STS, 11 de Mayo de 2010
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2010:3019 |
| Número de Recurso | 1211/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 1211 de 2006, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Jesús Guerrero Laverat, en nombre y representación de Don Federico y de Doña Salvadora, contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de octubre de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 76 de 2000, sostenido por la representación procesal de Don Federico y de Doña Salvadora contra la modificación de determinaciones del Plan Parcial en el API 12.02, Oeste de San Fermín, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid con fecha 29 de septiembre de 1999.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 25 de octubre de 2005, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 76 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: PRIMERO. Declarar inadmisible el recurso contencioso respecto a los actos referidos en el suplico de la demanda, señalados en el fundamento jurídico primero, salvo el que se refiere al acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, en sesión plenaria de 29 de septiembre de 1999, por el que se aprueba definitivamente la modificación de Determinaciones del Plan Parcial en el API
12.02, Oeste de San Fermín. SEGUNDO. Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Federico y doña Salvadora, contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, en sesión plenaria de 29 de septiembre de 1999, por el que se aprueba definitivamente la modificación de Determinaciones del Plan Parcial en el API 12.02, Oeste de San Fermín. Sin costas. TERCERO No se hace condena en costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «De entrada ha de señalarse que esta misma Sala y Sección ha conocido de los recursos números 1388/97 y 2030/97, promovidos por la misma recurrente y en el que se impugnaban, en el primero, la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y en el segundo, el acuerdo de octubre de 1996, por el que se aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial I-9, Oeste de San Fermín y se ratificaba el convenio expropiatorio de adquisición de suelo, suscrito el 16 de mayo de 1996 entre el Ayuntamiento y determinados propietarios. En ambos procesos ha recaído sentencia, con fecha 27 de mayo de 2004 el recurso 1388/97 y con fecha 18 de septiembre de 2003 el recurso 2030/97, desestimatorias de las demandas. Es importante hacer esta precisión porque como acertadamente señala el letrado consistorial salvo lo alegado en los fundamentos de derecho sétimo, octavo y undécimo de la demanda, el resto es transcripción literal de lo dicho en los expresados recursos y se refiere a cuestiones relativas al Plan Parcial, a la Modificación de dicho Plan Parcial aprobada en 1996, a la incorporación en el Nuevo Plan General del Planeamiento anterior, a la legalidad de los convenios celebrados, etc..., completamente ajenos al presente recurso contencioso administrativo que debe ceñirse de forma exclusiva al enjuiciamiento de la legalidad del acuerdo recurrido, esto es la legalidad de las Modificaciones aprobadas por el Acuerdo de 29 de septiembre de 1999 de algunas de las determinaciones del Plan Parcial. Basta leer el suplico de la demanda para comprobar que el recurso es inadmisible salvo en lo referente a las cuestiones planteadas en los fundamentos de derecho citados, séptimo, octavo y undécimo, porque se refieren a actos distintos al que es objeto de impugnación en el presente recurso, no solo a tenor del art.
69.c) y d) de la Ley Jurisdiccional, sino porque es clamoroso que el recurrente ha incurrido en desviación procesal. Como todos sabemos, en el proceso contencioso administrativo ordinario la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos: a) el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula (que tiene efecto consuntivo respecto del acto objeto de debate); y b) en el de demanda, en el que con relación aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea posible extenderla a actos distintos de los inicialmente delimitados, salvo que se utilice la vía de la acumulación, cuando entre los actos impugnados exista cualquier conexión directa (art. 34 ), o la de la ampliación, si antes de formularse la demanda se dicta algún acto, que guarde con el que sea objeto de recurso la relación a que se refiere el art. 34 (art. 36 LJCA ). Supuesto muy diferente es que sin haber recurrido un acto, ni haber solicitado ampliación del recurso, la demanda pueda referirse a un nuevo acto, en vez de ceñirse al acto objeto del escrito de interposición del recurso, como si se tratase de una demanda de un proceso civil, introduciendo así en el proceso actos distintos, no recurridos antes, que es lo aquí acontecido. Esta situación obliga a declarar la inadmisibilidad del Recurso respecto de todos los actos a que se refiere el suplico salvo el relativo a la modificación del plan parcial objeto de impugnación en éste, pues de lo contrario, de entrarse en el fondo, se produciría incongruencia en la sentencia. Todas las cuestiones planteadas en la demanda salvo las expuestas en los Fundamentos de Derecho Séptimo, Octavo y Undécimo al venir referidas aquellas a otros actos que están siendo enjuiciados en otros procedimientos judiciales y por ser ajenas al acto recurrido cuyo enjuiciamiento debemos ceñirnos. Por tanto, nuestro examen queda reducido al estudio de los motivos impugnatorios aducidos en los fundamentos de derecho séptimo (destino de la parcela número NUM000 ), octavo (modificación del art. 4.7.14 de las Normas Urbanísticas, relativo a la compatibilidad de usos no característicos) y undécimo (aumento de edificabilidad por el régimen de las plazas de garaje)».
También se declara en el tercer fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «La actora aduce en el fundamento séptimo de la demanda que existe un cambio de destino de su parcela respecto del expresado en el acta de ocupación de la parcela número NUM000, objeto de expropiación por el Ayuntamiento de Madrid para su incorporación al patrimonio municipal del suelo, además de que no han sido realizadas las obras de urbanización y edificación para el realojo industrial que motivaron la expropiación, procediendo por ello la reversión de la misma por aplicación de lo dispuesto en el art. 67 del T.R.L . S. de 1976 y 66.1 del R.E.F. Es evidente, tal como redarguye el letrado consistorial, que si la actora considera existe una causa de reversión no es este el procedimiento adecuado para hacerla valer tal derecho, al ser el acuerdo impugnado un acto de planeamiento, de tal forma que la actora debió iniciarla acción conforme al procedimiento establecido en la Ley y Reglamento de Expropiación forzosa para hacer surgir un acto de la Administración en relación a tal cuestión que puede ser revisable ante esta Jurisdicción, acto que no existe. Se denuncia, además, que Modificación del art. 4.7.14 de las Normas Urbanísticas es nulo al introducir en los usos compatibles y en el apartado de servicios terciarios que se admite los servicios de exposición y venta relacionados con la actividad industrial de talleres de automoción. Alega la actora que esta modificación obedece al intento de legalizar "a posterior" el uso ya implantado de servicios del automóvil que se convino entre el Ayuntamiento de Madrid y ETESSA y AGUADO, S.A., en virtud del convenio expropiatorio celebrado en su día y que es nulo de pleno derecho por carecer de cobertura jurídica "ex ante" y "ex post factum" al haber sido anulada el acta previa a la ocupación, de fecha 17 de septiembre de 1990, de la parcela NUM000 del PPI-9 por la Sentencia de la Sección Cuarta de este Tribunal número 246 de 6 de marzo de 2000 . El motivo no puede prosperar, puesto que la modificación operada es una norma de carácter general y no contiene reserva de dispensación identificable alguna, además de independiente y ajena al acta previa de ocupación citada por la recurrente, siendo de notar que los servicios de exposición y venta son un uso de servicios terciarios conforme a la descripción que de los mismos se hace en el art. 10.4.1 de las NN.UU. del Plan General. Finalmente se aduce que la regulación de la tolerancia respecto al fondo edificable y condiciones de la dotación de garaje de los edificios (apartados
4.5.10 y 4.5.15) comportan incremento de edificabilidad. Sin embargo, no es correcta la conclusión que alcanza la actora, sino que dichos apartados si bien permiten en el grado Rl, a diferencia de la redacción anterior, ocupar la totalidad de la parcela mediante aparcamiento subterráneo para poder implantar en la misma la dotación de plazas de aparcamiento obligatorias, no se altera la norma de edificabilidad, siendo de notar, además que el art. 6.5.3 apdo. b.i) de las Normas Urbanísticas del Plan General de 1997 establece que no computan a efecto de edificabilidad ninguna de las superficies de garaje aparcamiento situadas en planta bajo rasante incluidos los accesos desde la vía pública, es decir, desde la entrada en vigor de dicho Plan y por remisión de lo dispuesto en el apartado 4.5.15.4 ningún aparcamiento subterráneo computa edificabilidad».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de diciembre de 2005, en que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y, como recurrentes, Don Federico y Doña Salvadora, representados por el Procurador Don Jesús Guerrero Laverat, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva con vulneración de lo dispuesto en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con lo dispuesto en su artículo 25, ya que los demandantes no incurrieron en desviación procesal, al no haber solicitado la anulación de acto alguno sino el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, aparte de que lo combatido en este proceso es el alcance de la incorporación de las determinaciones de la MPPI-9 al Nuevo Plan General de 1997, que es el objeto del recurso interpuesto, habiéndose alegado que, al modificar las determinaciones del planeamiento parcial, se ha vulnerado el principio de jerarquía normativa, de modo que tal incongruencia omisiva ha producido la indefensión de los demandantes; y el segundo porque el Tribunal "a quo" ha infringido el artículo 9.3 de la Constitución y el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el principio de jerarquía normativa, cuya vulneración es motivo de nulidad radical, según lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, pues, al modificar el planeamiento parcial, se ha alterado el destino previsto en el Plan General de 1985 y en el Plan Parcial I-9, que era el realojo industrial, ya que se destinó a Patrimonio Municipal del suelo y ahora a la Empresa Municipal de la Vivienda, mientras que el Plan General de 1985 no permite considerar los servicios de exposición y venta de vehículos como uso terciario, alterándose, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, la norma de edificabilidad, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se revoquen los actos impugnados en la demanda, accediendo a los demás pedimentos de la ésta.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 4 de abril de 2007, alegando que la sentencia recurrida es congruente porque todas las cuestiones planteadas en la demanda, que son ajenas a la modificación del Plan Parcial impugnado, resultan inadmisibles y lo mismo las relativas a los actos que están siendo enjuiciados en otros procesas, sin que se haya vulnerado por el Tribunal " a quo " el principio de jerarquía normativa y, por tanto, los artículos 9.3 de la Constitución, 13 y 67 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, debido a que igual rango normativo tiene un Plan General que su modificación, mientras que no se ha alterado el destino específico del bien expropiado por razones urbanísticas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y se confirme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron pendientes de señalamiento las actuaciones cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 27 de abril de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
Se denuncia en el primer motivo de casación la incongruencia omisiva de la sentencia, con vulneración de lo establecido en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 25 de la misma Ley, porque se han declarado inadmisibles las cuestiones planteadas en todos los fundamentos jurídicos salvo las enunciadas en los apartados séptimo, octavo y undécimo de aquéllos, ya que no hubo desviación procesal por ejercitase pretensiones de plena jurisdicción, según permite 31.2 de la Ley de esta Jurisdicción.
El motivo no puede prosperar porque la Sala sentenciadora no ha omitido pronunciarse sobre cuestión alguna de las planteadas en la demanda sino que ha declarado que esas cuestiones resultan inadmisibles por no haberse dirigido la acción de nulidad frente a los actos a los que tales cuestiones inadmitidas se refieren, como se deduce claramente de la comparación o examen del escrito de interposición y el de formulación de la demanda, del que se deduce una manifiesta desviación procesal.
En contra del parecer de la representación procesal de los recurrentes, el ejercicio de una acción de plena jurisdicción, autorizado por el artículo 31.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha de venir relacionado con el de la correspondiente acción de anulación del acto o disposición, a que se refiere el apartado primero del mismo precepto, de manera que no resulta factible en un proceso ejercitar aciones de plena jurisdicción relativas a actos o disposiciones que están siendo objeto de enjuiciamiento en otro proceso distinto o que ni siquiera han sido impugnados en sede jurisdiccional, razones ambas por las que el primer motivo de casación debe ser desestimado.
Otro tanto cabe decir del segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por entender que se ha vulnerado por el Tribunal a quo el principio de jerarquía normativa con infracción de lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución y 13 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al haber declarado ajustada a derecho la modificación de las determinaciones de un Plan General por un Plan Parcial, cuyo cometido debe ser el desarrollo de lo establecido en aquél.
El motivo debe ser desestimado porque tal alteración de las determinaciones del planeamiento general no se han producido con la modificación aprobada del Plan Parcial, que fue contra la que los recurrentes dirigieron su acción impugnatoria, ya que, como se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, dicha modificación no ha alterado el destino o uso de la parcela propiedad de aquéllos, debido a que, como se declara en la propia sentencia recurrida, los servicios de exposición y venta son un uso de servicios terciarios conforme a la descripción que de los mismos se hace en el artículo 10.4.1 de las normas urbanísticas del Plan General, y no se ha alterado la norma de edificabilidad porque el artículo 6.5.3, apartado b.i), de las normas urbanísticas del Plan General de 1997 establece que no se computan a efecto de edificabilidad ninguna de las superficies de garaje aparcamiento situadas en la planta bajo rasante, incluidos los accesos desde la vía pública, de modo que, desde la entrada en vigor de dicho Plan y por remisión de lo dispuesto en el apartado 4, 5. 15.4 ningún aparcamiento subterráneo computa edificabilidad.
En cuanto al cambio de destino, antes para el patrimonio municipal del suelo y realojo industrial y después para la Empresa Municipal de la Vivienda, con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 67 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, la Sala de instancia, en el citado fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, considera, con toda corrección, que se habrá podido producir una causa de reversión del terreno expropiado con una concreta finalidad, pero su revisión en sede jurisdiccional requiere el previo ejercicio de la correspondiente pretensión de reversión ante la Administración, sin que quepa hacer valer tal pretensión cuando la acción se dirige, como ahora, frente al instrumento de ordenación o planeamiento que autoriza dicho cambio, lo que abunda en la improcedencia del segundo motivo de casación invocado.
La desestimación de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas causadas a los recurrentes por partes iguales, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél para oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimando ambos motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Jesús Guerrero Laverat, en nombre y representación de Don Federico y Doña Salvadora, contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de octubre de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 76 de 2000, con imposición a los referidos recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de cuatro mil euros. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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