STS 172/2007, 23 de Abril de 2010

Por la representación procesal de Don Juan Ramón, Don Cipriano, Don Hipolito y Don Remigio, se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 172/07, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al Procurador Don Jesús Verdasco Triguero, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que: "... se sirva en definitiva dictar Sentencia por la que, estimando en todo caso el presente Recurso Contencioso Administrativo, declare no ser conforme a Derecho, en su integridad, el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modificó la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, por los vicios de forma y fondo que se denuncian en el cuerpo del presente escrito o, subsidiariamente, declare no ser conforme a Derecho las referencias contenidas en los Anexos I y III del citado Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, a Registro de la Propiedad y mercantiles y de Bienes Muebles ubicados en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por la incompetencia denunciada en el Fundamento de Derecho de carácter sustantivo Tercero de este escrito o, aún subsidiariamente a lo anterior, declare no ser conforme a Derecho las referencias contenidas, por un lado, en el Anexo I del citado Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, a los Registros de la Propiedad de Sitges nº 2, de Vilanova i la Geltrú nº 2 y de Tarragona nº 4 (hoy nº 3), y, por otro, en el Anexo III del citado Real Decreto al Registro Mercantil de Barcelona nº XVII, por las razones aducidas en el Fundamento de Derecho de carácter sustantivo Segundo de este escrito, y condenando en todo caso en costas a la Administración demandada si se opusiera a estas justas pretensiones, por su temeridad y mala fe".

Por otrosí tercero suplica: "..interesa esta representación que se reciban los presentes autos a prueba ...." .

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la Abogada de la Generalitad de Cataluña, se opuso a la demanda con escritos en los que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron procedentes, terminaron suplicando a la Sala, el Abogado el Estado, que dicte sentencia: ".. que desestime el presente recurso contencioso administrativo por ser los precepto impugnados del R.D. 172/07 plenamente conformes a Derecho", y la Abogada de la Generalitad de Cataluña "... declarando la inadmisión parcial del recurso y desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario en cuanto al resto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente" .

Por Auto de fecha 15 de enero de 2009 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día VEINTIUNO DE ABRIL DE DOS MIL DIEZ, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso, Magistrado de la Sala.

Es objeto de impugnación en el presente recurso el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Los recurrentes, titulares de los Registros de la Propiedad de Sitges nº 1 y Tarragona nº 1 y de los Registros Mercantiles nº 11 y 14 de Barcelona, especialmente afectados por la creación mediante el Real Decreto citado de los Registros de la Propiedad nº 2 de Sitges y nº 4 de Tarragona, así como del Registro Mercantil nº 17 de Barcelona, instan en el suplico de la demanda, de forma principal, la declaración de no ser conforme a derecho en su integridad el Real Decreto impugnado, y, de forma subsidiaria, las referencias que en el Real Decreto se realizan respecto a los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles ubicados en el ámbito territorial de la Comunidad autónoma de Cataluña, o las relativas a la creación de los Registros de la Propiedad de Sitges nº 2, de Vilanova i la Geltrú nº 2 y de Tarragona nº 4 (hoy nº 3) y del Registro Mercantil nº 17 de Barcelona.

Utilizan los recurrentes diversos argumentos para formular la petición de mención que anuncian de la forma siguiente: Primero.- Ilegalidad del Real Decreto por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido para su elaboración. Segundo .- Ilegalidad del Real Decreto por estar incurso en arbitrariedad por carencia de la debida motivación. Tercero .- Ilegalidad del Real Decreto por manifiesta incompetencia d e la Administración General del Estado.

Antes de entrar en el examen de los argumentos impugnatorios, razones lógico-jurídicas de enjuiciamiento exigen examinar la alegación del Abogado del Estado de falta de legitimación activa de los recurrentes para solicitar la anulación en su integridad del Real Decreto o la anulación parcial en lo que se refiere a los Registros ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues obviamente la apreciación de esa falta de legitimación parcial que se denuncia eximiría de analizar todos aquellos motivos impugnatorios aducidos en fundamento de las expresadas peticiones anulatorias.

La respuesta a tal planteamiento necesariamente debe ser de rechazo. Es claro que los recurrentes, en cuanto titulares de Registros de la Propiedad y Mercantiles, están legitimados para impugnar una disposición general que afecta a su profesión, al regularla y organizarla con la creación de nuevos Registros o modificación de los existentes, esto es, con la instauración de una nueva demarcación.

Sin duda tienen un interés legítimo (art. 19.1.a ) LRJCA) para discrepar e impugnar una normativa que además de afectarles directamente en el presente, con la creación de nuevos Registros en las localidades en donde actualmente ejercen su profesión, también les afecta en un futuro más o menos próximo.

Recordemos, siguiendo la sentencia del Tribunal Constitucional nº 45/2004, de 23 de marzo, y las en ella citadas, que el interés legítimo en la jurisdicción contencioso administrativa se ha caracterizado como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto. En igual sentido la sentencia del Pleno de esta Sala de 31 de mayo de 2006 .

En sentencia de esta Sección de 22 de septiembre de 2009, dictada en el recurso nº 122/2007, en el que como ahora se impugnaba el Real Decreto 172/2007, y en el que la parte recurrente era una asociación de registradores ("Asociación de Registradores Bienvenido Oliver"), decíamos, en respuesta a la falta de legitimación activa aducida como aquí sucede por el Abogado del Estado, que " ... tiene incuestionablemente un interés legítimo, tal como exige el art. 19.1.a) LJCA, en el modo en que se organiza y regula su profesión, incluidos el número y la extensión de los distritos hipotecarios. Es verdad que la recurrente no es por sí misma titular de ningún Registro de la Propiedad; pero tiene como finalidad aunar esfuerzos de los Registradores de la Propiedad que se adhieren a ella, a fin de promover su visión común de lo que debe ser su profesión. En este sentido, la recurrente tiene algo que ganar con la impugnación del Real Decreto 172/2007 y, por tanto, ostenta un interés legítimo. La circunstancia de que los Registradores de la Propiedad tengan un estatuto funcionarial de ningún modo altera cuanto se acaba de decir, pues la preocupación por las vicisitudes de la propia profesión no es mayor o menor dependiendo de la naturaleza liberal, empresarial, laboral o funcionarial de la misma".

En recursos similares en los que lo impugnado era el Real Decreto 172/2007, se viene precisando por la Sala, con carácter previo, el alcance del control judicial del ejercicio de la actividad reglamentaria en los siguientes términos: La actividad reglamentaria está subordinada a la ley en sentido material (artículos 97 de la Constitución, 51 de la Ley 30/1992 y 23 de la Ley 50/1997 ), en la medida en la que no puede abordar materias que le están reservadas, sin perjuicio de colaborar con ella o de desarrollar sus determinaciones. Los reglamentos no pueden, por tanto, inmiscuirse en determinados sectores, como los que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/1997 .

Desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (artículos 24 y 25 Ley 50/1997 ), respetando el principio de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad (artículo 9, apartado 3, de la Constitución), según establece el artículo 52 de la Ley 30/1992 .

Los límites sustantivos y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ), que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y del resto del ordenamiento, donde se incluyen los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, entre otros). Acatados aquellos límites, queda a salvo y ha de respetarse el contenido del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del Tribunal que la controla, como resulta expresamente del artículo 71, apartado 2, de la Ley 29/1998, que, aun en el supuesto de anulación de una disposición general, nos impide determinar la forma en que ha de quedar redactada la misma. (Véase al efecto las sentencias de 29 de abril y 12 de mayo de 2009, dictadas, respectivamente, en los recursos nº 132/2007 y 729/2007 ).

Y conviene tenerlo en cuenta ahora, pues dicha doctrina debe servirnos de pauta interpretativa para examinar y decidir sobre los motivos impugnatorios, aducidos en el escrito de demanda.

En lo que se refiere a los vicios procedimentales, siguiendo las sentencias citadas de 29 de abril y 12 de mayo de 2009, ha de tenerse en cuenta que, según la jurisprudencia [véase la sentencia de 13 de noviembre de 2000 (recurso contencioso administrativo 513/98, FJ 4º )], el trámite mediante el que se elabora y aprueba una disposición general constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105, apartado 1, de la Constitución y regulado con carácter general en el artículo 24 de la Ley 50/1997, al tiempo que un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter «ad solemnitem», de modo que, su omisión o su defectuoso cumplimiento, traducido en un olvido trascendente para la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.

Se alude, con la referencia a la trascendencia de la inobservancia denunciada, a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que no se justifican por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 (recurso contencioso-administrativo 715/95, FJ 3º ).

En el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 deben, además, cumplirse los aspectos formales específicos que contempla el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, según el cual «la creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo, se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado», y que ya en esas indicadas sentencias se concluye que el proyecto de Real Decreto se sometió a los registradores, al Colegio de Registradores de España, a las comunidades autónomas, a los colegios notariales, a los tribunales superiores de justicia, a las diputaciones provinciales, a los consejos y cabildos insulares, como refleja el dictamen del Consejo de Estado, recabándose los informes de los jueces de primera instancia a través de los tribunales superiores de justicia y de los alcaldes a través de las diputaciones provinciales (folios 578 y siguientes del expediente), de manera que no puede atribuirse a la Administración demandada la omisión de tales trámites.

Por referirse a la creación de un nuevo Registro de la Propiedad de Sant Joan Despí, municipio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, interesa resaltar que en la sentencia de 12 de mayo de 2009 se constató como informes emitidos los correspondientes a la Generalitat de Cataluña, Diputación de Barcelona, Tribunal Superior de Justicia, Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat, Colegio de Registradores y Registrador de la Propiedad, así como las solicitudes a Notarios, Jueces y Alcaldes a través del Colegio Notarial (folio 1086), Tribunal Superior de Justicia (folios 1060-1085) y Diputación Provincial (folios 1060-1086), expresándose a continuación y como consecuencia de que no cabe apreciar el incumplimiento del trámite, que no depende del sentido favorable o desfavorable de los informes, ya que no son vinculantes, y menos aún una situación de indefensión que justifique la apreciación del vicio formal que se denuncia, cuando entre los informes solicitados y emitidos figura el del Registrador de la Propiedad, titular del Registro de la Propiedad nº 1 de Sant Feliu de Llobregat, condición que invoca la recurrente para impugnar el Real Decreto 172/2007 .

La ausencia de los informes de los Ayuntamientos de Sant Pere de Ribes y de Olivella, aún cuando no fueron solicitados, no sería motivo suficiente para la anulación del Real Decreto en su totalidad o en lo que afecta a la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero tampoco a la creación del Registro de la Propiedad nº 12 de Sitges cuya demarcación se extiende a esos municipios.

Recordemos lo que decíamos en el fundamento de derecho cuarto sobre la trascendencia de la inobservancia de vicios procedimentales. Y no otra cosa puede decirse sobre las alegaciones relativas a las ausencias de informes de notarios, juzgados de primera instancia y Ayuntamientos ubicados en las demarcaciones de los Registros de Vilanova i la Geltrú y Tarragona.

La circunstancia de que los informes fueron emitidos con respecto a un primer proyecto más tarde modificado tampoco puede servir como motivo para denunciar el incumplimiento. Al respecto se decía en la sentencia citada de 25 de abril de 2009 en la que también se denunciaba por la demandante la creación de un Registro con posterioridad a la emisión de los informes, que "No compartimos su tesis debido a la propia finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma, expresando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y en concreto con la que en cada caso les afecte. Tal participación puede manifestarse en aspectos como la creación de un nuevo registro, su capitalidad y circunscripción, cabiendo que la instancia informante se muestre conforme con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, o discrepe de ella, planteando otras opciones.

Esta configuración del trámite en cuestión no impide modificaciones en el desarrollo del procedimiento, sino que, antes bien, las propicia, careciendo los informes de fuerza vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzcan alteraciones respecto del texto sometido a información no hace perder al trámite su finalidad, pues la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento. Por consiguiente, no resulta exigible la reiteración de sucesivos trámites a fin de someter a debate las soluciones que la Administración adopte a lo largo del procedimiento sobre extremos ya informados, salvo que ello suponga la incorporación de cuestiones no contempladas anteriormente o una regulación sustancialmente distinta.

En suma, la variación del planteamiento inicial es consecuencia del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la decisión que finalmente se adopte, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias, sin que ante alteraciones puntuales hayan de reiterarse los informes emitidos, que cumplen la finalidad de poner en conocimiento de la Administración la posición de las autoridades, corporaciones e instituciones informantes.

Este entendimiento de la cuestión es el que viene defendiendo la jurisprudencia en relación con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, señalando la sentencia de 31 de enero de 2001 (recurso contencioso-administrativo 507/98, FJ 3º ), al valorar las modificaciones allí producidas, que no requerían un nuevo dictamen del Consejo de Estado, «ya que es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículos 97 de la Constitución y

23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991 )».

El anterior criterio es aplicable a la alegada infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, por falta de una segunda audiencia de las autoridades y corporaciones indicadas, según se recoge en la jurisprudencia, señalando la sentencia de 12 de febrero de 2002 (recurso contencioso-administrativo 158/00, FJ 3º ) que la circunstancia de que «los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados»".

Igualmente hemos de remitirnos a lo que dicho por esta Sala para contestar a la denuncia de la infracción de la disposición final segunda , apartado 1, del Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual "la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del art. 275 de la Ley Hipotecaria ".

Se dijo en sentencia de 29 de abril de 2009, ya citada, que lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los reales decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos, sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público, facultades atribuidas en la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria. Por tanto, dicha disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley; ha de entenderse, pues, que el establecimiento de plazos para una revisión total o parcial de la demarcación supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en dichas circunstancias, como mínimo, previsión reglamentaria que como tal es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija, en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a lo anterior se añade que, como se refleja en la memoria justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, un septenio antes de la recogida de datos, solicitada en este caso en octubre de 2004 por la Dirección General competente, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción normativa por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

La doctrina expuesta, seguida así mismo por la sentencia citada de 12 de mayo de 2009, impide el acogimiento del motivo, debiéndose indicar que dicha doctrina encuentra amparo en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, según el cual:

"Subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos. No obstante, el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes. Podrá asimismo la Dirección General proceder a la división personal de algún Registro, una vez acordada por el Ministro su división material y en tanto se lleve a cabo ésta, previo expediente y con arreglo al Reglamento. Esa división, que tendrá carácter provisional, se llevará a efecto, en todo caso, vacante el Registro, el cual se anunciará en concurso para su provisión de dos Registradores.

Los Registros que en lo sucesivo se dividan funcionarán con un solo libro Diario, común para los que se establezcan como consecuencia de la división.

Para alterar la circunscripción territorial que en la actualidad corresponde a cada Registro, fuera de los casos de los dos párrafos anteriores, deberá existir motivo de necesidad o conveniencia pública, que se hará constar en el expediente, y será oído el Consejo de Estado".

Tampoco puede acogerse la impugnación ejercitada cuando se apoya en la infracción de la disposición final segunda , apartado 2, del Real Decreto 398/2000, en la que se previene que la demarcación registral se inicie mediante instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado en la que se determinen los Registros afectados por aquella en virtud de datos objetivos.

El planteamiento también fue examinado por esta Sala y Sección en la sentencia citada de 29 de abril de 2009 en la que se afirma que la demarcación registral se produjo a iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que primero solicitó de todos y cada uno de los registradores información estadística y después, a resultas de la misma, entendiendo que «la debida prestación del servicio público registral exige y aconseja una modificación de la demarcación registral», dictó una resolución el 15 de julio de 2005 procediendo a la solicitud de los preceptivos informes en relación con los registros afectados. Quedaron satisfechas, por ende, las exigencias de la referida disposición final segunda del Real Decreto 298/2000, que ha de interpretarse en su sentido funcional y cuyo incumplimiento solo afectaría a la validez de la norma en el caso de que concurrieran las circunstancias establecidas en el artículo 63, apartado 2, de la Ley 30/92 .

Lo precedentemente expresado, junto con lo dicho en el fundamento de derecho cuarto, igualmente puede servir de fundamentación para rechazar las alegaciones análogas de los recurrentes referidas al complemento del primer texto del proyecto del Real Decreto y el desistimiento o abandono del mismo por la Dirección General, con posterior solicitud de informes a registradores distintos de los que figuraban en el complemento.

No mejor suerte puede correr el recurso cuando la impugnación ejercitada se fundamenta en la ausencia en el expediente remitido de informes, dictámenes, estudios, consultas, observaciones, etc.

Con independencia de que la inconcreción de los recurrentes al respecto impide conocer qué documentos echan en falta y por ello la relevancia de los mismos a los efectos anulatorios perseguidos, dado que la denunciada ausencia documental se formula en relación a la necesidad de garantizar la necesidad, legalidad, acierto y oportunidad de acometer una nueva demarcación registral, una vez más debemos remitirnos a lo ya dicho por esta Sala en las sentencias de 29 de abril y 12 de mayo de 2009 sobre la suficiencia de la memoria económica y justificativa, y, en definitiva sobe la motivación o justificación de la necesidad y oportunidad del Real Decreto impugnado.

Siguiendo las sentencias de mención cumple significar lo siguiente: como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006, "tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

A la vista de este planteamiento general y observando la Memoria Justificativa que figura en el expediente, no puede mantenerse con éxito que la misma no cumpla las exigencias que le son propias de justificar la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007 impugnado, pues en dicha Memoria, tras describir el contenido de la norma, se justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado, analizando al respecto el número de Registros existentes, atendidos los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos; incremento de tales documentos y asientos; adecuación de la capitalidad de los existentes a la realidad social, demográfica y de volumen de titulación existente; comprobación de la calidad del servicio; y análisis de las obligaciones de los registradores. Se refiere a la solicitud a los Registros existentes de información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, que contemplaba una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, tal incremento conlleva el correlativo de la práctica de los asientos, se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes Registros y se evidencia que las obligaciones de los Registradores se han alterado por los cambios legislativos.

En cuanto a su oportunidad, señala que no podía dejar de abordar esta demarcación, aún cuando no hubieran transcurrido diez años para una revisión total, pues sí han transcurrido cinco años desde la última efectuada.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo deberá atender a lo que "convenga al servicio público", tomando como datos objetivos el volumen y movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas. En el aspecto procedimental razona sobre el seguimiento por la Dirección General de los Registros y del Notariado de los trámites previstos en los arts. 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento.

A la justificación o motivación la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007, que refleja y concreta las razones expuestas en la Memoria Justificativa y que no es necesario reproducir.

Es más, la necesidad y oportunidad de la revisión de la demarcación registral no se discute en su consideración general en los distintos informes emitidos, lo que se refleja en el dictamen del Consejo de Estado, cuando señala que la necesidad de una nueva demarcación ha sido aceptada por todas las partes.

Se cuestiona el alcance de la memoria en cuanto no desciende a la justificación concreta respecto de cada una de las modificaciones operadas en los distintos Registros existentes, lo cual podría compartirse si no existieran en el expediente los datos precisos y decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de los Registros afectados, en aplicación de los criterios expuestos con carácter general en la Memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada Registro de la Propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses, produciéndose una motivación in alliunde que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente que se proyecta sobre un número considerable de Registros, siempre que en el expediente de referencia se contenga la motivación relativa a cada uno de ellos, como es el caso. Ello al margen de que se discuta si el método seguido para la reforma es técnicamente el más adecuado, cuestión que solo resultaría relevante en cuanto propiciara la inobservancia de los requisitos formales exigidos en la elaboración de la norma, que no es el caso.

Otro tanto ha de indicarse en cuanto a la Memoria Económica, en la que se señalan los aspectos que tradicionalmente debe atender: si va a suponer incremento de los gastos ya presupuestados por el Estado o es ejecución de una partida presupuestaria aprobada, y qué incidencia económica tiene el proyecto de reglamento en la sociedad o sus destinatarios, y responde a cada uno de tales aspectos, en el primer caso, que no se general gasto alguno por cuanto la intervención de la Administración General del Estado se centra en ordenar la demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida presupuestaria alguna, y en el segundo aspecto, considera que el proyecto no tiene impacto económico alguno en la sociedad en general, aunque la adecuada prestación del servicio redundará en beneficio de los destinatarios, para los que tampoco supone coste económico alguno.

La parte cuestiona dicha Memoria al entender que la implementación de la norma impugnada exigirá, al menos, seis convocatorias de oposiciones, con los correspondientes gastos, y el correlativo incremento en la plantilla de la Dirección General de los Registros y del Notariado, apreciaciones que en el primer caso no se justifica un incremento significativo de gasto respecto del que es propio de los procesos selectivos correspondientes, y en segundo constituye una mera hipótesis del recurrente carente de la necesaria valoración técnica que acredite la necesidad de tal incremento de plantilla y su alcance.

Todo ello lleva a rechazar las alegaciones formuladas en la demanda, al margen de que se discuta sobre la realidad de la justificación de la reforma en cada caso concreto, lo que trasciende al aspecto formal del Real Decreto e incide en la impugnación por razones de fondo, que pasamos a examinar.

La alegación singular utilizada por los recurrentes relativa a que la memoria justificativa, memoria económica e informe sobre impacto por razón de género debió acompañarse a todos y cada uno de los sucesivos textos del proyecto del Real Decreto, parece no reparar ni en la finalidad perseguida por dichos documentos ni en la relevancia anulatoria de los vicios formales, cuestiones ya examinadas.

A mayor abundamiento es de significar que la lectura del escrito de demanda revela una realidad y es la de que los recurrentes conocen los motivos que determinan el acometimiento de una nueva demarcación registral y que su discrepancia surge porque no están conformes con los considerados, cuestión distinta a la de falta de motivación por ausencia o insuficiencia de la memoria justificativa o por desviación de esta con relación a la documentación aportada. Al respecto es necesario indicar que en el expediente obran datos objetivos suficientes para valorar si la nueva demarcación responde a la finalidad perseguida y exigida por la Ley en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, a saber, conseguir un mejor servicio público que, como bien dice el Abogado del Estado, exige tener en cuenta no solo un volumen de asientos de los Registros, sin duda criterio importante o de primer orden, sino también otros factores: número de fincas registradas, evolución demográfica y socio-económica, nuevos deberes que los cambios legislativos imponen a los Registradores, mala ubicación de algunos Registros, etc. Así puede leerse en la memoria referencia a esos factores, sin duda trascendentes a la hora de acometer y decidir sobre una nueva demarcación.

Es significativo que los recurrentes ni siquiera con respecto a los Registros que singularmente impugna su creación hagan una rigurosa referencia a las circunstancias concurrentes, limitándose a expresar generalidades que además no responden a todos los factores a considerar. Pero es que además no reparan en que de la documentación por ellos aportada con el escrito de demanda se infiere que el número de inscripciones, anotaciones y cancelaciones en el Registro de Sitges nº 1 y los registros de Tarragona superan el límite de 8.000. En efecto, en la certificación expedida por el Registrador de Sitges el 14 de diciembre de 2004, aportado como documento nº 11 con la demanda, se establece la cifra de 6.406, inscripciones, anotaciones y cancelaciones con referencia al primer semestre del año 2004, y, en la expedida por el Registrador de Tarragona nº 4, según documento nº 12 aportado con la demanda, también con referencia a ese primer semestre, la de 5.341.

Esa falta de concreción se manifiesta incluso en más alto grado cuando con referencia a los Registros Mercantiles se prescinde de todo dato estadístico.

Por otro lado, parece oportuno recordar lo que se dijo en la sentencia de 29 de abril de 2009 en respuesta a las alegaciones relativas a que no se cumplen las exigencias sustantivas del artículo 275 de la Ley Hipotecaria : "... conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que estructura el servicio registral estableciendo los registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para su mejor prestación. Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 74/02, FJ 2º ), «el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr . SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001, entre otras)».

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la memoria justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación, que se ajusta a las previsiones del artículo 275 de la Ley Hipotecaria, en cuanto invoca como criterio esencial la debida atención al usuario del servicio público registral. Es a este criterio determinante al que atiende el Real Decreto, fijándose en el volumen y en el movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, parámetros a los que se refiere de forma expresa el mencionado precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, precepto que no excluye otros criterios complementarios, según señala su último párrafo y a los que alude la memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad y la modificación de la cualidad y la cantidad de las obligaciones de los registradores por lo cambios legislativos o las alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, plasmada en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto infrinja las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Las valoraciones que en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración se efectúan en la demanda muestran el posicionamiento de la actora desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos, demostrativos del error en los hechos o de la arbitrariedad en su valoración por parte de la Administración. En realidad, reflejan sus apreciaciones subjetivas sobre la relevancia del aumento y del movimiento de la titulación a la hora de apreciar la bondad y la eficacia del servicio sobre la demarcación como incentivo de la economía y como instrumento para acercar el servicio registral al ciudadano o para responder a la expansión de numerosos núcleos de población; o sobre el cumplimiento de las obligaciones de los registradores, especialmente las derivadas de la presentación telemática de títulos. Estos criterios, respetables pero subjetivos, no pueden imponerse a los de la Administración, decantados en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico; menos aún sirven para acreditar que la Administración no haya tomado en cuenta la realidad de la situación registral o que haya efectuado una arbitraria valoración de la misma, que es lo que se denuncia por la demandante como motivo de nulidad de la actividad reglamentaria objeto de impugnación.

Descartado conforme a lo expuesto en los precedentes que el Real Decreto incurra en ilegalidad por vicios procedimentales o por arbitrariedad, resta examinar el motivo impugnatorio relativo a la incompetencia de la Administración General del Estado para acometer la demarcación registral en Cataluña.

Sostienen los recurrentes que el Gobierno carece de competencia para modificar la demarcación registral tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuyo art. 147.1.c) establece que "1 . Corresponde a la Generalitad de Cataluña, en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, la competencia ejecutiva que incluye en todo caso:... c) El establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios".

La cuestión ya fue tratada y resuelta por esta Sala en la sentencia de 12 de mayo, en la que se dijo, y ahora reiteramos, lo siguiente: "A tal aspecto se refiere el informe de la Secretaría General Técnica de 20 de septiembre de 2005, señalando que el título competencial del Estado resulta del art. 149.1.8ª de la Constitución, con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida al efecto en sentencias 87/1989 y 97/1989, que indica el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia en cuanto a la participación en las demarcaciones registrales, que puede consistir en la emisión de informes, como allí había ocurrido y que también se ha producido en este caso, en el que han sido oídas las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto antes.

El Consejo de Estado, ante la publicación de la citada Ley Orgánica 6/2006, siguiendo informes anteriores y partiendo de la interpretación que el Tribunal Constitucional hace en las citadas sentencias 87/1989 y 97/1989 del art. 149.1.8ª de la Constitución, razona que el ejercicio práctico de las competencias ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable, que hoy se concretan en la Ley Hipotecaria, y hasta que esa reforma se produzca dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o trasferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes>>, añadiendo que ello no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial.

El mismo criterio se asume en el preámbulo del Real Decreto 172/2007 impugnado y, lo que es más significativo, por la Generalitad de Catalunya, no sólo en la contestación de la demanda en la que se opone al planteamiento del recurrente, sino en el proceso de asunción de las competencias reconocidas en el citado art. 147 del nuevo Estatuto de Autonomía, como se refleja en la Orden JUS/390/2007, de 23 de octubre, por la que se dictan normas para la ejecución del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, publicada en el DOGC de 30 de octubre de 2007, en cuyo preámbulo se indica, entre otras cosas, que: disposición adicional segunda del citado Real Decreto, los nuevos registros creados así como los registros matrices fueron objeto de concurso especial. Habiendo ejercido los titulares de estos últimos el derecho a opción que con carácter previo se les reconocía, procede ahora, de acuerdo con la disposición final segunda, que se dicten las normas que sean necesarias para interpretar y ejecutar el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, en especial lo relativo a fechas de funcionamiento independiente de los Registros y regulación del período de transición hasta el funcionamiento independiente.

Toda vez que como consecuencia de las modificaciones legislativas introducidas por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, por la que se aprobó el Estatuto de autonomía de Cataluña (art. 147.1 .a y c), esta comunidad autónoma ha asumido la competencia ejecutiva en lo relativo a la convocatoria, administración y resolución de los concursos, se hace preciso que se adopten medidas específicas de coordinación entre administraciones públicas.

Los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece dentro de un marco de lealtad institucional y cooperación, el interés público afectado, esto es, la debida prestación de un servicio público, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidas. Por otra parte, el ejercicio de esas competencias no debe inmovilizar ni perjudicar al titular de la nueva competencia .>>

Tal posición de la Generalitad es congruente con la participación de la misma en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, abierto mucho antes y ya muy avanzado al momento de la publicación del nuevo Estatuto de Cataluña, en el que informó convenientemente sobre las nuevas demarcaciones registrales, atendiendo al interés público del adecuado funcionamiento del servicio registral que justificaba la reforma, y que lejos de plantear la suspensión del procedimiento respecto de Cataluña una vez publicada la Ley Orgánica 6/2006, con la demora que ello hubiera supuesto para la reforma de la demarcación en dicha Comunidad Autónoma, asistió a su continuación y asumió sus competencias con la ejecución del Real Decreto 172/2007 . Todo ello es reflejo de la necesidad de dar continuidad al ejercicio de las competencias, evitando que la modificación en la titularidad de las mismas supongan vacíos o interrupciones en el tiempo, con el consiguiente perjuicio para la adecuada prestación del servicio, lo que ha contemplado el Tribunal Constitucional con ocasión de las competencias cuyo pleno ejercicio venga condicionado por el traspaso de servicios, señalando en sentencia 155/1990, de 18 de octubre, "que, aunque asumida la competencia por un precepto estatutario, puede el Estado seguir ejerciéndola provisionalmente hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios (STC 143/1985, f. j. 9º ). Todo lo cual resulta, como señala el Abogado del Estado, de la necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos".

Al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes no ha lugar a hacer una expresa condena en costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 124/07, interpuesto por la representación procesal de Don Juan Ramón, Don Cipriano, Don Hipolito y Don Remigio contra Real Decreto 172/07, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.