STS, 8 de Abril de 2010

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 12 de septiembre de 2005, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 478 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Valido Farray en nombre y representación de don Javier contra las resoluciones mencionadas en el Antecedente Primero, las cuales anulamos por no ser conforme a derecho la previsión del PGMO de Las Palmas de Gran Canaria del sistema de expropiación forzosa en la UZR-4. Con desestimación del resto de las pretensiones relativas. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «En el presente caso nos encontramos ante la UZR-4 del PGO de Las Palmas, esto es, según el propio plan, Suelo Urbanizable (UZR), "que corresponde a aquellos ámbitos en los que el nuevo Plan General propone sus crecimientos a través de suelos urbanizables d e nueva creación o que, estando clasificados como tales por el Plan General del 89 aún no se han desarrollado. una área o zona de planeamiento remitido si examinamos". Sus características son: -Ámbito de Planeamiento: URBANIZABLE PROGRAMADO- Barrio: TAMARACEITE. Se prevé expresamente que " El sistema de actuación será público (expropiación) y su plazo de ejecución el primer cuatrienio." En el periodo probatorio se solicitó que se remitiera el contenido de la Memoria del Plan General que justifica la elección como sistema de actuación del de expropiación. A pesar del extenso informe remitido en el que se pretende la justificación de distintos extractos de la Memoria, acompañados de loables esfuerzos interpretativos. No entendemos justificada la elección del sistema de expropiación, frente a la iniciativa privada que la ley postula y debe basarse en motivos de interés público que lo justifiquen. Si bien es cierto que en la Memoria se pone de manifiesto las necesidades de vivienda en relación con la población,- esta situación es aplicable a cualquier zona de la ciudad de Las Palmas- y la intención de convertir al Ayuntamiento en " protagonista principal de la gestión, desarrollo y ejecución de la política general de vivienda dentro del municipio" ; también se afirma que es " necesario apostar por la intervención de la iniciativa privada, promotores y cooperativas en la producción de la vivienda protegida (VPO) como fórmula más adecuada para cubrir los niveles de demanda insatisfecha y reactivar el sector inmobiliario" " El papel de la promoción pública municipal lejos de entrar en competencia con el sector privado, se orientará a la actuación subsidiaria que viene realizando la empresa pública VISOCAN y a las operaciones de realojamiento". Estas intenciones no se cohonestan con la decisión de excluir a los propietarios de la participación en el proceso urbanizador. Por últimos señalar que las últimas frases del informe que aparecen en la Memoria del Plan- recordemos a estos efectos que el expediente administrativo remitido es un CD-, se encuentran en la Memoria del Avance del Plan General Municipal de Ordenación de Las Palmas, página 2/23 edición 1997 y que señalan que al ser el Ayuntamiento y una sociedad pública adscrita al Gobierno de Canarias fueran titulares de importantes cantidades de suelo, obtenidas tiempo atrás cuando su clasificación era de suelo rústico, " aconsejaron la aplicación del instituto expropiatorio a la totalidad del Sector 8 y a uno de los polígonos del sector 4". Mediante esta fórmula la acción pública ejecuta la urbanización y pone a disposición de la iniciativa privada (tanto empresas constructoras como cooperativas) parcelas edificables, que deben acoger alguna de las modalidades de vivienda protegidas incluidas en el Plan Canario de Vivienda, reservándose asimismo determinadas cantidades para vivienda pública en régimen de alquiler." Entendemos no justificado la exclusión directa que la decisión supone respecto a la participación de los propietarios en la urbanización y edificación del sector.-En definitiva, no sabemos cuales son las razones que tiene la Administración municipal para elegir el sistema excepcional que se impone a los propietarios del sector. En consecuencia no se ha respetado los términos de la ley en cuanto determina la preferencia de sistemas privados ni se han justificado las razones de interés público que para esa zona motivan la elección del sistema excepcional y la inidoneidad de un sistema de ejecución privado. (En esta línea la sentencia del TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 30-7-1996 ). Por lo que procede la estimación del recurso, en cuanto a la solicitud de anular el sistema de expropiación elegido. En cuanto a la petición de esta Sala de que se sustituya el sistema por el de compensación, consideramos que no es labor de la Sala, que tiene una jurisdicción revisar, sino de la Administración la de determinar el sistema de ejecución del planeamiento».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como demandadas presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra aquélla recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 25 de enero de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don Javier, representado por la Procuradora Doña Laura Casado de Las Heras, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, al mismo tiempo que estos dos últimos representantes procesales presentaron sendos escritos de interposición de recurso de casación con fechas 2 y 14 de marzo de 2006 respectivamente.

El recurso de casación interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria se basa en cuatro motivos, el primero, tercero y cuarto al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución y en el artículo 2.3 del Código civil, en relación con la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, ya que el Plan impugnado se aprobó inicialmente el 18 de enero de 1999 cuando dicha Ley autonómica no estaba en vigor, y en su indicada Disposición Transitoria Cuarta establece que los instrumentos de ordenación que se hubiesen tramitado conforme a la legislación que se modifica o se deroga, que hayan recibido aprobación inicial, continuarán tramitándose por la legislación que les hubiera sido aplicable, de manera que en este caso no lo era dicha Ley Autonómica sino el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 en la parte vigente después de aprobada la Ley 6/1998, de 13 de abril ; el segundo porque la sentencia recurrida infringe lo establecido en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, así como las normas reguladoras de las sentencias, concretamente el artículo 218.1 de la vigente Ley de Enjuiciamiento civil, al carecer de la necesaria motivación, de manera que no ha dado a conocer la Sala de instancia la "ratio decidendi", al citar tanto el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal de 1976 y las Leyes autonómicas 9/1999, de 13 de mayo, y 1/2000, de 8 de mayo, pero sin especificar cuál de ellas considera aplicable, si bien de su contexto parece que aplica la Ley autonómica; el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 217.2 y 385 de Ley de Enjuiciamiento civil, así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, al invertir la carga de la prueba, pues afirma que el Ayuntamiento no ha justificado la elección del sistema de expropiación cuando aquél no tenía sino que expresar en la Memoria las razones de su decisión, que justificaban la necesidad de la expropiación, pues existe la presunción de que su actuación es legítima mientras no se demuestre lo contrario; y el cuarto por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el artículo 194. b) del Reglamento de Gestión Urbanística y con los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Suelo y Valoraciones, ya que el primero de los preceptos citados establece que la Administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación, para con la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones, suprimir los criterios de preferencia en la elección del sistema, criterio este de libertad de elección del sistema seguido en algunas legislaciones autonómicas, y en el caso enjuiciado el Ayuntamiento ha justificado la elección del sistema de expropiación en la necesidad de una pronta urbanización del suelo para construir viviendas de protección oficial, al haberse demostrado la lenta incorporación al mercado de suelo urbanizable cuando se acomete la urbanización por los particulares y así la intervención pública ha generado una mayor oferta de viviendas y, por tanto, un mejor cumplimiento del mandato constitucional de obtener una vivienda digna, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare ajustado a derecho el Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria en el particular referente al Sector Urbanístico 15 Tamaraceite - Sur, que prevé el sistema de actuación pública expropiatoria en el ámbito UZR - 04.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se basa en cuatro motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 24 y 120 de la Constitución y 209 de la Ley de Enjuiciamiento civil, en cuanto contemplan el derecho a la tutela judicial efectiva a través de una sentencia motivada, que de respuesta a todas las cuestiones planteadas, mientras que la sentencia recurrida considera injustificada la elección del sistema de expropiación cuando lo cierto es que en la documentación del propio Plan impugnado consta que el fin de utilidad pública está inserto en la necesidad de contar con suelo suficiente con el que satisfacer la demanda de vivienda subvencionada o protegida para los sectores de la sociedad que carecen de medios, y, por consiguiente, la sentencia recurrida no exterioriza la "ratio decidendi", como exige la jurisprudencia que se cita para considerar motivada una sentencia; el segundo por haber incurrido la sentencia en incongruencia interna, al declarar por un lado que la elección del sistema de actuación es una decisión discrecional de la Administración y por otro basa su razonamiento en una sentencia que califica tal actividad como reglada, pero, en cualquier caso, las consideraciones utilizadas por la Administración para la elección del sistema de expropiación en la documentación del Plan se apoyan en razones de índole social que inciden en las perentorias necesidades de vivienda de carácter público, que la propia Sala de instancia califica de extensas, a pesar de lo cual las considera arbitrarias a la hora de elegir el sistema de actuación; el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución y 3.1 del Código civil, al aplicar de forma retroactiva una norma no vigente al momento de formulación del Plan General impugnado, cual es la Ley Territorial 9/1999, de 13 de mayo, y el posterior Texto Refundido 1/2000, de 8 de mayo, pues tal y como establece la Disposición Transitoria cuarta de aquélla Ley no es de aplicación a los instrumentos que hubiesen sido aprobados inicialmente a su entrada en vigor, y así lo expresa abiertamente la exposición de motivos de la Orden de 26 de diciembre de 2000, aprobatoria de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria; y el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, 119, 134 y 135 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y 194 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, pues no aplica lo establecido en dichos preceptos sino lo dispuesto en el Texto Refundido 1/2000, de 8 de mayo, de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, que, como se ha indicado, no era aplicable, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se revoque la de instancia con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante en la instancia.

Planteada por la representación procesal del comparecido como recurrido la inadmisibilidad de ambos recursos de casación, éstos fueron admitidos a trámite por auto de esta Sala de fecha 26 de abril de 2007, por lo que se dio traslado a dicha representación procesal de uno y otro recurso de casación para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a ambos, lo que llevó a cabo con fecha 21 de septiembre de 2007, aduciendo que la Sala de instancia resolvió en aplicación de lo establecido en el Decreto Legislativo autonómico 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, razón por la que, conforme al artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción, el recurso de casación no debería ser admitido a trámite, ya que los preceptos invocados por los recurrentes, artículos 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código civil, no fueron citados en el proceso de instancia, pero, en cualquier caso, la aprobación inicial del Plan General recurrido no tuvo lugar con fecha 18 de enero de 1999 sino el 22 de diciembre del mismo año, publicada el 27 de diciembre de 1999 en el Boletín Oficial de la provincia de Las Palmas y en el de la Comunidad Autónoma con fecha 13 de diciembre de 1999, por lo que no es aplicable la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, debido a que la fecha de aprobación inicial del Plan General es posterior a la entrada en vigor de la dicha ley 9/1999, de 13 de mayo, fecha de aprobación inicial del Plan General reconocida por el Ayuntamiento de Las Palmas al contestar la demanda, concretamente en el párrafo segundo del hecho tercero, por lo que no ha existido aplicación retroactiva de la Ley, estando debidamente motivada la sentencia recurrida, al haber aplicado, según se desprende del fundamento de derecho tercero, la legislación autonómica vigente en el momento de la tramitación del Plan General, esto es la Ley 9/1999, de 13 de mayo, y el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en concreto el artículo 97 del mencionado Decreto Legislativo, de manera que se conoce la razón de decidir de aquélla, mientras que no ha conculcado tampoco el Tribunal "a quo" los artículos 217.2 y 385 de la Ley de Enjuiciamiento civil acerca de la carga de la prueba, puesto que habiendo sido alegada en la demanda la ilegalidad de las determinaciones del planeamiento, concretamente la incorrecta elección del sistema de expropiación, corresponde a la Administración demostrar que tal elección resulta debidamente justificada, lo que no ha sucedido, según lo declara expresamente la sentencia recurrida, asumiendo así lo alegado por el demandante, pues para considerar que tal justificación de la elección del sistema expropiatorio se ha producido no basta una genérica explicación en la Memoria del Plan General, pues, además, no hay una previsión económica creíble, que permita una mínima coherencia y racionalidad de la decisión de expropiar, exigibles según la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan y transcriben, y finalmente la Sala de instancia no ha podido vulnerar lo establecido en los artículos 119 del Texto Refundido de la Ley estatal del Suelo de 1976, en relación con los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Suelo y Valoraciones, y con el artículo 194.b) del Reglamento de Gestión Urbanística, pues, como se ha indicado, los preceptos aplicados por la Sala sentenciadora han sido del ordenamiento urbanístico autonómico, y, aun cuando hubiese aplicado los aludidos preceptos estatales, resulta exigible según ellos también la plena justificación de la elección del sistema de actuación por expropiación, sin que sea cierto que la aprobación inicial del Plan General impugnado, como reconoce el Ayuntamiento, fuese el 18 de enero de 1999 sino el 22 de diciembre de 1999, debido a las modificaciones sustanciales introducidas en él, y, por consiguiente, no es aplicable la Ley del Suelo estatal de 1976, y así terminó con la súplica de que se desestimen los recursos de casación interpuestos y se confirme la sentencia recurrida con la preceptiva imposición de costas.

Formalizada la oposición a ambos recursos de casación, quedaron pendientes las actuaciones de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de marzo de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes repiten los motivos de casación que una y otra esgrimen, de manera que procederemos a su examen conjunto cuando así pueda hacerse, lo que sucede con el motivo primero del Ayuntamiento y tercero de la Administración autonómica, el primero de ésta y segundo de aquél, y finalmente el cuarto de una y otra, resultando distintos y exclusivos el tercero del Ayuntamiento y el segundo de la Administración autonómica, de manera que iniciaremos el análisis por los coincidentes para, al final, abordar los que invocan por separado.

En el primer motivo del Ayuntamiento y tercero de la Administración autonómica, esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se reprocha al Tribunal a quo que no haya respetado el principio de irretroactividad de las leyes recogido en los artículos 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código civil, dado que aplica al planeamiento general impugnado la Ley autonómica canaria 9/1999, de 13 de mayo y el posterior Texto Refundido 1/2000, de 8 de mayo, de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, en lugar del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal de 1976, a pesar de que la Disposición Transitoria Cuarta de aquella Ley autonómica establece que « los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que se hubieran tramitado conforme a la legislación que se modifica o se deroga, que hayan recibido aprobación inicial, continuarán tramitándose por la legislación que les hubiera sido aplicable », cuando lo cierto es que el Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria, objeto de impugnación, fue aprobado inicialmente el 18 de enero de 1999, es decir con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley autonómica 9/1999, de 13 de mayo, de ordenación del territorio de Canarias.

A estos motivos se opone el comparecido como recurrido y demandante en la instancia, asegurando que el propio Ayuntamiento, cuando contestó a la demanda, admitió que la aprobación inicial del planeamiento general impugnado recayó el 22 de diciembre de 1999, es decir con posterioridad a la entrada en vigor de la mencionada Ley autonómica 9/1999, de 13 de mayo .

Examinada dicha contestación se observa que tal aseveración, contenida en el escrito de oposición a dichos motivos de casación, es inexacta, ya que el Ayuntamiento, en su contestación a la demanda, sostuvo que la aprobación inicial del Plan General Municipal de Ordenación Urbana recayó el 18 de enero de 1999 y fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el 25 de enero de 1999 y en el de la Comunidad Autónoma el 29 de enero de 1999.

Nos encontramos, pues, con que, efectivamente, la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana en cuestión recayó antes de la entrada en vigor de la Ley autonómica canaria 9/1999, de 13 de mayo, razón por la que, conforme a la Disposición Transitoria Cuarta de ésta, antes transcrita, no le es aplicable el ordenamiento contenido en ella sino el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal de 1976 .

Hemos de reconocer, sin embargo, que de la lectura de la sentencia recurrida no se deduce con absoluta claridad si el Tribunal a quo opta por aplicar dicha legislación autonómica o aplica el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal 1976, dado que cita y transcribe el artículo 119.2 de este Texto Refundido, que es en el que, además, el demandante en la instancia había basado su acción impugnatoria (hecho cuarto de su demanda y fundamento jurídico material 4 de la misma).

La indicada ambigüedad la volveremos a tratar al hilo del examen del motivo segundo del Ayuntamiento y primero de la Administración de la Comunidad Autónoma.

En lo que ahora nos ocupa, que es decidir si la Sala sentenciadora ha vulnerado las normas reguladoras del derecho intertemporal o la irretroactividad de las normas y, concretamente, el artículo 2.3 del Código civil, que dispone que las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusiesen lo contrario, hay que reconocer que, al aplicar a un instrumento de ordenación urbanística (Plan General de Ordenación Urbana) el texto de una norma autonómica, la cual establece expresamente que no será aplicable a los instrumentos de ordenación urbanística que a su entrada en vigor hubiesen sido inicialmente aprobados, lo ha infringido, al mismo tiempo que ha desplazado la aplicación de una ley estatal (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ) en favor de una Ley autonómica (Ley 9/19999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias ), que, según la misma establece expresamente, no era aplicable, y, en consecuencia, ambos motivos de casación deben ser estimados.

En el segundo motivo de casación del Ayuntamiento y en el primero de la Administración de la Comunidad Autónoma se citan como preceptos infringidos por el Tribunal a quo los recogidos en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, y aquél invoca, además, el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil y ésta el artículo 209 de esta misma Ley, achacando a la sentencia recurrida la carencia de motivación por no explicar claramente cuál es su razón de decidir, ya que, afirma el representante del Ayuntamiento, no se puede saber con seguridad si aplica la Ley autonómica 9/1999 o el Texto Refundido estatal del Suelo de 1976 y por otra sostiene que la Memoria del planeamiento general pone de manifiesto la necesidad de viviendas en la población para, sin embargo, asegurar que no hay justificación en la elección del sistema de actuación por expropiación.

El representante procesal de la Comunidad Autónoma por su parte se queja de que la Sala de instancia considere injustificada la elección del sistema de actuación por expropiación a pesar de que ella misma afirma que en la Memoria se pone de manifiesto las necesidades de vivienda en relación con la población y la intención de que sea el Ayuntamiento el protagonista principal de la gestión, desarrollo y ejecución de la política general de vivienda dentro del municipio.

Hemos de reconocer que la motivación contenida en la sentencia es, cuando menos, confusa y no permite saber con seguridad ni la norma jurídica que ha aplicado (Ley autonómica o Ley estatal), aunque parece haber optado indebidamente por la autonómica, según antes hemos expuesto, ni tampoco las causas de la falta de justificación del sistema elegido para la ejecución del ámbito en cuestión, cuando la Sala admite que en la Memoria se expresa la necesidad de contar con suelo suficiente para satisfacer la demanda de vivienda subvencionada o protegida. Esta ambigüedad con que se razona en la sentencia recurrida es causa suficiente para estimar estos motivos basados en la falta de motivación de la sentencia porque impiden conocer con claridad a los litigantes cuál sea, en definitiva, la razón de decidir para poderla combatir adecuadamente.

Finalmente, en el cuarto motivo esgrimido en ambos escritos de interposición del recurso de casación se asegura que la Sala de instancia ha infringido, por inaplicación, lo establecido en los artículos 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal de 1976, que la Administración autonómica amplía a los artículos 134 y 135 del mismo, y los artículos 33 y 34 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con el artículo 194 b) del Reglamento de Gestión Urbanística .

El análisis de estos motivos requiere que, conforme a lo establecido en el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procedamos a integrar los hechos admitidos por el Tribunal de instancia con aquéllos que, habiéndo sido omitidos por éste, están suficientemente acreditados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico.

A petición del propio Ayuntamiento demandado se practicó prueba documental, consistente en el contenido de la Memoria del Plan General acerca de la elección, como sistema de actuación, de la expropiación para el llamado UZR-04 de dicho Plan General Municipal de Ordenación.

Del extenso informe del Jefe del Servicio de Planeamiento del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, en el que se transcriben literalmente numerosos párrafos de la Memoria del Plan General, el técnico informante obtiene dos conclusiones, que, a la vista de lo expresado en dicha Memoria, nos parece que reflejan con exactitud la finalidad de la ordenación del ámbito que nos ocupa UZR-04 "Tamaraceite Sur".

La primera de las indicadas conclusiones es que el Plan General, « tiene como objetivo principal en lo que se refiere a la gestión del suelo, y sin dejar de apostar por la iniciativa privada, intervenir en aquellos sectores de suelo urbanizable que garanticen un mínimo de disposición de viviendas anuales, más aún, cuando se trata de promoción pública de viviendas, mediante el sistema de expropiación, sin perjuicio de utilizar los mecanismos que permiten encauzar fórmulas para la asignación de parcelas resultantes u otros modos de satisfacer el valor de los terrenos a los propietarios afectados por este tipo de actuaciones ».

La segunda es que ha quedado demostrada « la eficacia del sistema de expropiación utilizado, como garantía de agilización de puesta a disposición de viviendas destinadas principalmente a los sectores de la población con mayores dificultades para su adquisición, lo que se consigna en la ficha del UZR-04, página 2 de 2, y en el Estudio Financiero, código UR070F ».

Estos datos ponen en evidencia la inexactitud de la declaración que se hace en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, al expresar la Sala de instancia que « no sabemos cuáles son las razones que tiene la Administración municipal para elegir el sistema excepcional que se impone a los propietarios del sector ».

Si bien es cierto que el invocado artículo 119.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aplicable en este caso por las razones antes expuestas, dispone que la Administración actuante dará preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, no es menos cierto que el mismo precepto contiene la excepción a dicha regla al disponer que tal preferencia no se da cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación, que es lo sucedido en este caso, como se deduce del contenido de la Memoria para justificar la elección del sistema de actuación por expropiación, razón por la que el Tribunal a quo ha vulnerado, por inaplicación, lo establecido en dicho precepto, ya que los demás preceptos citados como infringidos en estos dos motivos de casación que examinamos sólo son de aplicación una vez que se ha concretado el sistema de actuación por expropiación, que es la determinación cuestionada por el demandante y que fue acogida por el Tribunal a quo al declarar nula de pleno derecho la elección del sistema de actuación por expropiación, que es la decisión que nosotros consideramos contraria a lo establecido en el mencionado artículo 119.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, razón por la que el cuarto motivo de casación esgrimido por ambas recurrentes debe ser estimado, al igual que los anteriores ya examinados.

Nos queda por analizar el tercero de los motivos de casación alegados por el Ayuntamiento y el segundo de los aducidos por la Administración autonómica. En su motivo tercero la representación procesal del Ayuntamiento asegura que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en los artículos 217.2 y 385 de la Ley de Enjuiciamiento civil, además de la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, por entender que la presunción de legalidad de la actuación administrativa impone a quien la niega el deber de acreditar el incorrecto proceder de aquélla, mientras que la Sala de instancia hace recaer sobre la Administración urbanística la carga de justificar la elección del sistema de actuación por expropiación.

Este motivo de casación debe decaer porque el hecho de que la actuación administrativa tenga a su favor la presunción de legalidad no implica que haya de ser dispensada la Administración de justificar la corrección jurídica de su proceder cuando éste se pone en tela de juicio ante los jueces o tribunales.

En lo que atañe al objeto del presente pleito, la Administración urbanística actuante sólo podía elegir el sistema de actuación por expropiación si concurren razones de urgencia o necesidad (artículo 119.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ), pero el propietario de suelo demandante, afectado por la prevista actuación urbanística mediante el sistema de expropiación, niega que existan razones justificativas para optar por este sistema, de modo que recae sobre la Administración urbanística la carga de probar que tal justificación existe, por lo que, al partir de esta premisa, la Sala sentenciadora no ha infringido los preceptos ni la jurisprudencia invocados por el Ayuntamiento recurrente.

La representación procesal de la Administración autonómica recurrente alega, en su segundo motivo de casación, que el Tribunal a quo ha infringido lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil al haber dictado una sentencia que adolece de incongruencia interna o contraditio in terminis pues, de un lado, califica de discrecional el sistema de ejecución elegido por la Administración y de otro se basa en una sentencia del Tribunal Supremo que califica de reglada tal actividad.

Tampoco puede prosperar este motivo de casación porque, aun cuando admitamos la oscuridad o ambigüedad de lo expresado por dicha Sala en el primer párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, no queda lugar a duda que lo que sostiene con acierto es la necesidad de justificar el sistema de actuación por expropiación elegido, en lo que también conviene la propia Administración recurrente, y así aquélla insiste una y otra vez en que la elección está justificada, como se desprende de la Memoria del Plan General.

La estimación de tres de los motivos de casación aducidos por ambas Administraciones recurrentes comporta la declaración de haber lugar a sus respectivos recursos y la consiguiente anulación de la sentencia, de manera que, por imperativo del artículo 95.2 c) y d) de la Ley de esta Jurisdicción, debemos resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Con lo expuesto para explicar la estimación de los indicados motivos de casación hemos dado respuesta a una de las cuestiones planteadas por el demandante en la instancia, concretamente la relativa al defecto de justificación de la elección del sistema de actuación por expropiación, pero restan por analizar otras dos, que la Sala de instancia no abordó posiblemente por considerarlo innecesario al haber estimado la primera.

La una trata de la denunciada falta de previsión económica para acometer la actuación urbanística por expropiación.

Aseguraba el recurrente que « en el Estudio Económico Financiero del Plan no costa previsión de clase alguna con que hacer frente a la pretendida ejecución por el sistema de expropiación ».

Continuaba afirmando en su demanda que « una actuación de la importancia de la que nos ocupa, dada la gran cantidad de metros cuadrados a ser expropiados, requeriría, como mínimo, una previsión específica en dicho Estudio Económico-Financiero, en tanto que viene a hipotecar por su cuantía la pretendida ejecución del Plan ». « Sin embargo (seguía diciendo), la ausencia de cualquier previsión al respecto vicia al mismo de forma invalidante, puesto que una cosa es que dicho Estudio no deba ser "detallado e inalterable" y otra cosa distinta es que no exista previsión alguna respecto de una actuación de la importancia cuantitativa que conlleva la que nos ocupa ».

Al contestar la demanda, el representante procesal de la Administración autonómica demandada replica al demandante con el hecho de que con destino al UZR-04 existe un partida de 1.529.195.000 pesetas, para, a continuación, transcribir la contestación que el Ayuntamiento dio a las alegaciones del demandante, entre las que está la que recoge que « en el listado de actuaciones urbanísticas y Tipo de Acción del Estudio Económico Financiero del PGMO, identificado con el código "UR070F", aparece una partida de 1.529.195.000 pesetas destinada al URZ-04 "Plan Parcial Tamaraceite Sur" ».

Lamentablemente, no aparece en las actuaciones que se haya practicado la prueba propuesta por el demandante, oportunamente admitida, para que los servicios municipales de urbanismo informasen si en el Estudio Económico Financiero del Plan existe previsión de clase alguna respecto de las dotaciones financieras con las que hacer frente a la pretendida ejecución por el sistema de expropiación del Plan Parcial Tamaraceite Sur, pero, al evacuar el escrito de conclusiones, el demandante no niega que exista tal previsión, aunque afirma que, si se divide el importe señalado entre los 554.005 metros cuadrados de superficie que tiene el sector, resulta que la Administración pretende expropiar a sus ciudadanos un suelo urbanizable a razón de 2.760'25 pesetas por metro cuadrado, lo cual resulta irrisorio y más que una expropiación parece una confiscación.

En definitiva, el propio demandante, ahora recurrido en casación, reconoce que existe una previsión económica para acometer la actuación expropiatoria aunque la considere insuficiente, por lo que su motivo de impugnación, basado en que el Estudio Económico Financiero del Plan no contiene previsión de clase alguna respecto de las dotaciones financieras con que hacer frente a la ejecución por el sistema de expropiación, carece de fundamento, sin que la cuenta que hace en sus conclusiones, para demostrar que no se corresponde con la realidad de los precios del suelo, pueda ser tenida en consideración por indemostrada y ello con abstracción de que, como acertadamente indica su representante procesal, el Estudio Económico Financiero no es un presupuesto inalterable sino una previsión lógica y ponderada que garantiza la real posibilidad de la ejecución de las determinaciones urbanísticas desde el punto de vista financiero.

Sólo nos queda dar respuesta a una cuestión que meramente enuncia el demandante en sus escritos de alegaciones sin que en ellos se contenga explicación alguna acerca de lo afirmado.

Se trata de la gratuita aseveración acerca de que la delimitación del ámbito de actuación UZR-04, correspondiente al sector urbanístico 15 - Tamaraceite, del Plan General de Ordenación Urbana impugnado hace imposible el reparto equitativo de beneficios y cargas, fundamentalmente por haberse adscrito al mismo un Sistema General que debería haberse repartido con otros sectores, pero también porque debería redelimitarse dicho ámbito para extraer el terreno más próximo al suelo urbano y reducirse los espacios libres.

Tales aserciones carecen de prueba alguna, pero, en cualquier caso, no tienen relevancia en cuanto al aprovechamiento lucrativo del suelo incluido en dicho ámbito de actuación por estar llamado a ser expropiado, de manera que, como hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de fecha 10 de febrero de 2010 (recurso de casación 7437/2005 ), cuando el sistema elegido es el de expropiación, la equidistribución que, como principio básico, rige en la actuación urbanística, ha de venir por la vía del justiprecio, ya que, en cualquiera de los sistemas previstos o utilizados para acometer la urbanización del suelo, el trato a los propietarios tiene que respetar siempre ese principio.

En la misma Sentencia de 10 de febrero de 2010 expresamos que, por vía indirecta, pudiera resultar un trato discriminatorio para los propietarios de los suelos afectados por la actuación expropiatoria, si, al fijar los aprovechamientos de ese suelo a expropiar, no se respeta el aludido principio de equidistribución, dado que el valor del suelo viene determinado por el aprovechamiento establecido por el propio planeamiento, pero, en cualquier caso, el indicado principio de justa distribución de beneficios y cargas habrá de presidir la cóngrua compensación que, por vía de justiprecio, hayan de recibir los propietarios afectados por la correspondiente actuación, para lo que habrá que referir el cálculo o valoración a un ámbito que permita respetar íntegramente el referido e inexcusable principio de equidistribución, y, por consiguiente, la obtención por expropiación del suelo no puede condicionar la delimitación de unidades de actuación siempre que se respete ese principio de justa distribución de beneficios y cargas entre dichos propietarios.

En consecuencia, rechazados también estos dos últimos motivos de impugnación de la Revisión del Plan General Municipal, pues el primero, relativo a la elección del sistema de expropiación, lo ha sido al hilo del examen de los diferentes motivos de casación, el debate planteado ha de resolverse mediante la desestimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por el demandante en la instancia.

La declaración de haber lugar a ambos recursos de casación interpuestos es determinante de que no formulemos expresa condena respecto de las costas procesales causadas con ellos, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que existan méritos para imponer las costas de la instancia a cualquiera de las partes, al no ser apreciable en su actuación temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado primero del mismo precepto. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.