STS, 15 de Marzo de 2010

D. Íñigo, D. Ruperto, Dª María Teresa, Dª Estibaliz, D. Alfonso, Doña Sara, D. Fausto

, D. Mario y D. Carlos Daniel interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la Orden de Medio Ambiente de 28 de enero de 2002 por la que se aprueba el deslinde de dominio publico marítimo terrestre del tramo de costa de 2.767 metros de longitud comprendido desde Punta de Castro hasta la Playa de Touro, en el término municipal de Ribeira

El mencionado recurso fue desestimado por sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2005 (recurso contencioso-administrativo 444/2003).

La sentencia de la Audiencia Nacional expone el posicionamiento de los litigantes en el proceso de instancia en los siguientes términos:

Disposición Transitoria Tercera 3 y que se hubiera fijado dicha servidumbre con una anchura de 20 metros y ello pues entiende que tanto por los servicios, consolidación urbanística y por el planeamiento aplicable a la zona al momento de la entrada en vigor de la ley no se justifican las diferencias entre la zona en la que están las fincas de los recurrente y otras zonas en que se ha fijado la servidumbre con una anchura de 20 metros.

También considera que debe rectificarse la línea de deslinde y ello pues en la zona señalada no alcanzan las mareas y ello tal como de un informe que aporta sobre la vegetación existente en las fincas de los recurrentes.

Por parte del Sr. Abogado del Estado, se opuso a la estimación de la demanda y ello pues entendió que el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano del año 1984 fue anulado por una primera Sentencia de la Audiencia Territorial de La Coruña y, posteriormente, por una Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Junio de 1990 por lo que el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas era el de 1966 en el que el único suelo urbano era el del núcleo urbano de Ribeira. Por lo que se refiere al trazado de la línea de deslinde considera que debe tomarse en consideración el visible deterioro de las escaleras situadas en la zona rocosa que se encuentra donde están las fincas de la recurrente por la incidencia del oleaje y que, según los informes obrantes en los autos, resulta que existe vegetación puntual y ausencia de depósitos arenosos propiciados por la acción de las batidas de las olas>>.

Siendo ese el planteamiento de los litigantes, la sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso haciendo, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

disposición transitoria tercera.3 en relación con el artículo 23.1, ambos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y en la disposición transitoria novena.3 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .

Para que pudiese prosperar la pretensión de la demandante habría sido necesaria una cumplida acreditación de que los terrenos de los recurrentes tenían la clasificación de suelo urbano cuando entró en vigor la Ley de Costas de 1988 (disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas ), o, en defecto de tal clasificación, que ya en aquella fecha de entrada en vigor de la Ley se trataba de un área urbana en la que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en aquella fecha y la Administración urbanística les hubiera reconocido expresamente ese carácter (disposición transitoria novena.3 del Reglamento ).

En el caso presente está suficientemente acreditado (y aceptado por todas las partes) que en el Municipio de Ribeira existían unas Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico aprobadas por el Ayuntamiento en el año 1984 pero que fueron declaradas nulas por sentencia de la Audiencia Territorial de La Coruña (de fecha 23 de Mayo de 1986 ) confirmada por otra del Tribunal Supremo de fecha 14 de Junio de 1990 por lo que a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la normativa urbanística vigente era la del año 1966 de la que no resulta que los terrenos en cuestión tuvieran la consideración de urbanos.

La propia parte recurrente al inicio del folio 3 de su escrito de demanda reconoce que con el Plan de 1966 la única zona calificada como urbana era el propio núcleo urbano de Ribeira, lo que excluía, claramente, las fincas de los ahora recurrentes.

La parte recurrente afirma que existe un Proyecto de Normas Subsidiarias en el que se incluyen los terrenos como urbanos pero resulta que, según consta en el expediente, se trata de un Proyecto no aprobado definitivamente por lo que las consideraciones que incluya no pueden servir para atribuir a los terrenos de los recurrentes la naturaleza de urbanos al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas (del año 1988) y ello pues a ese momento es al que se refiere la Disposición Transitoria Tercera de dicha norma y la legislación complementaria.

Ante el hecho de que los terrenos carecían de la consideración de urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas, la parte recurrente centra su esfuerzo en demostrar que la zona contaba entonces con los servicios necesarios para su consideración como suelo urbano debido el carácter reglado que en nuestro ordenamiento jurídico se atribuye a esta clase de suelo. Siguiendo la estela del artículo 78 del antiguo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (complementado en este punto por el artículo 2 de Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre ), el artículo 10 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, determina como servicios propios del suelo urbano el acceso rodado, el abastecimiento y evacuación de aguas y el suministro de energía eléctrica. Por lo demás, la norma se completa con una importante precisión: "...debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir".

Siendo esos los requerimientos establecidos por la normativa urbanística, la parte actora debía haber acreditado que tales características concurrían en el terreno en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, esto es, en julio de 1988 ; sin embargo, a juicio de esta Sala dicha acreditación no se ha producido tal como pasamos a exponer.

La parte recurrente aporta un Informe del Técnico Municipal de Julio de 1996 que dice que "el suelo presentaba ya en el año 1984 los servicios y/o grado de consolidación edificatoria propias de suelo urbano (...) ya que desde el año 1984 se procedió a una mayor consolidación y reforzamiento de servicios". Con posterioridad al escrito de demanda presentó un Certificado del Ayuntamiento en el que se incorporaba un Informe de la Junta Local del Ayuntamiento en el que se hace constar que en el año 1988 se podía entender que la zona era merecedora de ser definida como de "edificación consolidada de baja intensidad" y que contaba en esa fecha de acceso rodado pavimentado, suministro de energía eléctrica y red de agua potable y que las parcelas NUM000 a NUM006 presentaban los mismos servicios que las parcelas NUM007 a NUM008 y NUM006 a NUM009 .

En relación a estos escritos no puede olvidarse que según la Disposición Transitoria Novena 3 del Reglamento de la Ley de Costas los terrenos deben disponer de los servicios exigidos en la legislación urbanística y que se les hubiera reconocido expresamente ese carácter por la Administración Urbanística competente. Sin embargo, la administración de la Xunta de Galicia no ha aportado ninguna información que reconozca a los terrenos de los recurrentes el carácter de urbano ni que haya informado de los servicios de que disponían.

En cualquier caso, en el certificado del Ayuntamiento, no consta que en la zona en cuestión dispusiera de evacuación de aguas residuales.

También aporta la parte recurrente diversos justificantes de los consumos de agua correspondientes a los años 1979 y 1982 pero dichos justificantes no acreditan la concurrencia de todos los servicios a los que se hacía referencia anteriormente a los efectos de que un terreno tenga la consideración de urbano: agua, alcantarillado, energía eléctrica y acceso rodado. En este punto es necesario tomar en consideración lo siguiente:

- Los recibos se refieren solo a una finca (Ameixida Numero 2) no habiéndose aportado ninguna justificación respecto al resto de fincas a las que se refiere la impugnación ahora planteada.

- Nada se ha acreditado sobre la existencia de los otros servicios con los que debían contar los terrenos: básicamente, el acceso rodado.

Por lo demás, es necesario reproducir el criterio que resulta del Informe de la Demarcación de Costas de Galicia (emitido con ocasión del recurso de reposición interpuesto por D. Secundino ) del que resulta que constan fotos de que la instalación de farolas se estaba ejecutando en el año 1998 y que las obras de saneamiento integral también se estaban ejecutando en ese mismo año con fondos comunitarios. Por lo tanto, si se estaban instalando estos servicios en el año 1998, no es posible que estuvieran disponibles 10 años antes; no puede decirse (como hace la parte recurrente) que se haya tratado de una reparación ó actualización de los mismos y ello pues tal cosa no se ha acreditado oportunamente.

También es relevante, a la hora de valorar la insuficiencia de los servicios de que disponían los terrenos en cuestión al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas el hecho de que la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14 de Junio de 1990 expone como el Plan de Delimitación de Suelo Urbano (que anuló) tiene como finalidad, exclusivamente, la pura constatación fáctica de que el suelo sea físicamente urbano según los artículos 81.2 de la Ley del Suelo y 101 del Reglamento de Planeamiento y que lo que se pretende es reflejar en un plano la realidad físicamente urbanística pero sin ejecutar nada. Dado que dicho Plan de Delimitación resultó anulado, resulta claramente acreditado que se había constatado que los terrenos en cuestión no constituían una realidad identificable con un suelo de carácter urbano.

Como ultimo argumento debe tomarse en consideración que la propia O.M. recurrida establece como en el tramite administrativo se estimaron buena parte de las alegaciones que se plantearon en relación a la extensión de la línea de servidumbre de protección y ello sobre la base de que se había acreditado una consolidación de edificación mayor a las tres cuartas partes y ello sobre la base de las fotografías que se habían incorporado pero que no afectaban a la zona que ahora es objeto del presente recurso contencioso.

También es necesario señalar que el hecho de que en la finca NUM000 la línea de la servidumbre de protección transcurra de modo oblicuo y genere zonas en las que la extensión de esta servidumbre no es de 100 ni de 20 metros sino que tiene extensiones intermedias no es mas que una exigencia de la transición entre las zonas en que se aplica la Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley de Costas y las zonas en las que no se aplica y esta transición no sirve sino para beneficiar los intereses del titular de dicha finca NUM000 que no está afectada en ningún punto por una servidumbre de protección con 100 metros de extensión.

En cuanto al argumento de que existen otras parcelas con condiciones semejantes a la de los ahora recurrentes en los que la resolución recurrida asigna una zona de servidumbre de protección de 20 metros, es necesario señalar (como ha hecho esta Sala en otras ocasiones semejantes) que no cabe descartar que la Administración urbanística incurriese en algún error o desacierto al reconocer en su día la condición de suelo urbano a terrenos que no reunían las características necesarias para ello; y, con los datos de que disponemos, tampoco podemos excluir de manera tajante la posibilidad de que, ya en el expediente de deslinde que ahora nos ocupa, la Administración de Costas haya asignado indebidamente una franja de protección inferior a cien metros a terrenos que no tenían la consideración ni el reconocimiento de suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Pero nada de ello serviría de sustento a la pretensión de la demandante pues, como señala el Abogado del Estado, el principio de igualdad sólo opera dentro de la legalidad (SsTC 37/1982, de 16 de junio, 29/1989, de 16 de febrero, 36/1991, de 14 de febrero,...). Como ha declarado esta Sala en ocasiones análogas, de confirmarse la existencia de aquellas anomalías a que alude la demandante la conclusión a obtener no podría consistir en reducir la anchura de la servidumbre de protección que afecta a su finca, pues se ha demostrado correcta, y lo que habría quedado de manifiesto es que debería haberse asignado la misma anchura de protección respecto de aquellos terrenos en los que concurriesen las mismas circunstancias (véanse razonamientos análogos en nuestras sentencias de 3 de noviembre de 2000 en Recurso 361/99 y de 16 de febrero de 2001 en Recurso 361/98 )....>>.

La representación de D. Íñigo y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2006 en el que, tras una extensa exposición de antecedentes, formula dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Infracción de la disposición transitoria 3ª de la Ley 22/1988, de Costas, y de la disposición transitoria 9ª del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, así como de la jurisprudencia representada por las sentencias de esta Sala y Sección 5ª del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003, 25 de julio de 2002 y 17 de abril de 2002 acerca de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano.

2. Infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 24 de la Constitución y el artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por cuanto hay en la sentencia un desconocimiento inmotivado de la prueba practicada. Además, en relación con los dos artículos primeramente mencionados, también ha habido una infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la prueba tasada y las reglas de la sana crítica, ya que la valoración de la prueba se ha realizado de modo irrazonable.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare haber lugar al recurso de casación y se revoque parcialmente la sentencia recurrida en el sentido de que "...se rebaje la zona afectada y propiedad de los recurrentes de 100 a 20 metros como es preceptivo legalmente".

La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 13 de julio de 2007 en el que sostiene que el recurso debe ser desestimado pues lo que pretenden los recurrentes es que se revise la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. Termina solicitando que se declare no haber lugar al recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 9 de marzo de 2010, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interponen D. Íñigo y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2005 (recurso contencioso-administrativo 444/2003) que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dichos recurrentes contra la Orden de Medio Ambiente de 28 de enero de 2002 por la que se aprueba el deslinde de dominio publico marítimo terrestre del tramo de costa de 2.767 metros de longitud comprendido desde Punta de Castro hasta la Playa de Touro, en el término municipal de Ribeira.

Ya han quedado reseñados en el antecedente segundo los apartados de la sentencia recurrida en los que se exponen las cuestiones suscitadas y los argumentos que adujeron los litigantes en el proceso de instancia, así como las razones de la Sala de la Audiencia Nacional para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los dos motivos de casación que han formulado los recurrentes, cuyo enunciado hemos dejado señalado en el antecedente tercero.

En el motivo primero se alega la infracción de la disposición transitoria 3ª de la Ley 22/1988, de Costas, y de la disposición transitoria 9ª del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, así como de la jurisprudencia representada por las sentencias de esta Sala y Sección 5ª del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003, 25 de julio de 2002 y 17 de abril de 2002 acerca de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano.

El motivo no puede ser acogido pues toma como premisa o presupuesto precisamente aquello que es objeto de controversia. En efecto, los recurrentes invocan la fuerza normativa de lo fáctico para señalar que, teniendo el suelo las características propias del suelo urbano, esta realidad no puede ser ignorada a la hora de fijar la anchura de la servidumbre de protección, de forma que, en virtud de las disposiciones transitorias citadas de la Ley de Costas (disposición 3ª ) y de su Reglamento (disposición 9ª) esa anchura no ha de ser de 100 sino de 20 metros. Sucede, sin embargo, que la controversia planteada en el proceso de instancia versa precisamente sobre si en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas el terreno tenía la condición de suelo urbano, bien por estar así clasificado en el planeamiento urbanístico bien por contar ya entonces con los elementos, servicios y el grado de consolidación necesarios para merecer esa consideración. Por tanto, siendo ese el núcleo de la controversia, y habiendo considerado la Sala de instancia que en el curso del proceso no había quedado acreditada la condición de suelo urbano en la fecha señalada, no tiene sentido invocar la fuerza normativa de lo fáctico pues lo que falta es precisamente ese elemento fáctico que sirva de sustento a la pretensión de la recurrente.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 24 de la Constitución y el artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, señalando los recurrentes que en la sentencia incurre en un desconocimiento inmotivado de la prueba practicada. Además, en relación con los dos artículos primeramente mencionados, también alega la infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la prueba tasada y las reglas de la sana crítica, por entender que la valoración de la prueba se ha realizado de modo irrazonable.

Según la representación de los recurrentes la sentencia de instancia no ha tenido en cuenta determinados datos y elementos de prueba que conducen a la conclusión que los terrenos donde se ubican las parcelas de su propiedad tenían la consideración de suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Sin embargo, esta alegación no puede ser acogida.

La sentencia recurrida no ignora que la posición del Ayuntamiento de Ribeira ha sido en todo momento favorable al planteamiento de los demandantes. Lo que sucede es que la Sala de instancia, después de examinar las certificaciones municipales aportadas a las actuaciones, llega a la conclusión de que tales documentos no acreditan que los terrenos mereciesen la consideración de suelo en la fecha de referencia. Y no se trata de una afirmación apodíctica, pues la Sala de instancia se detiene a explicar las carencias de tales certificaciones y los extremos en que las mismas resultan contradichas por otros elementos de prueba.

Es cierto que la sentencia no hace expresa referencia a todos y cada uno de los elementos de prueba aportados; pero sí analiza los más relevantes, entendiendo por tales los que proporcionan datos inequívocos y concluyentes (como, por ejemplo, que la zona carecía de sistema de evacuación de aguas residuales), así como otros documentos de diversa índole que, bien por referirse sólo a alguna de las fincas, bien por su escasa o nula virtualidad probatoria, o por la concurrencia de ambas circunstancias, no hacen sino corroborar la conclusión de que los terrenos no reunían los elementos y servicios requeridos para su consideración como suelo urbano.

Algunos de los documentos que menciona la recurrente en el desarrollo del motivo sí aparecen expresamente examinados en la sentencia -así sucede con las certificaciones del Ayuntamiento de Ribeira-, aunque la Sala de instancia les atribuye una virtualidad probatoria muy distinta a la propugnada por la recurrente. Y ello no supone vulneración de ninguna regla de valoración de la prueba tasada, pues la sentencia no hace sino poner de manifiesto las carencias de tales documentos y los extremos que los mismos no acreditan. Ante la falta de rigor y de precisión en las expresiones utilizadas en esos documentos municipales ("edificación consolidada de baja intensidad"; "el suelo presentaba ya en el año 1984 los servicios y/o grado de consolidación edificatoria propias de suelo urbano (...) ya que desde el año 1984 se procedió a una mayor consolidación y reforzamiento de servicios"), es perfectamente comprensible que la Sala de instancia no les haya atribuido la relevancia probatoria pretendida por los recurrentes; y ello por las razones que en la propia sentencia se explican.

En cuanto a los otros datos y documentos que, según los recurrentes, la Sala de instancia no ha tomado en consideración (allanamiento del Ayuntamiento de Ribeira en otro recurso contencioso-administrativo, alcance de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de La Coruña en otro litigio; consideración de una de las fincas como urbana a efectos de la Contribución Territorial Urbana), ya hemos señalado que el hecho de no aparecer nominalmente mencionados en la sentencia no significa que hayan sido ignorados, ni que la valoración de la prueba se haya realizado de forma incompleta o arbitraria. Sobre todo cuando, como aquí sucede, se trata de documentos que respecto del hecho básico controvertido -si el suelo reunía no los requisitos necesarios para su consideración como suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas- sólo podría aportar una información accidental o periférica, nunca concluyente, que en ningún caso podría desvirtuar la convicción alcanzada a partir de los elementos de pruebas más directos.

En definitiva, lo que en realidad se pretende es que esta Sala realice una valoración de la prueba distinta a la llevada a cabo por la Sala de instancia. Y como, salvo supuestos excepcionales que aquí no concurren, esa finalidad perseguida no tiene cabida en casación, el motivo debe ser desestimado.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros (2.000 #), dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.