STS, 7 de Febrero de 1987
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Febrero 1987 |
Núm. 173.-Sentencia de 7 de febrero de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias provisionales. Informe preceptivo de la Comisión Provincial de
Urbanismo.
NORMAS APLICADAS: Art. 58.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
DOCTRINA: El otorgamiento de las licencias provisionales exige el dictamen preceptivo de la
Comisión Provincial de Urbanismo -u órgano que le sustituya- por lo que su omisión -salvo que el
otorgamiento de la licencia fuere claramente improcedente- determina la anulación de las
actuaciones administrativas a fin de que se emita el preceptivo informe.
En la villa de Madrid, a siete de febrero de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Química Vinílica, S.A.» contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona en 25 de enero de 1985 en pleito sobre legalización obras de construcción, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Barcelona, personado en este recurso.
La Tenencia de Alcaldía de Planificación y Programación del Ayuntamiento de Barcelona, en Resolución de 22 de marzo de 1982, denegó a la Entidad "Química Vinílica, S.A.», la legalización de las obras realizadas en la calle Provensals, n.° 77-79, cuyo acuerdo fue recurrido en reposición y desestimado tácitamente.
Contra los anteriores Acuerdos "Química Vinílica, S.A.», interpuso recurso contencioso Administrativo ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona formalizando la demanda con el suplico de declarar la nulidad de los acuerdos impugnados, contestando la demanda el Ayuntamiento de Barcelona que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 25 de enero de 1985 cuyo fallo dice literalmente: "Fallamos: Que desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto a nombre de la Entidad Química Vinílica, SA., contra el acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona de 22-3-1982 y contra la repulsa presunta de la alzada formulada contra el mismo, denegatorio de la legalización de las obras realizadas en la C/ Provensals 77-79 de esta ciudad consistentes en cubierta presostática destinada a taller de confección de lonas; cuyo acuerdo declaramos conforme a Derecho y rechazamos el resto de las peticiones de la demanda, sin costas.» Cuarto: Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de "Química Vinílica, SA.», que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 27 de enero de 1987 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
La idea del fin aparece como elemento rigurosamente esencial en toda potestad administrativa, que, por tanto, ha de actuarse siempre en atención a dicho fin. Así lo destaca nuestro ordenamiento con reglas de todos los rangos normativos: arts. 106,1 de la Constitución, 83,3 de la Ley Jurisdiccional, 40,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 6.° del Reglamento de Servicios y hoy art. 84,2 de la Ley de Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985, etc. Este principio finalista opera en tres direcciones distintas pero ligadas entre sí:
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En primer lugar, constituye una "regla sicológica» que exige que el objetivo que la Administración trata de conseguir resulte subsumible en la finalidad acuñada por el ordenamiento jurídico al atribuir la potestad de cuya actuación se trate.
B ) En segundo lugar, los medios utilizado por la Administración han de ser proporcionados, no excesivos, en relación con la finalidad perseguida.
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En último término, las medidas puestas en juego han de ser idóneas, aptas, para la realización del concreto fin perseguido.
Importan en estos autos las consecuencias del criterio finalista que dan lugar al principio de la proporcionalidad que debe existir entre los medios utilizados -contenido del acto administrativo- y la finalidad perseguida.
En este terreno ha de destacarse que las licencias provisionales previstas en el art. 58,2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo constituyen, en sí mismas, una manifestación del principio de la proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del planteamiento, un obra o usó provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedirlos -siempre sin derecho a indemnización cuando ya no sea posible su continuación-. Son pues estas licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el interés público.
Esta es la idea central que crea el clima dentro del que se deciden estos autos.
El otorgamiento de tales licencias provisionales exige el dictamen favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo -u órgano que la sustituya-. Al no haberse recabado dicho informe en el supuesto de estos autos, será preciso examinar los hechos, puesto que si éstos hicieran claramente no otorgable la licencia sería procedente la desestimación del recurso sin acudir a la anulación de actuaciones instada.
Ciertamente esta Sala ha venido poniendo de relieve al margen de discrecionalidad existente en las licencias provisionales -sentencias de 10 y 17 de julio de 1985 - pero al propio tiempo, y justamente por ello, ha subrayado el peculiar relieve que en estos casos tiene la fundamentación de la voluntad administrativa -sentencia de 13 de octubre de 1986.
En los actos reglados, como su contenido está agotadoramente tipificado en la ley, por regla general, tendrá escasa importancia el proceso de formación de la voluntad administrativa. En cambio, en los discrecionales, al existir en mayor o menor medida una libertad estimativa, resulta de gran trascendencia el proceso lógico que conduce a la decisión.
Ello hace, pues, rigurosamente imprescindible una depuración de los hechos determinantes, vía ésta ya clásica en punto a la revisión jurisdiccional de los actos discrecionales.
El supuesto litigioso se refiere a una cubierta o pabellón presostático, hinchable y fácilmente desmontable, obra típicamente provisional, y desde luego inviable a la ordenación urbanística vigente, aunque no consta que ésta vaya a ejecutarse de inmediato. Sobre esta base, el problema fundamental radica en el peligro de incendio: A) El informe del Cuerpo de Bomberos advierte que este tipo de construcción "no reúne ninguna clase de seguridad» -folio 12 del expediente-, conclusión lacónica ésta que no va precedida de ningún razonamiento.
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El dictamen del arquitecto que se acompañó a la solicitud de licencia señala que previas las pruebas de ignifugación que describe, el material de la cubierta y el almacenado han de calificarse como no inflamables y al propio tiempo refiere los mecanismos contra incendios existentes.
Sabido es que la prueba pericial ha de ser valorada de acuerdo con las reglas de la sana crítica -art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -, lo que exige que los dictámenes sean razonados, pues de otra suerte serían las "conclusiones» de los peritos las que vendrían a sustituir a la "decisión» del juzgador.
El informe del Cuerpo de Bomberos goza de un importante valor en razón de la especialización del órgano que lo emite, pero al carecer de fundamentación no resulta posible su valoración lógica. El del arquitecto que se acompaña a la instancia, aun siendo claramente razonado, se ha producido sin las garantías procesales propias de la prueba pericial -designación del perito, posibilidad de ampliar los extremos de la pericia y de solicitar explicaciones.
Así las cosas, en principio, la solución debería venir por la vía de una diligencia acordada para mejor proveer, pero en el supuesto litigioso, al observarse el vicio procedimental ya advertido - ausencia del dictamen de la Comisión Provincial de Urbanismo-, lo procedente -y congruente con la petición principal del recurrente- será la anulación de actuaciones, para concretar el extremo del peligro de incendios y para, en su caso, recabar el dictamen previsto en el art. 58,2 del Texto Refundido y en el art. 6 .° de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano.
No habiéndolo entendido así la sentencia apelada, procedente será la estimación del recurso de apelación, en los términos ya indicados, sin que en aplicación de lo dispuesto en el art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimándolo en lo fundamental el recurso de apelación formulado por la representación procesal Química Vinílica, S.A., contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 25 de enero de 1985, con revocación de la misma y estimación en lo fundamental de la primera petición de la demanda, debemos anular y anulamos las actuaciones administrativas practicadas a partir del momento inmediatamente anterior a la emanación del acuerdo de la Tenencia de Alcaldía de Planificación y Promoción de 22 de marzo de 1982, a fin de que, en primer término, se acredite con detalle el riesgo que la cubierta litigiosa representa en materia de incendios, con aplicación, si fuere preciso, de lo dispuesto en el art. 9.°, 1,4 del Reglamento de Servicios, para, en segundo lugar y en su caso, proceder a recabar el dictamen previsto en el art. 58,2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con el art. 6 .° de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Manuel Garayo Sánchez.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricado.
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