STS, 22 de Abril de 2010

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) de la Sala de Las Palmas del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó sentencia en fecha 3 de octubre de 2005, cuyo fallo declaró " Que debemos inadmitir e inadmitimos por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de La Oliva, mencionado en el Antecedente Primero".

Notificada a las partes, por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 27 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de marzo de 2006 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que considera oportunos, solicita se declare haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y "devolviendo las actuaciones a la Sala de instancia para que dicte nueva sentencia resolviendo sobre el fondo del asunto o, en su caso, de decidir esa Sala entrar en el fondo del asunto, dicte sentencia estimando el recurso interpuesto", con imposición a la otra parte de las cotas procesales.

Mediante providencia de fecha 21 de noviembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndose su conocimiento a la Sección quinta de esta Sala y, mediante nueva providencia de 12 de enero de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante escrito presentado en fecha 7 de marzo de 2007, en el que solicita sentencia inadmitiendo el recurso o, subsidiariamente, declarando su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de abril de 2010, en cuya fecha tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación nº 1062/2006 la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 3 de octubre de 2006 (RCA 1671/2001 ), por la que se declaró la inadmisión, por extemporáneo, del recurso contencioso-administrativo promovido por la Comunidad Autónoma de Canarias contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Oliva, de 22 de septiembre de 2002, por el que se aprobó, con carácter definitivo, el Plan Parcial del sector PSI-1 "Casilla de Costa".

La Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso sobre la base de interpretar que el dies a quo para el inicio del cómputo del plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, tratándose de impugnación por la Comunidad Autónoma de actos de las Corporaciones Locales, como era el caso, y en relación con lo dispuesto en el artículo 65.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, - LBRL-, debía contarse desde que la Administración Autonómica tuvo conocimiento efectivo de la adopción del acuerdo impugnado, lo que en el caso de Autos ocurrió el 5 de octubre de 2001 en que el Ayuntamiento comunicó el acuerdo impugnado a la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente y no la comunicación posterior de ese acuerdo, efectuada el 17 de octubre de 2001, cursada a la Consejería de Presidencia en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 de la citada LBRL .

A este respecto, en el fundamento de derecho tercero dijo literalmente:

"En el caso, la propia Comunidad Autónoma reconoce expresamente que la impugnación del acto trae causa en la recepción en la Dirección General de Administración Territorial y Gobernación de un ejemplar del acta de la sesión extraordinaria celebrada por el pleno del Ayuntamientote La Oliva el 22 de septiembre de 2001. Esto es, anuda la decisión de ejercicio de la acción al conocimiento del acuerdo remitido por el Ayuntamiento en cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.1 de la LBRL .

Sin embargo, la primera notificación no tuvo lugar el 17 de octubre ( como se dice en el escrito de interposición) sino el 5 de octubre, que es la fecha de entrada en la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente, a la que se remitió documentación y normativa íntegra del Plan Parcial Casilla Costa. SAU-PSI-1, aprobado definitivamente.

Además de -sic- sello de entrada, la certificación del Secretario del Ayuntamiento de la Oliva corrobora " que en cumplimiento con el artículo 227 punto 2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, Texto Refundido de la LOTC y de la LENC, este Ayuntamiento, en fecha 4 de octubre de 2001, remite al Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, documentación y normativa íntegra del Plan Parcial PSI-1, aprobado definitivamente, documentación que tienen entrada en el Registro de dicha Consejería en fecha 5 de octubre de 2001".

Por tanto, contando el plazo de dos meses del artículo 46.1 de la LJCA, entre el 5 de octubre de 2001 (fecha de comunicación del acto recurrido ) y el 17 de diciembre del mismo año ( que es la fecha de interposición del recurso, por fax recibido en esta Sala) transcurrió con creces el plazo de dos meses, contados de fecha a fecha, que finalizaba el 5 de diciembre o, de ser inhábil, el día siguiente.

La propia Comunidad Autónoma pareció dar por buena esta tesis toda vez que en fase de conclusiones no hizo alegación, matización u observación alguna a la causa de inadmisibilidad planteada por todas las partes demandadas.

Es en la respuesta a las alegaciones frente al resultado de la diligencia para mejor proveer cuando señala que la comunicación del acto, exigida por el artículo 56 de la LBRL, se llevó a cabo el 17 de octubre de 2001, que es la fecha de recepción de una certificación del acta de la sesión plenaria en la que se aprobó definitivamente el Plan Parcial en la Consejería de Presidencia e Innovación Tecnológica, y que solo puede ser, a partir de dicha fecha, el inicio del cómputo para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Esta Sala ya ha advertido en otras ocasiones, que en tanto en cuanto la recurrente es una Administración que impugnó el acto por considerar que dicho acuerdo infringía el ordenamiento jurídico en el ámbito de sus competencias (art. 65.1 de la LBRL, que expresamente se invoca en la resolución de la Viceconsejería en relación a la legitimación para recurrir), debió interponer el recurso en el plazo de dos meses desde la recepción del acuerdo, siendo la fecha de entrada en la Consejería de Política Territorial, el día inicial para el cómputo del plazo de impugnación, con independencia de cuales sean las relaciones interadministrativas entre los órganos de la Comunidad.

El artículo 56 de la LBRL establece en su apdo. 1º que "Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y formas que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes, y de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones, serán responsables del cumplimiento de ese deber", estableciéndose en el apdo. siguiente la facultad de las Administraciones receptoras de recabar información concreta sobre la actividad municipal, exhibición de expedientes o petición de informes.

Por su parte, ya dentro del Capítulo relativo a la impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones, se regula en el artículo 64 la posibilidad de la Administración estatal o autonómica de solicitar ampliación de la información sobre actos y acuerdos de las Entidades Locales que les hayan sido remitidos, y en el artículo 65.1, 2 y 3 la posibilidad de formular requerimiento previo a la impugnación judicial a los efectos de que la entidad local anule el acto, mientras que el mismo artículo en su apdo. 4 advierte que " La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley reguladora de dicha Jurisdicción".

En este mismo sentido, el artículo 23 de la Ley -sic- 14/1990l de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, advierte en su apdo. 3º que "La Administración de la Comunidad Autónoma, a través de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, podrá impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en los términos previstos en los artículos 65 y 66 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local".Y también en esta línea, se pronuncia el artículo 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, estableciendo como plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, los dos meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, o, en caso de impugnación directa, los dos meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo (apdos. 4º y 5º).

Lo decisivo, por tanto, es que la documentación y normativa íntegra del Plan Parcial aprobado definitivamente, entró en el registro general de la Consejería de Política Territorial el 5 de octubre de 2001, y que, por tanto, a partir de ese día tuvo conocimiento del acuerdo y se inició el plazo para recurrir, con independencia de las relaciones internas entre sus propios órganos".

Contra esa sentencia el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias ha interpuesto recurso de casación en el que desarrolla un único motivo, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que concreta en los artículos 46.1 en relación con el 69.e) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción y artículos 56 y 65.4 de la Ley 7/1985, LBRL .

Entiende la recurrente que la infracción se produjo porque de las dos comunicaciones cursadas por el Ayuntamiento a la Administración Autonómica, la que debe computar para el inicio del plazo de los dos meses debe ser la comunicación prevista en el artículo 56 de la LBRL (lo que en el caso presente ocurrió el 17 de octubre de 2001, en que tuvo entrada copia del acta en que se aprobó definitivamente el Plan Parcial impugnado en la Viceconsejería de Administración Pública, Dirección General de Administración Territorial y Gobernación), pues sólo esa comunicación es la que contiene la documentación precisa para que la Administración autonómica resuelva sobre la posible impugnación del acuerdo, y por eso ha de dirigirse al órgano autonómico con competencia para la impugnación de acuerdos de las entidades locales (como ocurre en el caso, en que el órgano competente para recibir copia de los actos y acuerdos de la Corporaciones Locales es la Dirección General de Administración Territorial y Gobernación, conforme al artículo 33 del Decreto 116/2001, y es el órgano que tiene competencia, junto con la Viceconsejería de Administración Pública, para velar por la adecuación al ordenamiento jurídico de los actos y acuerdos de la entidades locales).

Por el contrario, afirma la recurrente, no debe iniciar el cómputo de ese plazo la notificación cursada en cumplimiento de la normativa urbanística, como es la comunicación efectuada en base al artículo 227.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las Leyes sobre Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias, dirigida a la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente, Consejo Cartográfico de Canarias, que tuvo entrada en ese organismo el día 5 de octubre de 2001.

La parte recurrida se ha opuesto al recurso solicitando, con carácter principal, la inadmisión del recurso por:

1) Concurrir la causa prevista en el artículo 93.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, por carencia manifiesta de fundamento, que apoya en la incorporación al proceso, de forma irregular, del documento de 8 fecha de octubre de 2001 por el que el Ayuntamiento de la Oliva remitió a la Viceconsejería de Administración Territorial el acta del Pleno de 22 de septiembre de 2001, que tuvo entrada en ese órgano el 17 de octubre, que se incorporó por la Administración demandante a los Autos aprovechándose de la providencia de 3 de mayo de 2005, dictada por la Sala para mejor prever, y por la que se requería a la Consejería de Política Territorial para aportar justificante de la notificación recibida de la aprobación definitiva de dicho Plan Parcial, no limitándose a remitir el oficio del Ayuntamiento con entrada en la Consejería de Política Territorial el día 5 de octubre, sino que también remitió otro oficio del Ayuntamiento, de fecha 8 de octubre dirigido a la Viceconsejería de Administración Territorial, incorporación que vulneró lo dispuesto en los artículos 270 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, infracción que ya hizo constar en su escrito de alegaciones de 4 de julio de 2005, por todo lo cual ese documento no debió ser admitido por la Sala de instancia, solicitando ahora de este Alto Tribunal la no admisión del citado documento.

2) Concurrir la causa prevista en el artículo 93.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, por haberse desestimando, en cuanto al fondo, otros recursos sustancialmente iguales, como es el caso resuelto en la STS de 26 de febrero de 2003, en que se consideró como día de inicio del cómputo aquel en que tuvo conocimiento la Administración autonómica del acto impugnado, sentencia en que se fundamentó el Tribunal a quo.

Con carácer subsidiario y en cuanto al fondo del recurso, solicita su desestimación.

Centrados así los términos del debate, procederemos en primer lugar al examen de las causas de inadmisión del recurso aducida, debiendo señalar que ninguno de los dos argumentos en que pretende apoyarse la parte recurrida pueden ser estimados.

La primera causa de inadmisión opuesta por la parte recurrida en casación es incoherente con su propia posición procesal de recurrida. Quien comparece ante este Tribunal Supremo únicamente como parte recurrida en casación no puede alegar infracciones jurídicas imputables al Tribunal de instancia, pues eso sólo corresponde a quien impugna la sentencia en calidad de recurrente. No es, pues, lógica y jurídicamente posible oponerse a un motivo de casación alegando, precisamente, una infracción "in procedendo" en la actuación del Tribunal a quo .

Tampoco puede tener acogida la otra causa de inadmisión alegada, pues, como inmediatamente razonaremos, la jurisprudencia actual se mueve en sentido contrario al que la parte recurrida en casación propugna.

Entrando, pues, al examen de la cuestión de fondo, el motivo debe ser estimado, pues esta Sala ha declarado, entre otras, en sentencias de 9 de diciembre de 2009 (casación 3826/05), de 14 de diciembre de 2009 (casación 3851/2005) y 17 de diciembre de 2009 (casación 3541 ), que la comunicación que inicia el plazo de dos meses es la efectuada en cumplimiento de la legislación de régimen local y no la comunicación realizada a otro órgano de la misma Administración en cumplimiento de obligaciones previstas en normas sectoriales de distinta naturaleza, como es el caso de las normas urbanísticas.

En este caso que ahora nos ocupa, la primera comunicación cursada por el Ayuntamiento de la Oliva a la Administración Autonómica lo fue a la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente, en concreto al Consejo Cartográfico de Canarias, constando que se registró de entrada en esa Consejería el 5 de octubre de 2001, y adjuntándose a la misma el Plan Parcial "Casilla Costa", Sau -PSI-1 aprobado definitivamente por el Ayuntamiento. Tal remisión tuvo por finalidad cumplir el mandato previsto en el articulo 227.2 del Decreto Legislativo 1/2000 que establece el deber de las Administraciones Públicas con competencia para la aprobación definitiva del planeamiento de remitir al Consejo Cartográfico de Canarias " el acuerdo administrativo, la documentación y normativa íntegra del planeamiento ", Consejo cuya naturaleza y funciones, según dispone el epígrafe 1 de este mismo articulo es la de " órgano de planificación, asesoramiento y coordinación en materia cartográfica y de sistemas de información geográfica en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias ". Y la segunda comunicación fue cursada por el Ayuntamiento de la Oliva al Viceconsejero de Administración Territorial, habiendo tenido entrada en esa Consejería el 17 de octubre de 2001 con el nº 8610, y habiéndose adjuntado a la misma copia del acta de la sesión extraordinaria celebrada por el Ayuntamiento Pleno el día 22 de septiembre de 2001. Aunque en el oficio de remisión no se especificaba en cumplimiento de qué norma se remitía, debe entenderse que se hizo a los efectos de lo dispuesto en el artículo 56.1 de la Ley de Bases de Régimen Local (en atención al tipo de documento que se remitía -acta del Pleno-, al órgano al que se dirigía -Viceconsejería de Administración Territorial-, y a que con anterioridad, el día 3 del mismo mes, el Alcalde había cursado otro oficio a la Consejería de Política Territorial y Medio ambiente dando cumplimiento al articulo 227.2 del Decreto Legislativo 1/2000 y adjuntado el Plan Parcial aprobado). Así lo entendió la Comunidad Autónoma, como se acredita por el hecho de que al impugnar el acuerdo municipal de aprobación del Plan Parcial, en el escrito de interposición presentado el día 17 de diciembre de 2001, se hacia ya referencia (en el hecho primero) a que "en cumplimiento del articulo 56.1 de la Ley 7/1985, se recibió en la Dirección General de Administración Territorial y Gobernación, con registro de entrada 8610 de 17 de octubre de 2001, un ejemplar del acta de la sesión extraordinaria celebrada por el Ayuntamiento de la Oliva el día 22 de septiembre de 2001, cuyo punto tercero del orden del dia lleva por rúbrica "Aprobación definitiva del Plan parcial PSI-1 (Industrial y Residencial) Casilla de Costa".

Por tanto, ha de entenderse que el recurso contencioso administrativo, se interpuso dentro de plazo, dado que habiendo tenido entrada en la Administración Autonómica la comunicación del acuerdo municipal, cursada en cumplimiento del artículos 56.1 de la LBRL, el día 17 de octubre, la interposición del recurso contencioso administrativo, el 17 de diciembre siguiente, estaba dentro del plazo de dos meses.

No estará de mas señalar, por otra parte que el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial cuestionado fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de Canarias nº 23, de 18 de febrero de 2002, y en él se indicaba la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses desde la publicación, por lo que también pudo la Administración Autonómica interponer el recurso en el plazo de dos meses subsiguientes a esa publicación, como hemos declarado en las sentencias de esta Sala de 25 de junio de 2008 (RC 4524/04) y 18 de junio de 2007 (RC 3081/2002 ), en la última de las cuales afirmamos lo siguiente:

"(...) En el primer motivo de casación se vuelve a invocar artículo 215.5 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, alegando el Ayuntamiento de la Puebla del Río que la sentencia recurrida, al rechazar la causa de inadmisibilidad planteada, incurre en infracción del último inciso del mencionado precepto pues allí se establece con claridad que el plazo para la interposición del recurso se computa desde "la recepción de la comunicación". El planteamiento del Ayuntamiento no puede ser asumido pues, como acertadamente explica la sentencia recurrida, tanto la comunicación del acuerdo municipal a la Delegación del Gobierno como la interposición del recurso contencioso-administrativo tuvieron lugar estando ya vigente la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1998, cuyo artículo 46 determina que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se cuenta desde la notificación o publicación del acto, de manera que si después de la notificación sobreviene la publicación debe computarse desde esta última el plazo de dos meses para impugnar en vía jurisdiccional . Frente a esta disposición legal no puede prevalecer la norma reglamentaria que invoca el Ayuntamiento recurrente, y ello tanto si atendemos al hecho de ser el precepto legal de fecha posterior como si tomamos en consideración, como es obligado, la diferencia de rango normativo y el que la regulación del proceso es materia reservada formalmente a las normas con rango de ley (artículo 117.3 de la Constitución )".

Y en la sentencia de 25 de mayo de 2008. (RC 4524/2004 ), indicamos:

"Obviamente, esta referencia a la legislación local ---que es la que aquí se considera infringida--- lo es en cuanto a los plazos (inferiores) que contempla la legislación local, pero su carácter estrictamente potestativo no ofrece duda alguna; esto es, carácter potestativo para impugnar un Acuerdo municipal, con o sin requerimiento previo, a partir del momento de la recepción de la comunicación, que, por otra parte, en modo alguno, excluye la posibilidad de la impugnación directa, no desde el momento de la recepción de la expresada comunicación, sino desde el momento de la posterior publicación general de la misma . La única prohibición que podemos deducir de la legislación citada, en los recursos interadministrativos, es la de formulación de recurso alguno en vía administrativa, pero en lo demás ---y en ausencia de prohibición alguna--- el carácter potestativo hemos de considerarlo tanto en cuanto a la utilización del requerimiento previo, o no, como en cuanto a la misma utilización del sistema específico previsto bien en la norma procesal (44 y 46 de la LRJCA) como en la específicamente material (65 de la LBRL y 215 del ROF). Resultaría contrario a la lógica y al principio de tutela judicial efectiva que, en el supuesto concreto de autos, en el que ---conforme a la legislación local--- el requerimiento foral fue extemporáneo, dicha extemporaneidad del requerimiento (en relación con una vía potestativa) privara a la recurrente del acceso a la vía jurisdiccional, pudiendo interponer el recurso contencioso- administrativo en plazo hábil a partir de su genérica publicación, y ante la inexistencia de una expresa prohibición al respecto".

(doctrina, esta, reiterada en la reciente sentencia de 17 de diciembre de 2009, RC 3541/2005 )

Debemos, por ello, revocar la sentencia de instancia, y resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate (artículo 95.2 .d) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Sucede, sin embargo, que esencialmente todas las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia consisten en señalar que el instrumento de planeamiento controvertido -Plan Parcial del sector PSI-1 "Casilla de Costa"- vulnera disposiciones de Derecho autonómico.

En efecto, según el resumen de los motivos que la Administración recurrente adujo en su demanda para impugnar el Plan Parcial, y que se reproducen en el fundamento de derecho primero de la sentencia del Tribunal a quo, vemos que estas infracciones se refieren sustancialmente al incumplimiento del Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, que regula el contenido ambiental de los Instrumentos de Planeamiento; artículos 60.2, 96 y siguientes y 11 del Decreto Legislativo 1/2000 ; artículo 15.5 del Decreto autonómico 129/2001, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación de Territorio y Medio Ambiente de Canarias e incumplimiento de las Normas Subsidiarias de la Oliva, apareciendo los motivos de impugnación basados en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico con un carácter secundario o accesorio respecto de las infracciones de la normativa autonómica, por lo que no entraremos a enjuiciarlo, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por haber quedado ya resuelta esa cuestión.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.