STS, 25 de Junio de 1987

Ponente:FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO
Procedimiento:RECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución:25 de Junio de 1987
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

FOMENTO DE EMPLEO. SUBVENCIONES. PRINCIPIO DE BUENA FE. La argumentación aislada y simplista de los artículos. 59 y 60 de la Ley General Presupuestaria no puede ser considerada suficiente para desamparar el derecho del recurrente que bajo los parámetros de la buena fe movilizó su voluntad, comprometiendo los correspondientes gastos de inversión para los que se les prometió el beneficio o subvención que luego le es negada, pues el ejercicio de los derechos bajo las exigencias de la buena fe deben de conllevar la correspondiente secuela de su eficacia y otorgamiento, máxime cuando la propia Ley General Presupuestaria, en su artículo 61, da cobijo a una posible solución al señalar la autorización o realización de los gastos plurianuales subordinados al crédito que para cada ejercicio autoricen los Presupuestos Generales del Estado, por lo que si resulta agotado el del ejercicio precedente, la necesidad de dar cumplimiento a las prevenciones legales generadoras de una inversión mayor debe de darse satisfacción mediante la dotación presupuestaria siguiente, que debe de tener corno arranque o primera partida las obligaciones pendientes del ejercicio anterior, pudiendo incluso en obligaciones inversoras con proyección de futuro adquirirse compromisos por gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores. Se desestima la apelación.

 
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CONTENIDO

Núm. 580.-Sentencia de 25 de junio de 1987

PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Trabajo y Seguridad Social. Fomento de empleo. Subvenciones. Previsiones

presupuestarias agotadas. Gastos plurianuales autorizables. Principio de buena fe.

NORMAS APLICADAS: Artículos 1.4 y 7 del Código Civil; artículos 59, 60 y 61 de la Ley General Presupuestaria; Decreto 1445/ 1982, de 25 de junio.

DOCTRINA: La expectativa creada a quien actuó de buena fe, solicitando una subvención para

fomento de empleo, ajustándose a las previsiones legales, no puede ser denegada por la simple

razón del agotamiento del presupuesto previsto al efecto, cuando en las normas legales reguladoras

de la subvención no se señaló una limitación cuantitativa.

Además, el artículo 61 LGP da cobijo a una posible solución, al señalar la posibilidad de

autorización de gastos plurianuales.

En la villa de Madrid, a veinticinco de junio de mil novecientos ochenta y siete.

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende de resolución en esta Sala, promovido por el Letrado del Estado, en nombre y representación de la Administración, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres en 19 de diciembre de 1985, en pleito relativo a medidas de fomento del empleo de carácter territorial, por la creación de cincuenta puestos de trabajo, habiendo comparecido en concepto de apelada Industrias del Vestido, S. A., representada por el Procurador don Florencio Araez Martínez, dirigido por Letrado.

Antecedentes de hecho

Primero

Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: Fallamos que estimando el presente recurso contencioso-administrativo número 65 de 1985, interpuesto por el Procurador don Luis Gutiérrez Lozano, en nombre y representación de Industrias del Vestido, S. A., contra la resolución del Director Provincial del INEM de Cáceres de fecha 1 de junio de 1984, debemos de anular y anulamos por no ajustarse a Derecho las resoluciones impugnadas, a la vez que debemos reconocer y reconocemos el derecho que le asiste al actor para exigir a la Administración el importe de

15.000.000 de pesetas como consecuencia de haber creado cincuenta nuevos puestos de trabajo, condenándola al pago de esa cantidad, más los intereses desde la fecha en que hubo de realizar las subvenciones prometidas, y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Segundo

Sirvieron de base a dicha resolución los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Suscitado el contraste de legalidad referido a la negativa hecha por la Administración a las subvenciones postuladas por la actora en base a las medidas ofrecidas para mitigar el paro en el Real Decreto 1445/1982, del 25 de junio, es claro que dicha consideración parece bastante si se atiende el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria, tal y como ha sido razonado en la tardía resolución originaria de 1 de junio de 1984, confirmada al denegar por silencio el recurso de alzada; pero al contemplar todo el ámbito fáctico del caso, el problema no se circunscribe al esquema simplista descrito, sino que es preciso añadir unos precedentes de inexorable contemplación decantados en la actividad de la empresa, hoy actora, que confiada en los ofrecimientos hechos en el Real Decreto mencionado sobre Medidas de Fomento del Empleo -en cuya exposición de motivos se hace una amplia referencia de los fines perseguidos-, así como en la campaña de publicidad oficial hecha para incentivar a los empresarios, decidió crear nuevos puestos de trabajo formulando las correspondientes instancias, que, si bien fueron denegadas por la única razón de haberse agotado los fondos presupuestarios, anunciaba que para el caso de haberlos se considerarían las instancias por riguroso orden cronológico, y en su espera llegaron los acuerdos negativos que se impugnan. 2° Así el caso, la Administración, si bien no concedió la subvención que hoy se postula -por lo que no es posible acudir a la doctrina de los requisitos para la revocación de actos en beneficio del administrado-, en cambio, ciertamente, otorgó una razonable esperanza de obtenerlas, ya que estaban contenidas en la normativa específica al caso, promocionada con una campaña publicitaria oficial, produciendo en los destinatarios la creencia auspiciada por la buena fe de obtener una respuesta positiva, bajo cuya perspectiva los empresarios y en el presente caso el actor se comprometió en los correspondientes gastos de inversión y contratación de personal para lo que se le prometió el beneficio que finalmente le es negado por la única razón de no haber consignación presupuestaria. 3.° Contemplado así el caso, en toda su integridad, la Sala de lay que la argumentación aislada de los artículos 59 y 60 de la Ley General Presupuestaria esgrimidos no son suficientes, pues al abarcar todo el espacio conflictiyo aparece una conducta administrativa creadora de una decisión en el administrado, que bajo los parámetros de la buena fe no puede quedar desamparada por el Derecho, lo que así ocurre bajo la doctrina cobijada en la eficacia del correspondiente principio general expresamente reconocido en el artículo 7.1 del Código Civil y que, como todos, presiden la interpretación del ordenamiento del modo como impone el artículo 1.4 del mismo Código, por cuanto, si bien no es posible disponer de la subvención a cargo de un presupuesto agotado, ello no debe ser obstáculo a la efectividad del pago atendiendo al carácter vinculante de la oferta pública productora del nacimiento de la obligación al pago siempre que la respuesta del administrado que adecué a las condiciones de la referida oferta, a cuya argumentación ha de sumarse el valor contenido en la finalidad política de la «norma medida» dictada para disminuir el desempleo -amparada constitucionalmente por los artículos 39 y siguientes del texto-, cuyo conflicto exige de los Jueces una actuación para restablecer los necesarios contenidos de la Justicia, si es que se quiere que el ordenamiento jurídico sea una estructura viva y no un almacén de declaraciones fantasmales que sólo tienen existencia en el «Boletín Oficial», por todo lo cual procede la estimación del recurso, sin hallar motivos para la imposición de las costas, bajo la doctrina elaborada en torno al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, en atención a lo que, y vistos los preceptos que se citan y demás de general aplicación al caso.

Tercero

Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación el Letrado del Estado, el cual fue admitido en ambos efectos, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante e Industrias del Vestido, S. A., en concepto de apelado, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se confirió traslado sucesivo a las partes por término de veinte días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conducente a su derecho, terminaron suplicando, el apelante, que se dictase sentencia por la que se estime el recurso, se revoque la sentencia apelada y se confirme en sus exactos términos y por sus propios fundamentos la resolución denegatoria de las subvenciones solicitadas por la representación de la sociedad recurrente Industrias del Vestido, S. A., y el apelado, que se dictase sentencia por la que se desestime el recurso planteado, confirmando la sentencia apelada en todos sus planteamientos.

Cuarto

Para votación y fallo se señaló el día diecinueve del corriente mes.

Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado D. Francisco J. Hernando Santiago.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

Primero

El Letrado del Estado, representando a la Administración, se alza en apelación contra la sentencia de la Sala de la Jurisdicción de Cáceres, estimatoria del recurso contencioso deducido por Industrias del Vestido, S. A., contra denegación tácita por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra resolución del Director Provincial del INEM de Cáceres de fecha 1 de junio de 1984 desestimando la solicitud relativa a los beneficios establecidos en el Real Decreto 1445/1982 sobre medidas de fomento de empleo de carácter territorial. Entiende el Letrado del Estado, frente a lo sustentado en la sentencia apelada, que la Administración no está obligada al otorgamiento de subvenciones por la creación de puestos de trabajo cuando se hayan agotado las cantidades presupuestarias habilitadas al efecto, ya que la Administración se encuentra impedida de hacer frente a las subvenciones por la imposibilidad de ampliación de créditos que impide el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria .

Segundo

El Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, prevé una serie de medidas y ayudas de tipo técnico y económico que contribuye a que las empresas aumenten las plantillas de sus empleados, fomento con ello el empleo, y tratando de paliar en parte el riesgo que comporta toda ampliación de actividades económicas. Y tal fomento de la capacidad laboral, ciertamente elogiable en una situación de crisis de puestos de trabajo como la que se atraviesa en España, hace despertar en los destinatarios de la oferta, las empresas, las expectativas de paliar el riesgo económico a que se ha aludido mediante las subvenciones legalmente establecidas. Esta expectativa no puede quedar inane por la simple y parca razón que las dotaciones presupuestarias queden agotadas, pues ello conlleva, de aceptarse tal justificación, la frustración de un derecho que nace en el destinatario de la norma que da cumplimiento a las prevenciones o exigencias legales para resultar acreedor del derecho en ellas establecido, máxime cuando no se señalan en las disposiciones legales reguladoras una limitación cuantitativa y se realiza una profusa propaganda publicitaria tendente a fomentar, en los destinatarios, el cumplimiento de las exigencias fácticas de las que se derivará el derecho a las subvenciones ofrecidas.

Tercero

Como acertadamente se razona en la sentencia apelada, y preciso es reiterar, ante la reproducción de la tesis recursiva del Letrado del Estado, que la argumentación aislada y simplista de los artículos. 59 y 60 de la Ley General Presupuestaria no puede ser considerada suficiente para desamparar el derecho del recurrente que bajo los parámetros de la buena fe movilizó su voluntad, comprometiendo los correspondientes gastos de inversión para los que se les prometió el beneficio o subvención que luego le es negada, pues el ejercicio de los derechos bajo las exigencias de la buena fe deben de conllevar la correspondiente secuela de su eficacia y otorgamiento, máxime cuando la propia Ley General Presupuestaria, en su artículo 61, da cobijo a una posible solución al señalar la autorización o realización de los gastos plurianuales subordinados al crédito que para cada ejercicio autoricen los Presupuestos Generales del Estado, por lo que si resulta agotado el del ejercicio precedente, la necesidad de dar cumplimiento a las prevenciones legales generadoras de una inversión mayor debe de darse satisfacción mediante la dotación presupuestaria siguiente, que debe de tener corno arranque o primera partida las obligaciones pendientes del ejercicio anterior, pudiendo incluso en obligaciones inversoras con proyección de futuro adquirirse compromisos por gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores (número 2 de dicho artículo), procediendo, por consiguiente, la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia apelada.

Cuarto

No se estima procedente hacer declaración respecto de costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación promovido por el Letrado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia de Cáceres, al conocer del recurso deducido por Industrias del Vestido, S. A. (autos 65 de 1985), cuya sentencia confirmamos en todas sus partes sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en la presente apelación.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero.- César González.- Francisco J. Hernando Santiago.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Francisco J. Hernando Santiago, estando celebrando audiencia pública la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Ante mí, José Félix López.-Rubricado.