STS, 24 de Junio de 2010

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 2009 denegó la rehabilitación de D. Casiano en su condición de funcionario de carrera del Cuerpo Nacional de Policía, teniendo en cuenta que concurrían las siguientes circunstancias:

1. Fue condenado por sentencia de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Valencia de fecha 30 de abril de 1999, en la causa instruida con el número 144 del año 1998, rollo número 343/98, procedente del Juzgado de Instrucción número 10 de Valencia por delitos de detención ilegal, de falsedad en documento oficial y falta de lesiones, entre otras, a la pena de inhabilitación absoluta por tiempo de ocho años.

2. El hecho delictivo por el que fue condenado estaba directamente relacionado con el desempeño de su cargo como funcionario, resultando evidente la afectación negativa para el servicio público, siendo la conducta enjuiciada un comportamiento que afecta a la propia esencia de dicha condición y que ha lesionado la especial confianza que la sociedad ha depositado en tales funcionarios públicos, pertenecientes al Cuerpo Nacional de Policía, cuya misión es prevenir e investigar las conductas delictivas.

3. Se ha emitido informe desfavorable por la Unidad de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil con fecha 19 de diciembre de 2008.

El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 23 de junio de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de Sección

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 2009, por el que se deniega la rehabilitación de D. Casiano en su condición de funcionario de carrera del Cuerpo Nacional de Policía.

Con carácter previo a analizar los elementos jurídicos determinantes del recurso interpuesto, procede tener en cuenta los siguientes antecedentes en la cuestión debatida:

1. El recurrente D. Casiano fue condenado en la sentencia dictada con fecha 30 de abril de 1999 por la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Barcelona, por delitos de detención ilegal, de falsedad en documento oficial y falta de lesiones, entre otras, a la pena de ocho años de inhabilitación absoluta, comprensiva de la pérdida definitiva de la condición de funcionario del Cuerpo Nacional de Policía.

2. En la citada sentencia se establecen los siguientes hechos probados: "Se declara probado que sobre las doce horas y cuarenta y cinco minutos del pasado día veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho, Casiano, mayor de edad y sin antecedentes penales, Oficial del Cuerpo Nacional de Policía con carnet profesional número NUM000, circulaba conduciendo el vehículo de su propiedad, marca Fiat, modelo Tempra, con matrícula UL-....-W, por la Gran Vía de Fernando el Católico, de esta ciudad, cuando, al llegar a la altura de un paso de peatones que allí había, y teniendo el semáforo que le afectaba en fase de luz ámbar intermitente, continuó la marcha; procediendo ante ello la peatón Apolonia, quien a la sazón se disponía a cruzar la calzada por dicho paso, a propinar una patada al vehículo; deteniendo el Sr. Casiano el automóvil, y apeándose del mismo, mantuvo una discusión con la Sra. Apolonia, durante la cual manifestó ser policía y, como quiera que no vestía el uniforme policial, exhibió su placa a los allí presentes; sujetando aquél a ésta, la cual logró zafarse, y salir corriendo, siendo alcanzada, a los pocos metros, por el Sr. Casiano, quien la agarró fuertemente del cuello, y la llevó arrastrándole sujeta por una cadena de moto, de las denominadas "pitón", que llevaba la misma al cuello, causándole a la Sra. Apolonia escoriaciones en la región cervical posterior, en la zona trasera del cuello y en la nuca, y una tumefacción retroauricular izquierda, que le hicieron precisar a ésta de una primera asistencia facultativa, que tardaron quince días en curar, y que le incapacitaron para dedicarse a sus ocupaciones habituales, por espacio de cinco días, curando sin secuelas; manifestándole el Sr. Casiano a la misma que estaba detenida, y trasladándole hasta la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía del distrito de Gran Vía-Jesús, de esta capital, en donde se instruyó un atestado policial; siendo llevada, por funcionarios policiales, al Hospital General, de esta ciudad, para recibir asistencia médica por sus heridas, y recibiéndosele declaración posteriormente, en sede policial, con asistencia letrada; siendo finalmente puesta la Sra. Apolonia en libertad, varias horas más tarde, y en concreto, a las dieciocho horas del mismo día".

3. Por Resolución de 4 de julio de 2000 del Secretario de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior se acordó declarar la pérdida de la condición de funcionario de D. Casiano .

4. El 25 de septiembre de 2008, el recurrente solicita, mediante escrito dirigido a la Dirección General de la Función Pública del Ministerio de Administraciones Públicas y presentado en la Subdelegación del Gobierno en Albacete el 26 del mismo mes y año, la rehabilitación en la condición de funcionario de carrera del Cuerpo Nacional de Policía.

5. Con fecha 19 de diciembre enero de 2008 fue emitido informe desfavorable sobre la rehabilitación pretendida por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, haciendo constar que la conducta enjuiciada constituye un incumplimiento de las tareas específicas encomendadas a los componentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, ex artículos 104 de la Constitución y 11.1.f) y g) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, que resulta "altamente impropia de un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, y evidentemente tal comportamiento afecta a la imagen de la Institución, dañando el sentimiento de respeto y de confianza que los ciudadanos sienten por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como garantes de su propia seguridad".

6. Por Resolución de 20 de febrero de 2009, la Directora General de la Función Pública eleva al Ministro de Administraciones Públicas propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de rehabilitación en trámite.

7. El recurrente formuló alegaciones en escrito presentado el 20 de abril de 2009 frente a dicha propuesta de resolución denegatoria de la rehabilitación, señalando, entre otras consideraciones, que desde el punto de vista personal "el reconocimiento de una conducta como la cometida, no merece la pérdida de la condición de funcionario", solicitando la rehabilitación".

8. Finalmente, el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, deniega la rehabilitación solicitada en el Acuerdo impugnado de 3 de julio de 2009.

En la demanda, tras relatar los hechos y las actuaciones administrativas que condujeron a la resolución recurrida, argumenta el actor que en el supuesto examinado es de aplicación el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre y, conforme al mismo, ha de entenderse que la solicitud de rehabilitación ha sido estimada por silencio administrativo.

En cuanto al fondo, el recurrente aduce que la resolución expresa denegatoria de la rehabilitación solicitada "resulta arbitraria, injustificada y, por ende, no ajustada a derecho", incurriendo en vulneración de los artículo 9.3 de la CE y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

El Abogado del Estado se opone a la prosperabilidad del recurso.

Procede examinar, en primer lugar, la alegación del recurrente consistente en señalar que la solicitud de rehabilitación en la condición de miembro del Cuerpo Nacional de Policía ha de entenderse estimada en virtud de silencio administrativo. A tal efecto, razona que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.3 del Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, que aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado, la duración máxima del procedimiento es de seis meses, por lo que tomando como dies a quo el 8 de octubre de 2008 en que tuvo lugar la entrada de dicha solicitud en el Registro General del Ministerio para las Administraciones Públicas -no obstante haberse presentado el 25 de septiembre de 2008 en la Subdelegación del Gobierno en Albacete-, y teniendo en cuenta que la Resolución impugnada se le notifica el 23 de julio de 2009, concluye que se ha rebasado dicho plazo.

En este punto, el Abogado del Estado rechaza la aplicabilidad en el presente caso del citado Real Decreto 2669/98 al entender que la previsión contenida en su artículo 7.3 ha sido derogada por la Disposición derogatoria única, letra g), de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo artículo 68, específicamente referido a la rehabilitación de la condición de funcionario, dispone en su apartado 2 que: "Si transcurrido el plazo para dictar resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud", precepto este aplicable en el presente caso.

Al analizar esta cuestión, un estudio sistemático de los preceptos aplicables permite constatar:

1. Con carácter general, se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), modificada por la Ley 4/99, en su artículo 42 lo siguiente: "2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3 . Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación" y a los efectos del artículo 42.3 .b) la disposición adicional decimoquinta de la Ley 4/99 especifica que: "se entiende por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud, cualquiera de los registros del Ministerio competente para iniciar la tramitación de la misma".

2. El artículo 43.1 de la LRJPAC dispone que "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo", es decir, se sujetará al siguiente régimen en la forma prevista en el artículo 43.4 :

   "1. En los casos de estimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatorio del mismo.

   2. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio ".

3. El artículo 43.2 LRJPAC dispone que "Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario". d) El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP), en su artículo 68.2, ha introducido una novedosa regulación en esta materia al asociar a la falta de resolución en plazo la desestimación de la solicitud, pues la nueva previsión legal establece, frente a la anterior regulación reglamentaria, el silencio negativo en los procedimientos de rehabilitación de funcionarios, al señalar literalmente el apartado 2, in fine: "Si transcurrido el plazo para dictar la resolución, no se hubiera producido de forma expresa, se entenderá desestimada la solicitud", y en virtud de lo dispuesto en la disposición derogatoria única g) quedan derogadas las normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el EBEP, lo que incide en la previsión del artículo 7.3 del Real Decreto 2669/1998 de 11 de diciembre, que comprendía el silencio en sentido positivo.

   Por ello, procede rechazar la pretensión formulada por la parte recurrente sobre la posibilidad de concesión de la rehabilitación por silencio administrativo.

   También, sobre este punto, ha de tenerse en cuenta, de una parte, que los preceptos del Título IV del EBEP, entre los que se encuentra el reseñado artículo 68.2, son directamente aplicables y, de otra parte, que dicha aplicabilidad es pertinente en este caso por razones temporales, ex Disposición final cuarta EBEP, tomando en consideración la fecha de presentación de la solicitud de rehabilitación el 8 de octubre de 2008.

Tampoco procede acoger la alegación del recurrente en cuanto a la inaplicabilidad del EBEP al Cuerpo Nacional de Policía, pues siendo cierto que el artículo 4 del mismo recoge en su letra e) al personal de las Fuerzas y Seguridad del Estado como uno de los colectivos de personal con legislación específica propia, no es menos cierto que en el punto que aquí se debate sobre la rehabilitación de un funcionario público, a falta de una norma específica en el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía, la regulación de esta materia está contenida en el ya citado Real Decreto 2669/98, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado en general, cuyo artículo 7.3, en orden al régimen del silencio administrativo positivo, ha sido derogado por el artículo 68.2 del EBEP y, en consecuencia, no cabe apreciar razón alguna que impida la aplicación en esta materia de dicha nueva regulación.

En cuanto al fondo del recurso procede examinar la conformidad a Derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 2009.

Sobre este punto, el apartado 4º del artículo 37 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, introducido por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Sociales en su artículo 105.2, faculta a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas a conceder la rehabilitación a los funcionarios condenados a la pena de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido y el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, establece el procedimiento a seguir en esta materia.

El artículo 68.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que "Los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación, a petición del interesado, de quien hubiera perdido la condición de funcionario por haber sido condenado a la pena principal o accesoria de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido".

La Ley y el reglamento no contemplan el derecho a obtener la rehabilitación de manera automática y, por el contrario, se prevé la posibilidad de solicitarla cumpliendo los requisitos y observando las formas previstas en el citado Real Decreto.

De esta forma, la decisión que se adopte sobre esa solicitud ha de ser conforme a Derecho pues así lo exige la Constitución en su artículo 103.1, lo que significa, en este caso, que el órgano llamado a tomarla ha de valorar las circunstancias concurrentes y la entidad del delito que condujo a la inhabilitación, a la luz de los criterios recogidos en el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998, de manera que la resolución, además de estar fundada y no contradecir lo dispuesto por otras normas jurídicas, ha de ser razonable, es decir, racionalmente adecuada a las premisas normativas y a los hechos sobre los que se proyectan.

Estos criterios, derivados de la aplicación legal, han sido examinados en reiteradas ocasiones por esta Sala -sirvan como ejemplo, entre otras, las Sentencias de 6 de noviembre de 2003 (recurso 468/2001), 11 de noviembre de 2008 (recurso 129/2005) 30 de marzo de 2009 (recurso 463/2006), 11 de febrero de 2010 (recurso 468/2008) y 4 de marzo de 2010 (recurso 469/2008 )- en las que se subraya como la Administración no goza de libertad en orden a la rehabilitación sino que ha de tomar su decisión según los indicados criterios.

En este caso, la cuestión a resolver se concreta en examinar si la resolución administrativa está motivada y si las concretas circunstancias ponderadas con esa finalidad significan una acertada individualización de los criterios consignados en el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998, partiendo de la finalidad presente en la rehabilitación que consiste en determinar si la incapacidad para ser funcionario que, en principio, lleva consigo la pena de inhabilitación, resulta excesiva cuando el delito es ajeno al cargo funcionarial que se desempeña, no ha habido perjuicio para el servicio público y tampoco los hechos han tenido gravedad.

En el supuesto examinado la demanda cuestiona si la valoración de los criterios contenidos en el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/98 en orden a conceder la rehabilitación pretendida se ha realizado objetivamente, pues el recurrente aduce, en síntesis, que la resolución administrativa impugnada es arbitraria ya que "devienen inoperantes las justificaciones esgrimidas para la no concesión de la rehabilitación, cuando las mismas aparecen expresamente previstas por el Legislador, que sí ampara tal gracia en el R.D. 2.669/98 y tales circunstancias invocadas por la demandada no pueden constituirse en obstáculo para la rehabilitación, cuando integran la premisa o el presupuesto de hecho necesario para que pueda aparecer tal gracia".

La parte recurrente sostiene que en él concurren favorablemente los criterios o requisitos que le hacen acreedor a la rehabilitación como funcionario público, destacando su valía y aptitud profesional acreditada en los informes emitidos por sus superiores coincidentes en la rectitud de su comportamiento respecto a su conducta moral y social, así como su voluntad de trabajo y sacrificio y la colaboración con los compañeros y jefes.

La potestad de conceder la rehabilitación reconocida en el apartado cuarto del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, en la redacción dada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, se completa con el artículo 6 del Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, que ordena los siguientes criterios orientadores para la valoración y apreciación de las circunstancias y entidad del delito cometido: a) conducta y antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionario; b) daño y perjuicio para el servicio público; c) relación del hecho delictivo con el desempeño del cargo funcionarial; d) gravedad de los hechos y duración de la condena; e) tiempo transcurrido desde la comisión del delito ; f) informes de los titulares de los órganos administrativos en que el funcionario prestó su servicio; g) cualquier otro que permita apreciar objetivamente la gravedad del delito cometido y su incidencia sobre la futura ocupación de un puesto de funcionario público.

El examen del expediente revela que se han emitido los informes necesarios y del análisis del acuerdo impugnado resulta que el Consejo de Ministros no accede a la solicitud de rehabilitación del recurrente basándose con exclusividad en el informe negativo de la Unidad de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, sino teniendo en cuenta los siguientes factores determinantes del alcance de la Resolución impugnada:

1. El hecho delictivo de naturaleza dolosa por el que fue condenado, directamente relacionado con el desempeño del cargo como funcionario policial.

2. La ilícita actuación del recurrente que produjo un grave perjuicio para el servicio público,

   comportando un deterioro de la imagen y prestigio del Cuerpo Nacional de Policía.

3. El carácter especialmente grave de la conducta observada en la medida en que supone incumplir con el deber profesional, quebrantando los principios básicos de actuación policial legalmente establecidos.

En suma, los hechos enjuiciados en vía criminal y la específica función pública que desempeñaba el demandante guardan una plena relación, siendo indudable que una conducta como la descrita y penada perjudica a la imagen de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en este caso al Cuerpo Nacional de Policía, al encarnar aquélla, como señala el acuerdo impugnado, el quebrantamiento de los principios básicos de la actuación policial contenidos en el artículo 11.1, apartados f) y g), de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y, singularmente, los principios básicos recogidos en el artículo 5 del mismo texto legal, que obligan al funcionario policial a ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y, en este sentido: a) a actuar con integridad y dignidad; b) a observar en todo momento un trato correcto y esmerado en sus relaciones con los ciudadanos; y c) a llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley de la Seguridad Ciudadana. El Consejo de Ministros, siguiendo el criterio sostenido en el informe de la Unidad de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil al denegar la rehabilitación adopta una decisión claramente motivada, siguiendo las pautas del artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998 y las circunstancias que toma en consideración para ello no revelan una aplicación o interpretación de dicho precepto que pueda considerarse errónea o arbitraria por excesiva, frente al criterio manifestado por la parte recurrente, cuyas alegaciones para intentar reducir o relativizar la gravedad de la conducta delictiva que motivó su condena no son estimables.

En efecto, la entidad de ese comportamiento delictivo y el grado de afectación al servicio público policial quedan de manifiesto atendiendo a la especial significación que reviste su comisión -detención ilegal y lesiones- por un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía.

El demandante enumera los méritos acreditados durante el tiempo en que prestó servicio activo como funcionario de Policía y es cierto que de la prueba documental practicada se infiere que en sendos informes emitidos el 8 (dos) y el 12 de agosto de 2008 por Inspectores Jefes adscritos a la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana y a la Jefatura Superior de Policía de Valencia (folios 13, 14 y 15 del expediente administrativo), desempeñaba su función y cometidos con diligencia y corrección, siendo apreciado y respetado por sus compañeros y superiores.

Sin embargo, tales alegaciones no desvirtúan las razones en las que se funda la negativa a la rehabilitación, pues lejos de responder al automatismo que pretende el demandante, la rehabilitación debe ser resuelta atendiendo a los diversos factores y criterios que enumera artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998 ; y es precisamente la toma en consideración de esta multiplicidad de factores la que lleva a concluir que la resolución que denegó la rehabilitación en el caso que nos ocupa es ajustada a derecho.

En este punto, la jurisprudencia precedente de esta Sala (por todas, Sentencias de 17 de octubre de 2003 -recurso 94/02-, 9 de octubre de 2006 -recurso 231/03- y 18 de junio recurso 170/05- y 10 de noviembre de 2008 -recurso 129/05 -) constituye un cuerpo de doctrina consolidado y reiterado en situaciones similares a las aquí establecidas, que propiciaron el reconocimiento de la ausencia de rehabilitación en los Acuerdos del Consejo de Ministros y la apreciación por esta Sala y Sección de la confirmación de dicho criterio.

Los razonamientos precedentes permiten llegar a la conclusión que en la cuestión examinada, se ha producido una adecuación clara de los hechos realizados, las circunstancias concurrentes y la fundamentación jurídica adaptada en el Acuerdo impugnado, que procede confirmar, ya que esta Sala ha declarado de manera repetida que la pérdida de la condición de funcionario, establecida en el artículo

37.1.d) de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 a causa de la pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público, no constituye una sanción disciplinaria, ni tampoco la ejecución por la Administración de los efectos administrativos de la condena penal, sino la ausencia sobrevenida de la aptitud para el ejercicio de funciones, como consecuencia de la imposición de la pena de inhabilitación absoluta o especial.

Se trata de una previsión que guarda coherencia con el requisito de aptitud para el acceso a la función pública exigido en el artículo 30.1 .e) del texto legal citado, consistente en no hallarse inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas, de suerte que la pena de inhabilitación actúa, respecto de la subsistencia de la relación funcionarial, a modo de condición resolutoria, que opera automáticamente tan pronto como se produce el hecho previsto en la ley, que es la imposición de la pena. En este sentido se han pronunciado las sentencias de 13 de marzo de 1995, 3 de marzo de 1997, 18 de mayo de 1998 y 21 de diciembre de 2000, entre otras.

Las consideraciones examinadas conducen a la desestimación del recurso, sin hacer especial imposición de costas.