STS, 4 de Febrero de 1988
| Ponente | ANGEL FALCON GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1988:611 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 91.-Sentencia de 4 de febrero de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Falcón García
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Trabajo y Seguridad Social. Sanción Laboral. Desempleo. Falta de alta en la Seguridad
Social. Comunicación a la oficina de empleo. Graduación de la sanción. Alcance de las potestades
del Órgano Judicial. Materia del infractor. Tipificación.
NORMAS APLICADAS: 656/1978.
DOCTRINA: No puede apreciarse falta de tipicidad, el hecho está previsto en la regulación
sancionadora: se ha dado ocupación a los trabajadores beneficiarios del desempleo, sin darles de
alta en la Seguridad Social. La entrega del libro de matricula no excluye la malicia o culpa
imprescindible para la comisión de cualquier acto punible, al ser posterior al hecho sancionado.
La conformidad o no del acto administrativo, revisada por los tribunales, abarca toda la regulación y
su aplicación concreta al acto. Cuando para un acto se fija una sanción dentro de un máximo y un
mínimo, al señalamiento de la sanción concreta no pueda el arbitrio del órgano sancionador, sino
que debe ajustarse a las circunstancias del caso y es revisable por el Tribunal.
En la villa de Madrid, a cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.
La Sala Quinta del Tribunal Supremo ha visto el recurso contencioso-administrativo seguido, en grado de apelación, entre la Administración General, defendida y representada por el Letrado del Estado, como apelante demandada, y don Jose Ángel, mayor de edad, casado, viticultor, vecino de Sanlúcar de Barrameda, c/ DIRECCION000, n.° NUM000 - NUM001 .°, representado por el Procurador don Natalio García Rivas, y a su cese por don Francisco de las Alas Pumariño y Miranda, y defendido por el Letrado don José Girón Tena, como demandante adherido a la apelación: en impugnación de la sentencia pronunciada por la Sección 4.a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 1982, que, el estimar en parte el recurso del señor Jose Ángel, redujo la sanción que se le había impuesto, de 1.100.000 de ptas, a 550.011 ptas.
por acta de Inspector de Trabajo de 5 de noviembre de 1979, se hace constar que entre los días 5 y 9 de septiembre de 1979, han estado realizando trabajos en el viña La Gloria de Jerez de la Frontera que explota don Jose Ángel, los once trabajadores que nombra, beneficiarios de prestaciones de desempleo sin haber dado cuenta a la Oficina de Empleo: se propone la imposición de multa a razón de 100.000 ptas por trabajador, total 1.100.000 ptas; formulado el pliego de descargos, acreditada la inscripción para la percepción del mencionado subsidio en el periodo reflejado en el acta y emitido el informe del Inspector de Trabajo, se impone al señor Jose Ángel, por acuerdo de 10 de enero de 1980, la sanción de 1.100.000 ptas, conforme a la propuesta del Servicio Central de recursos; recurrida en reposición, se desestima en 5 de marzo de 1980.
El sancionado interpone recurso jurisdiccional ante la Sala de este orden de la Audiencia Nacional, alegando que no se puede tener una organización para saber la situación laboral de los contratados, que la relación laboral sólo duró cinco días y se trataba de trabajadores eventuales, a los que se inscribió en el libro de matricula, en unión de otros tres que no percibían prestaciones por desempleo; no hay, por tanto, empleo fraudulento; se ha quebrantado el principio del injusto típico, ya que en el acta no se definen los extremos que determinan el hecho sancionable; se castiga con el máximo, lo que es desproporcionado, sin explicar el porqué; opuesto el Abogado del Estado, denegado el recibimiento a prueba, al no haber disconformidad sobre los hechos, y presentados los escritos de conclusiones, insistiendo en las alegaciones de la demanda y contestación, se pronuncia sentencia en veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y dos con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso- adiministrativo interpuesto por don Jose Ángel contra las Resoluciones el Ministerio de Trabajo de fechas diez de enero y cinco de marzo, ambas de mil novecientos ochenta, esta última desestimatoria del recurso de reposición contra la primera formulado, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos: ...Declarar y declaramos procedente imponer a la Empresa Eduardo Rodríguez Morales, de Sanlúcar de Barrameda, por infracción de normas laborales, la sanción total de quinientas cincuenta mil once pesetas (son: 550.011 pesetas).; Anular y anulamos por su disconformidad a Derecho, las impugnadas resoluciones en cuanto no se ajustan al precedente pronunciamiento, con las inherentes consecuencias legales; desestimar y desestimamos las restantes pretensiones del Recurrente de las cuales absolvemos a la Administración demandada, sin expresa imposición de costas»; se funda en que los hechos están acreditados y tácitamente admitidos por el recurrente, por lo que existe la infracción, pero teniendo en cuenta las circunstancias, escaso número de trabajadores, y días de trabajo, y la indudable carencia de malicia del sancionado, al entregar el libro de matricula al Inspector de donde se dedujo la existencia de la infracción, entiende se ha de imponer la sanción mínima de la máxima que corresponde según el artículo 13 del Real Decreto 656/1978 de 30 de marzo .
Notificada esta sentencia se interpuso contra la misma recurso de apelación por el defensor de la Administración, y admitida en un solo efecto, y emplazadas las partes por treinta días, se remitieron las actuaciones a la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, ante la que compareció en tiempo y forma el apelado, adhiriéndose a la apelación, y se pasaron las actuaciones al Abogado del Estado, que mantuvo la apelación, y se acordó se tramitase por alegaciones escritas.
El abogado del Estado las formula, en el sentido de que se deduce claramente la existencia de la infracción grave prevista en el artículo 11.2.a) del R.D. 656/1978, y así se reconoce en la sentencia, siendo también indudable que corresponde la sanción en su grado máximo, y la impuesta por el acuerdo administrativo de 100.000 ptas. por trabajador debió ser mantenida: la función revisora de la jurisdicción no es una segunda instancia: La Administración dentro de las normas jurídicas, puede actuar, y si sus actos se acomodan a esas normas deben ser mantenidas: el R.D. no contiene una enumeración de las circunstancias según las cuales ha de aplicarse la sanción en una cuantía determinada dentro del máximo; y mínimo fijado, si no se hubieran tenido en cuenta por el acto impugnado: por lo que la Administración no ha infringido el ordenamiento al determinar la cuantía de la sanción, pues se trata de criterios discrecionales; además once obreros no son pocos obreros, y la infracción se reitera durante cuatro días: y el daño social que se produce es más grave, ni hay razón para fijar el importe de la sanción en una u otra cuantía; suplica una sentencia que anule la apelada y confirme el acuerdo recurrido.
La parte adherida a la apelación en sus alegaciones se refiere a dos extremos: 1) La improcedencia de la sanción, y 2) subsidiariamente la confirmación de la sentencia; lo primero lo funda en que no se sanciona a los responsables, que son los obreros, sino a quien no tiene interés económico en el asunto, y sólo ha de realizar un trámite, y en ello está ausente de toda intencionalidad: falta el injusto típico sancionado; el Decreto en su artículo 11.2.a) considera infracción «dar ocupación a trabajadores beneficiarios del subsidio de desempleo, cuyo disfrute es incompatible con el trabajo por cuenta ajena, cuando no se les haya dado de alta en la Seguridad Social»: y no es lo que se hace constar en el acta, sino que no se ha dado cuenta a la oficina de empleo; la sentencia no se detiene en esta diferencia; reconoce la sentencia que no ha habido malicia, y no hay pena sin culpa; y alega también no ser admisible dos sanciones sobre el mismo hecho; el interesado y fue objeto de sanción por este mismo hecho, según el acta que se acompañó en primera instancia, y que no ha sido examinado por la sentencia; sobre la petición subsidiaria de confirmación de la sentencia apelada, la gradación de la sanción no es un arbitrio de la Administración; en el acta no se hace alusión a circunstancia alguna, y esta actuación es revisable en vía jurisdiccional; suplica se dicte sentencia que revoque la apelada, en sus términos de reducir la sanción, haciéndose, en su caso, pronunciamiento sobre la condena por los daños y perjuicios causados a la parte sancionada.
Señalada la deliberación y votación del fallo para día 28 de abril de 1986, al cesar en su ejercicio el Procurador señor don Natalio García Rivas, se suspendió el señalamiento, y personado en nombre de don Jose Ángel el Procurador don Francisco de las Alas Pumariño y Miranda, se le tuvo por personado en la dicha representación, y quedaron los autos para señalamiento cuando por turno les correspondiese* según proveído de 4 de noviembre de 1986; y por las normas de distribución de asuntos entre las Salas de este Tribunal y jurisdicción contencioso-administrativa, se remitieron a esta Sala V, y se celebró la reunión para la deliberación y votación del fallo, el día veintisiete de enero próximo pasado, fecha previamente señalada, con citación de las partes para sentencia.
Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Ángel Falcón García.
Al ser las dos partes en el proceso apelantes de la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional, se examina en primer lugar la pretensión de la parte demandante en primera instancia, sobre nulidad total de las resoluciones recurridas, ya que su estimación dejaría sin contenido la pretensión de la Administración y subsidiaria del sancionado, sobre la cuantía de la sanción, que supone la procedencia de la misma.
El señor Jose Ángel, pretende la nulidad de los actos administrativos que le impusieron la sanción en tres motivos: 1, ausencia de tipicidad, 2, carencia de malicia en la comisión de los actos sancionados y NUM001, duplicidad de la sanción por los mismos hechos, ya sancionados un mes antes; en cuanto al primer motivo, el hecho está previsto en la regulación sancionadora: se ha dado ocupación a trabajadores beneficiarios del subsidio de desempleo, y no se les ha dado de alta en la Seguridad Social: el que el acta y el informe del Inspector, digan que no se ha comunicado a la Oficina de Empleo, ni solicitado, previamente, de ésta el envío de personal, que se lo hubiese proporcionado, no cambia el tipo de hecho sancionable, sino que indica los remedios para no incurrir en sanción; la ausencia de malicia en el infractor, al entregar a la inspección el libro de matrícula, no se refiere a la culpa imprescindible en la comisión de cualquier acto punible, al ser posterior a la comisión del hecho sancionado, relacionado con la manifestación u ocultación del mismo, por lo que no fundamenta la alegación mantenida por el recurrente.
La última alegación sobre la nulidad de las resoluciones impugnadas pretende basarla el señor Jose Ángel, en el acta de inspección de fecha diez de octubre de 1979, acompañada a la demanda, en la que se propone sanción al mismo señor don Jose Ángel, por empleo en la misma viña La Gloria, de Jerez de la Frontera, e igual período comprendido entre el 5- 9-79, de multa de 1.000 ptas., por trabajador contratado sin solicitar de la Oficina de Empleo ni comunicar posteriormente su contratación, a 59 trabajadores: mas esta propuesta de sanción en virtud de acta inspectora no se refiere a los mismos trabajadores de la objeto de este proceso (11 y 59) ni se han aportado los informes ni la sanción efectivamente impuesta, por lo que ha de ser desestimada esta alegación al no darse el supuesto denunciado de haber sido objeto de sanción el mismo hecho, que había de referirse a los mismos trabajadores, no a otros, y al mismo hecho, no a otro, aunque de idénticas características.
Siendo procedente la sanción ha de entrarse a conocer de la cuantía de la misma, entre los límites marcados por las partes en esta segunda instancia: 1.100.000 ptas. en los actos impugnados, y las 550.011 en la sentencia apelada; en primer lugar, la alegación el defensor de la Administración, de que la jurisdicción no puede modificar la cuantía de la sanción, siempre que esta sea procedente y esté dentro de los límites señalados en las disposiciones que la regulan, ha de ser rechazada: la conformidad o no del acto administrativo con el ordenamiento jurídico abarca toda la regulación, y la aplicación concreta al caso determinado, que es la función de los Tribunales ordinarios; cuando para una conducta o un acto individual se fija en los preceptos que lo regulan, no una sanción única y fija, sino un máximo y un mínimo, el señalamiento de la sanción concreta no es del completo arbitrio de quien la impone, sino que ha de ajustarse a las circunstancias del caso, aunque éstas no estén contenidas en las normas; por tanto procede examinar y decidir si era o no excesiva la sanción impuesta, o había de ser reducida como lo hace la sentencia apelada.
Ni el acta del Inspector, ni su informe, ni las resoluciones ministeriales que imponen la sanción, y desestima la reposición, contienen expresión alguna referente a las circunstancias que justifican o aconsejan que la sanción se imponga en cuantía máxima del máximo; carece por tanto de un fundamento que pueda ser examinado jurídico, y con la finalidad de la regulación; la sentencia apelada da unos argumentos que no se han combatido ni intentado refutar por el defensor de la Administración, que sólo apoya su re curso en el arbitrio de la Administración y en la no revisabilidad jurisdiccional de las decisiones administrativas de carácter discrecional y que no hay motivo alguno para que dentro del margen normado, la sanción sea superior o inferior; como tal alegación, según se ha dicho, es totalmente improcedente, ha de examinarse si las circunstancias son suficientes para adoptar la decisión de la sentencia apelada: y efectivamente, dado el número de trabajadores a que se refiere el acta y la sanción, y sobre todo el escaso número de día de trabajo, la importancia económica de la empresa, y lo expresado en el acta de 10 de octubre de 1979, que califica de media la misma infracción en el mismo período de tiempo y para un número mayor de trabajadores (59), habida cuenta la situación de empleo, se entiende es justificada la resolución de la sentencia apelada de anular la sanción de 1.100.000 ptas y sustituirla por la d 550.011 ptas. lo que determina la desestimación de las apelaciones y confirmación de la sentencia recurrida.
No se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, que lleve a la condena en costas, de conformidad con el artículo 131-1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción .
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado y don Jose Ángel, al adherirse a la apelación, contra la sentencia pronunciada por la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y dos, cuyo fallo se transcribe en el segundo antecedente de hecho de esta; sentencia que confirmamos, sin condena en las costas causadas en el proceso en ambas instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, cuyo testimonio con los autos originales de primera instancia y expediente administrativo, se devolverá a la Sala de la Audiencia Nacional de que procede, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- José María Sánchez Andrade y Sal.- Pedro Antonio Mateos García.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ángel Falcón García.-Rubricados.
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