STS, 9 de Febrero de 2010
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2010:1247 |
| Número de Recurso | 551/2007 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Febrero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil diez.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 551/2007 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES, representada por el Procurador don Domingo Collado Molinero, frente al Real Decreto 1264/2007, de 21 de septiembre, [por el que se modifica el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011].
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Real Decreto 1264/2007l a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"Tenga por presentado este escrito y los documentos que lo acompañan, con devolución del expediente administrativo y por deducida y formalizada demanda, en tiempo y forma legales, y previos los trámites legales procedentes, dicte sentencia en la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, declare:
- La nulidad d(...) el Real Decreto 1.264/2.007., de 21 de septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1.073/2.006., de 22 de septiembre, "por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo. TERCERO.- Hubo recibimiento a prueba y, declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 16 de diciembre de 2009, pero la deliberación continuó en fechas correspondientes a posteriores señalamientos debido a la acumulación de asuntos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso administrativo lo interpone la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES frente al Real Decreto 1264/2007, de 21 de septiembre [por el que se modifica el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011].
La asociación recurrente pretende su nulidad y la razón que invoca para ello es que no fue objeto de dictamen por parte del Consejo de Estado.
Con el intento de subrayar la importancia de esa omisión que es denunciada, se aduce que las anteriores normas reglamentarias de las que trae causa la disposición aquí recurrida (los Reales Decretos 1073/2006 y 904/2007 ) sí que fueron dictaminadas por el Alto Órgano Consultivo; se señala que la modificación normativa que comporta supone el incremento de un Teniente General más de la Guardia Civil, lo que equivale el incremento de un tercio de la Plantilla aprobada para dicho empleo; y se dice también que la razón de esa omisión tal vez sea que, de haberse sometido a un nuevo dictamen del Consejo de Estado, debería haberse valorado por este último el hecho de que no había razones para una modificación tan sustancial como la que se ha llevado a cabo, pues en tan solo dos meses donde antes se dijo "3" ahora se dice "4".
La demanda, en el apartado de su fundamentación jurídica, invoca el criterio contenido en la sentencia de 24 de febrero de 2000 de la Sección 6ª de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo .
El estudio de esa impugnación que aquí es planteada por la parte recurrente hace conveniente una previa referencia al itinerario normativo que se ha seguido en esa materia, la de la creación del empleo de Teniente General en el Cuerpo de la Guardia Civil, que es objeto de regulación en el Real Decreto 1264/2007 cuya nulidad se pretende en el actual proceso.
Lo que así debe ser destacado es lo siguiente:
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- La disposición final decimoquinta de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, modificó la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, adicionando una nueva disposición adicional sexta en dicha Ley con este contenido:
"Disposición adicional Sexta : Creación del empleo de Teniente General.
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Se crea el empleo de Teniente General en la Escala Superior de Oficiales del Cuerpo de la Guardia Civil. Dichos Tenientes Generales, pasarán diez años de permanencia en la categoría de Oficiares Generales.
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Se habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en esta disposición adicional".
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- En uso de la habilitación legal anteriormente mencionada, el Real Decreto 904,2007, de 6 de julio, que sí fue dictaminado por el Consejo de Estado, modificó el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fijó la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011, al objeto de fijar la plantilla del empleo de Teniente General del Cuerpo de la Guardia Civil e insertarla junto con la plantilla de los demás empleos de dicho Cuerpo.
La plantilla de ese nuevo empleo quedó fijada en tres efectivos durante los ejercicios 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 y 2010/2011.
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- El aquí recurrido Real Decreto 1264/2007, de 21 de septiembre, ha vuelto a modificar el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011, y lo ha hecho dotando de un efectivo más la plantilla del actual empleo de Teniente General que, como consecuencia de ello, ha pasado a tener cuatro efectivos.
Su preámbulo explica la razón de esta modificación en estos términos:
"En uso de la habilitación legal anteriormente mencionada, mediante el Real Decreto 904/2007, de 6 de julio, se fijó la plantilla del empleo de Teniente General del Cuerpo de la Guardia Civil en 3 efectivos y se insertó junto con la plantilla de los demás empleos de dicho Cuerpo en el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el periodo 2006-1011.
Ello no obstante, dado que es previsible que hasta el año 2011 se produzca un incremento de los efectivos del citado cuerpo derivado, por una parte, de las sucesivas Ofertas de Empleo Público que se aprueben y, por otra parte, del incremento de efectivos recogido en la propia plantilla reglamentaria del Cuerpo de la Guardia Civil, es necesario dotar con un efectivo más la plantilla actual del empleo de Teniente General de la Guardia Civil".
Son de compartir y merecen ser asumidas las razones esgrimidas en este proceso por el Abogado del Estado para defender que en la aprobación del aquí controvertido Real Decreto 1264/2007 no resultaba preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.
Es acertada la invocación que dicha representación pública hace de la doctrina de este Tribunal Supremo sobre que el alcance del concepto "ejecución" consiste en particularizar, por una parte, y en complementar, por otra, las normas de rango legal donde se contiene la regulación básica de la materia de cuyo desarrollo reglamentario se trate.
Como también lo es la cita que hace de la jurisprudencia que ha declarado que puede prescindirse del dictamen del Cuerpo Consultivo cuando se trate de normas reglamentarias que se limiten a introducir modificaciones no sustanciales en la regulación anterior y no tengan un engarce directo con las leyes de que deriven.
Y es así mismo correcta la mención de la doctrina de este Tribunal Supremo que, en lo que se refiere a las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de las disposiciones generales, ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológica de dichas garantías y ha subrayado, en esta línea, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden; declarando que el dictamen no es necesario cuando, por tratarse de modificaciones no sustanciales de una materia cuya previa regulación reglamentaria ya ha sido objeto de dictamen, se cuenta ya con el criterio o ilustración del órgano consultivo.
Abundando en lo anterior, debe concluirse que la no necesidad del dictamen del Consejo de Estado en la aprobación del aquí polémico Real Decreto 1264/2007 se explica por lo siguiente:
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- En el dictamen del Consejo de Estado emitido sobre el proyecto del que luego fue el Real Decreto 904/2007, se pone de manifiesto que la creación por la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado, del empleo de Teniente General en la Guardia Civil es una medida más entre las destinadas a la actualización y vigorización del régimen de dicho Instituto, y se dice también que el Real Decreto proyectado lo que hace es trasladar al campo organizativo y presupuestario lo dispuesto por dicha ley.
Luego, en su parte final, se afirma expresamente que el Consejo de Estado estima que con el proyecto consultado "se cumple estrictamente lo dispuesto en una norma de rango legal".
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Ese primer Real Decreto 904/2007 lo que hizo, pues, fue llevar a la practica la creación el empleo de Teniente General en el Cuerpo de la Guardia Civil dispuesta por la Ley 42/2006, utilizando para ello la habilitación que había sido conferida al Gobierno; y su principal sustancia normativa consistió en decidir que la solución organizativa y económica idónea para esa creación era la modificación de la plantilla del Cuerpo.
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- El Real Decreto 1264/2007 se ha limitado a aumentar en un efectivo más la plantilla del empleo de Teniente General.
Lo cual no puede ser considerado una modificación sustancial del anterior Real Decreto 904/2007, porque se mantiene esa misma solución organizativa y económica que en él había sido elegida para llevar a la práctica el mandato legal de creación del empleo de Teniente General en el Cuerpo de la Guardia Civil; porque la utilización de esa concreta solución ya había sido dictaminada por el Consejo de Estado, que no hizo ninguna consideración sobre que el cumplimiento del mandato legal impusiera una especial regulación sobre el número de efectivos; y porque la lectura de la Ley 42/2007 (de su disposición adicional decimoquinta ) efectivamente permite comprobar que limita su mandato a la creación del nuevo empleo y no incluye norma o directriz alguna sobre el número de efectivos, con lo debe concluirse que la modificación del Real Decreto 1457/2007, al no tener engarce directo con lo dispuesto en la Ley 42/2006, no puede ser considerada ejecución de dicha ley sino mera modificación de una norma reglamentaria anterior.
De conformidad con lo antes razonado, desestimar el recurso contencioso-administrativo, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES frente Real Decreto 1264/2007, de 21 de septiembre [por el que se modifica el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el período 2006-2011], al ser esta disposición reglamentaria conforme a Derecho en lo que se ha discutido en este proceso.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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