adscritas; y lo segundo porque, según lo establecido en los artículos 167 y siguientes del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ), a los funcionarios de la Escala de Administración General les corresponde el desempeño de las funciones comunes a la actividad administrativa, y a los de la Escala de Administración especial el desempeño de las funciones que constituyen el objeto de una carrera, profesión arte u oficio.

   A la Relación de Puestos de Trabajo, por lo que hace al controvertido puesto de Jefe de Negociado, se le imputó lo siguiente: (a) no observar el procedimiento específico previsto para su aprobación que incluyera la valoración del puesto y la audiencia de la representación sindical; y no incluirse el contenido mínimo que dispone el artículo 16 de Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública, al no haberse consignado los requisitos exigidos para su desempeño y el sistema de provisión.

4. - La oposición de Ayuntamiento de Bembibre a la pretensión del Sr. Elias consistió en postular, primero, la inadmisibilidad del recurso por su falta de legitimación activa y, subsidiariamente su desestimación por razones de fondo.

   Esas razones de fondo, expuestas aquí resumidamente, vinieron a sostener la necesidad que tenía el Ayuntamiento de crear puestos de trabajo encargados de la gestión integral del personal municipal, a cubrir con funcionarios que contaran con la preparación específica, y para justificar esa necesidad se adujo el hecho de que muchas Corporaciones locales contratan con empresas externas la prestación de servicios de recursos humanos.

   Se señaló también que era la conveniencia de disponer para esos cometidos (de gestión integral de personal) tanto de puestos del grupo B como del C, como también la inexistencia de una Subescala de Gestión (del Grupo B) dentro de la Escala de Administración General, lo que había llevado a muchos Ayuntamientos a configurar estos puestos de trabajo de que se viene hablando en la Escala de Administración Especial y, dentro de esta, en la Subescala de Servicios Especiales y en la Clase correspondiente a las Plazas de Cometidos Especiales; y se argumentó que esto último era posible porque las tareas referidas a la gestión integral de personal, al no ser objeto de una carrera para cuyo ejercicio exigieran las leyes estar en posesión de determinados títulos académicos o profesionales, no era necesario encuadrarla en la Subescala Técnica de la Escala de Administración Especial.

   Y se dijo, asimismo, que por lo que en concreto hace a la creación de la plaza aquí litigiosa de Jefe de Negociado de Personal en la Escala de Administración Especial, se exigían las titulaciones correspondientes a su grupo (C); y en cuanto a los conocimientos específicos necesarios, el Ayuntamiento tenía la facultad tanto de configurar un programa que junto a los comunes incluyera otros en los que se profundizara sobre las tareas a desempeñar, como también de utilizar el sistema de concurso de méritos para valorar la experiencia y los cursos especializados.

5. - La sentencia recurrida en esta casación apreció la falta de legitimación activa del recurrente que había sido opuesta por el Ayuntamiento demandado y declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

   Y los fundamentos de derecho (FFJJ) de dicha sentencia, para justificar ese pronunciamiento de inadmisión, hicieron tres clases de consideraciones: (I) recordaron la jurisprudencia de esta Sala sobre la legitimación (con transcripción de las sentencias de 11 de marzo de 2000 y 14 de diciembre de 2005 ) y la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 226/2006, de 17 de julio ; (II) sentaron las premisas fácticas de su enjuiciamiento; y, por último, (III) incluyeron los concretos argumentos que, desde esa doctrina y premisas de hecho, llevaban a la Sala de Valladolid a la conclusión de la falta de legitimación.

6. - Esas premisas o aspectos fácticos que son apreciados están contenidos en la primera parte del fundamento de derecho tercero en estos términos:

   "A tenor de esa doctrina jurisprudencial procede ya examinar lo que ocurre en el supuesto enjuiciado.

   Así y en primer lugar, destacar que el demandante es funcionario del Ayuntamiento demandado: administrativo de administración general.

   En segundo lugar, cuando se inicia el presente proceso no ocupa un puesto de trabajo perteneciente al negociado, servicio o departamento de personal; mucho menos con un nombramiento definitivo: desempeñó cometidos de personal antes del mes de marzo de 2003.

   En tercer lugar, en ese momento y según informa el Tesorero municipal (documento de 3 de febrero de 2005, anexo IV minuta de juicio oral) el demandante y desde el mes de junio de 2003 hasta la actualidad, presta servicios en los departamentos de Obras y Urbanismo, y de Juntas Vecinales, siendo secretario de varias de esas y de la Comisión Informativa de Obras y Organismos.

   En cuarto lugar, el Secretario accidental del Ayuntamiento demandado (certificación de 22 de septiembre de 2005; en el ramo de prueba de la parte demandada) certifica que: a) en la plantilla de funcionarios hay seis plazas de administrativo de administración general, b) ninguna está adscrita a un puesto de trabajo concreto, y c) los administrativos de esa entidad local realizan indistintamente sus cometidos en los distintos departamentos. También y con igual fecha certifica que los funcionarios administrativos perciben retribuciones con independencia del departamento donde desempeñen su trabajo.

   Y en quinto lugar, desde la perspectiva que exclusivamente proporciona la actividad recurrida (relación de puestos de trabajo y plantilla de personal funcionario) no existe impedimento alguno para que en un futuro el recurrente pueda acceder a la plaza creada (mal llamada de Jefe de Negociado de Personal) pues su pertenencia es al grupo C, requiriendo como titulación la misma que para ser administrativo de administración general; máxime reparando en que el expresado litigante tiene experiencia en el departamento de personal (lo dice la demanda y lo informa el Tesorero)".

7. - Los principales argumentos que desde la jurisprudencia invocada y las premisas de hecho apreciadas llevan a la sentencia "a quo" a su conclusión de falta de legitimación están contenidos en las siguientes declaraciones:

   "Desde la perspectiva que ofrecen esos antecedentes es desconocido el interés legítimo y real, esto es, la ventaja o la utilidad jurídica que podría obtener la parte actora con la estimación de su pretensión; pues su situación seguiría siendo la misma: adscripción provisional e indistinta a cualquier departamento y percepción de las mismas retribuciones. Y no conviene olvidar que el ejercicio de acciones judiciales en otros procesos (actuales o futuros) no da contenido al interés legítimo que con sustantividad propia deberá existir en el presente recurso.

   Por otra parte y acogiéndose a la posibilidad apuntaba por la sentencia de la Sala Tercera y Sección Cuarta del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2006 ; tampoco cabe admitir tenga un interés potencial, pues en el caso de quedar adscrito el puesto de Jefe de Negociado de Personal a la escala de administración general su provisión normalmente debe pasar por la realización de un concurso de méritos o uno de méritos específicos; desconociendo en la actualidad la situación clara de ventaja que pudiera tener el recurrente en relación con los méritos que podría hacer valer, siendo exagerado limitar los mismos a la experiencia profesional".

El actual recurso de casación lo ha interpuesto don Elias, y ya debe decirse que merece ser acogido el segundo de sus motivos que, deducido por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional (LJCA), denuncia la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 19.1 .a) de la LJCA por no haberse reconocido en la situación del recurrente el interés legitimo que da soporte a la legitimación que es exigida para accionar en el proceso contencioso- administrativo.

En apoyo y como complemento de lo que acaba de declararse, ha de añadirse que efectivamente sí es perceptible una expectativa de ventaja en el recurrente en la hipótesis de que su impugnación alcanzara éxito; y esto porque, de prosperar su tesis de que la plaza controvertida debe ser encuadrada dentro de la Escala de Administración General, surgiría para él la posibilidad de poder aspirar a ella a través del correspondiente procedimiento de provisión, algo que ahora le está vedado por no ser funcionario de la Escala de Administración Especial.

Lo anterior conduce a que esta Sala enjuicie directamente la controversia que fue planteada en la instancia (artículo 95.2.d ) de la LJCA), lo que, a su vez, impone estimar la pretensión que fue deducida en su demanda por don Elias por lo que seguidamente se expresa.

La delimitación del litigio de instancia que fue expuesta en el primer fundamento de esta sentencia pone de manifiesto que los motivos de impugnación del Sr. Elias son de dos clases, sustantivos y procedimentales: los sustantivos son los que cuestionan la denominación de la plaza y puesto litigioso (según se le considere como elemento de la plantilla o de la RPT) y su encuadramiento en la Escala de Administración Especial; y los formales aluden al dato de que la plantilla y RPT hayan sido aprobadas simultáneamente con el Presupuesto Municipal, sin observar respecto de ellas el requisito de negociación colectiva y sin cumplir tampoco, por lo que en concreto hace a la RPT, con lo que establece el artículo

15.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública (LMRFP).

De esas impugnaciones sustantivas no tiene razón el Sr. Elias en lo que plantea sobre la denominación (porque, al margen de la libertad que en este aspecto debe reconocerse a cualquier Administración, lo relevante a estos efectos debe ser si la denominación genera o no confusión con otras plazas o puestos y aquí no se ha aducido ese clase riesgo), pero sí la tiene en cuanto al encuadramiento.

Se trata de un puesto de trabajo con funciones que son comunes al ejercicio de cualquier actividad administrativa y, además, no constituyen el objeto de una carrera, profesión arte u oficio. Por tanto, su encuadramiento necesariamente tiene que ser, como sostiene el recurrente, en la Escala de Administración General, por aplicación combinada de lo establecido en los artículos 169 y 170 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local (TRRL); y debiéndose subrayar a este respecto que la gestión del personal, bien sea este funcionarial o laboral, es una actividad que, por darse forzosamente en cualquier Administración, tiene encaje en la expresión "funciones comunes" que utiliza ese artículo 169 que acaba de mencionarse para delimitar el ámbito profesional que corresponde a los funcionarios de la Escala de Administración General.

No puede ser obstáculo a lo anterior que, por las especiales circunstancias del Ayuntamiento, el desempeño de los puestos encargados de la "gestión de personal" hagan conveniente o aconsejable una profundización de los conocimientos propios de esta materia, pues eso puede lograrse con estos dos instrumentos: (a) estableciendo para su provisión el sistema de concurso con la inclusión, entre los méritos valorables, de los consistentes en la acreditación de conocimientos o experiencias sobre esa específica materia; y (b) abriendo dicho concurso de méritos a los funcionarios de cualquier Administración pública, como permite el artículo 101 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL ), para aumentar así en la mayor medida posible el contingente de aspirantes que pueden reunir esa clase de méritos.

Pasando ya al análisis de las impugnaciones procedimentales, las respuestas que merecen son las que continúan.

No cabe acoger que la aprobación de la Plantillla y la RPT se haya llevado simultáneamente con la del Presupuesto Municipal, porque ello es conforme con lo que establecía (en el tiempo de la actuación aquí controvertida) el artículo 14.5 de la Ley 30/1982 (LMRFP ).

Pero sí deben prosperar estas otras impugnaciones que siguen.

La relativa a la negociación porque, tratándose de la creación y configuración de un nuevo puesto, regía la obligatoriedad de la negociación que para la clasificación de puestos de trabajo establecía el artículo 32.d) Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas [y actualmente dispone el artículo 37.1.c) de la Ley 7/2007 ]; y la negociación de esta concreta materia no ha sido suficientemente acreditada por el Ayuntamiento (en la comparecencia inicial ante el juzgado se hace referencia a un documento VI, en el que no figura la materia de clasificación; y en la contestación ante la Sala de Valladolid solo se hace referencia genérica a esta cuestión, pero sin precisar cual fue el acto concreto y la fecha en que se llevó a cabo la negociación).

Y la que denuncia la inobservancia del artículo 16 de la Ley 30/1984 (LMRFP) porque la RPT no cumple en el puesto aquí litigioso con lo establecido en este precepto sobre la indicación del sistema de provisión.

Procede, pues, declarar haber lugar al recurso de casación de casación y, como consecuencia de ello, estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia en los términos que resultan de lo antes razonado.

En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia.

Y de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.