STS, 19 de Abril de 1988
| Ponente | MANUEL GORDILLO GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1988:2798 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 546.-Sentencia de 19 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos de los Entes locales. Potestad de interpretación unilateral.
NORMAS APLICADAS: Artículos 18 de la Ley de Contratos del Estado y 99 y 100 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales .
DOCTRINA: Es evidente que la potestad de interpretación unilateral de los contratos administrativos de que goza la Administración le permite resolver por sí y de forma ejecutoria cuantas incidencias y dudas surjan con el contratista pero ello no tiene otro alcance ni se traduce en reglas especiales distintas de las que se establecen con carácter general en los artículos 1.281 y siguientes del Código civil, a las que en todo caso debe ajustarse su ejercicio.
En la villa de Madrid, a diecinueve de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador don Eduardo Morales Price bajo la dirección de Letrado, siendo partes apeladas Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., no personadas en esta segunda instancia, y estando promovido contra la sentencia dictada en 1 de junio de 1984 por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid en recurso sobre contratación de personal .
El Delegado de Circulación y Transportes del Ayuntamiento de Madrid dictó acuerdo en 18 de noviembre de 1980 sobre contratación de un vigilante de la instalación y funcionamiento de marquesinas adjudicadas a las empresas Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A. Interpuesto recurso de reposición por dichas empresas, fue desestimado por Decreto de dicho Delegado de 27 de febrero de 1981
.
Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., interpusieron contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Madrid, en el que formalizaron su demanda ante la Sala Segunda de dicha Audiencia, con la súplica de que se dictara sentencia «por la que se deje sin efecto y revoque la resolución expresa al recurso de reposición planteado con fecha 18 de diciembre de 1980 por Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., contra otra de la Delegación de Circulación y Transportes del excelentísimo Ayuntamiento de Madrid y consecuente con los fundamentos de Derecho invocados se declare, alternativa y subsidiariamente: a) Que la obligación de Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., derivada de la cláusula 12 del pliego de condiciones facultativas de febrero de 1979 sobre concesión para la construcción, instalación, conservación y explotación de publicidad en marquesinas en las paradas de vehículos de transporte público se limita al pago por repercusión de los Seguros Sociales de un vigilante contratado por el Ayuntamiento para el período exclusivo de la construcción e instalación, b) Que en defecto de lo anterior se señale que la obligación de mis mandantes en función de la cláusula expresada se limitaba a la contratación y alta en Seguros Sociales de un vigilante designado por el Ayuntamiento para el período exclusivo de obras de instalación de las marquesinas. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Madrid, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Evacuado el trámite de conclusiones la expresada Sala Segunda acordó pasasen los autos a la Sala Cuarta de la misma Audiencia Territorial por tener atribuido la misma el conocimiento de la materia discutida en el recurso. La Sala Cuarta mencionada dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que sin dar lugar a la causa de inadmisibilidad alegada en la contestación a la demanda, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., contra el acuerdo de la Delegación de Circulación y Transportes del Ayuntamiento de Madrid de 18 de noviembre de 1980, ratificado en vía de reposición por el de 27 de febrero de 1981, y anulando en parte dicho acto, por no ser totalmente conforme a Derecho, debemos declarar y declaramos que la obligación de las entidades actoras se limitaba a la contratación y abono de salarios y alta en Seguros Sociales del vigilante designado por el Ayuntamiento para el período exclusivo de las obras de construcción e instalación de las marquesinas de nueva planta. Sin expresa condena en las costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes considerandos: 1.° Que la cuestión de fondo planteada en el presente recurso se contrae a dilucidar si es o no conforme a Derecho el acuerdo de la Delegación de Circulación y Transportes del Ayuntamiento de Madrid de 18 de noviembre de 1980, ratificado en vía de reposición por el de 27 de febrero de 1981, en virtud del cual se requirió a las entidades hoy recurrentes, Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., como adjudicatarias contratistas del «quinto concurso de concesión para la construcción, instalación, conservación y explotación de publicidad de nuevas marquesinas en las paradas de los vehículos de transportes públicos y para la conservación y explotación de publicidad en otras 125 marquesinas ya instaladas, relacionadas en un anexo», para que procediesen a la contratación, en concepto de vigilante de las obras y de las marquesinas construidas y ya instaladas, con abono de salarios y de cuotas de la Seguridad Social, durante todo el tiempo de la concesión, de don Pedro propuesto al efecto por el Ayuntamiento, en razón a que en uso de la potestad de interpretación unilateral del contrato concedido, tal obligación con la extensión expuesta, de deduce según el criterio de la Corporación del artículo 121 del pliego de condiciones generales vigentes en la misma («Corresponden exclusivamente al contratista los gastos... que sean consecuencia de la presencia en la obra del vigilante o vigilantes nombrados para este cometido, cuyo importe deberá ser ingresado en valores independientes y auxiliares del presupuesto, cuenta a disposición de la alcaldía-presidencia») y del artículo 12 del pliego de condiciones facultativas y económico- administrativas que rigió en el concurso de autos («asimismo el contratista de obras deberá justificar el alta en el pago de Seguros Sociales correspondientes al vigilante de las mismas nombrado por el Ayuntamiento»). 2.° Que con carácter previo ha de desestimarse la causa de inadmisibilidad, de «incompetencia de jurisdicción» ( artículos 82.a) y 2.a) de la LJCA y 1 de la LPL de 13 de junio de 1980 ), aducida por la Corporación demandada, porque en realidad no se está tratando aquí de un tema de los previstos en el citado artículo 1 de la LPL, sino analizando el alcance de la interpretación unilateral que la Administración contratante ha dado a unas cláusulas de los pliegos de condiciones generales y específicas del concurso y del contrato objeto de disquisición (de cuya operación quepa inducir si los contratistas-concesionarios de las obras y servicios son los empleadores del vigilante cuestionado, y por que período de tiempo y para qué fines), y lo expuesto se ha traducido en un acuerdo ejecutivo que constituye, obviamente un acto administrativo, cuyo control se ha de residenciar forzosamente ante la presente Jurisdicción. 3.º Que en cuanto al fondo, es evidente que la potestad de interpretación unilateral de los contratos administrativos de que goza la Administración ( artículos 18 LCE, 136 RCE y 99 y 100 RCCL ), que le permite resolver por sí y de forma ejecutoria cuantas incidencias y dudas surjan con el contratista por diferencias en la inteligencia lo convenido, al objeto de que tales divergencias no se traduzcan por el momento, con perjuicio para el interés público, en una suspensión de la ejecución de la obra o en una interrupción de la prestación del servicio, no tiene otro alcance ni se traduce en reglas especiales distintas de las que establecen con carácter general los artículos 1.281 y siguientes, en relación con el 3 del Código civil, a las que en todo caso, y a modo de criterios estrictos, debe ajustarse su ejercicio, en garantía de la objetividad contractual y sin perder de vista naturalmente, el interés público que el contrato ponga en juego. 4.º Que teniendo en cuenta lo expuesto, y a la vista de las circunstancias fáctico-jurídicas del caso, la Sala entiende que procede estimar en parte el recurso, y con la consecuente anulación parcial del acto impugnado, declarar que la obligación de los actores, en función de las cláusulas reseñadas, se limitaba a la contratación y alta en Seguros Sociales de un vigilante designado por el Ayuntamiento (don Pedro ) para el período exclusivo de las obras de instalación de las marquesinas (tal como se solicita, con carácter subsidiario, en el punto D del suplico de la demanda), habida cuenta que: 1) Tanto en el artículo 1-21 del pliego de condiciones generales (cuyo epígrafe, «gastos relativos a la obra y que corresponden exclusivamente al contratista», es muy significativo) como el artículo 12 del pliego de condiciones específicas (que habla de ciertas relaciones entre «el contratista de obras» y «el vigilante de las mismas nombrado por el Ayuntamiento») se están refiriendo por su literalidad, por su intención, por su ratio legis y por su contexto, a los gastos del vigilante de las obras, o con otras palabras (expresadas en el cuerpo del artículo 1-21 comentado), a los gastos «que sean consecuencia de la presencia en obra del vigilante designado para este cometido», de tal modo que carece de consistencia convencional el pretender que dichos gastos, cualesquiera sean su entidad y cuantificación abarquen más allá del período de construcción e instalación de las marquesinas de nueva planta y se extiendan al tiempo global de la duración de la concesión complementaria de conservación y explotación de publicidad de las marquesinas a construir e instalar y de las 125 previamente instaladas, pues a mayor abundamiento, dado el carácter híbrido del contrato (construcción de una obra y explotación de un servicio -el derivado de la misma y el referente a una instalación preexistente-), de haberse pretendido la extensión temporal completa preconizada por la Administración, en lugar de la fórmula apriorísticamente imprecisa y ambigua utilizada, se habría plasmado una cláusula (por lo menos en el pliego particular del contrato) en el que el extremo o punto que ahora se analiza deviniese expresa o implícitamente claro en el sentido indicado, y lógicamente al no haber ocurrido así, ha de concluirse que formando parte de la propia naturaleza de un «contrato de servicios de conservación y explotación de publicidad de unas marquesinas» (segunda parte o faceta del contrato unitario principal) el cuidado y vigilancia de las mismas (que en esto se traduce el sustantivo o concepto «conservación»), resulta incoherente e incongruente que «el vigilante de las obras» (o sea, del que esté presente en la construcción e instalación de las marquesinas) deba hacerse cargo también (incidiendo en una redundada y reiterando, sin un motivo justificado, lo que es ya propio de la concesión de conservación y explotación) de lo que es el contenido sobrevenido de esta segunda fase del concierto o convenio. 2) Sin embargo, la propia hermeneusis de los citados artículos 1-21 y 12 de los comentados pliegos fuerza a concluir, cualquier sea «el sistema de ingreso de los costes de la vigilancia», que estos ascienden, por lo que a la obligación satisfactiva de los contratistas se refiere, no sólo a las cuotas de la Seguridad Social sino también a los conceptos salariales básicos y demás retribuciones comunes, porque así se deduce, directamente de la intención, e incluso de la literalidad de aquellos preceptos (sobre todo del primero), y porque parece ilógico que aún cuando el vigilante sea propuesto o nombrado por el Ayuntamiento, los contratistas sólo se hagan cargo del abono de las cuotas de la Seguridad Social (que es una obligación secundaria y en función de la principal del pago de los salarios) y no de la satisfacción de éstos. 3) Las consecuencias interpretativas que se han sentado (producto en definitiva de la regla contenida en el artículo
1.288 del Código civil, de que «las cláusulas oscuras de un contrato no deben favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad»), no quedan desvirtuadas por la pretendida (por los actores) aplicabilidad al caso del artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores, Ley 8/1980, que prohibe la cesión de trabajadores, o sea «el reclutamiento y la contratación de trabajadores para prestarlos o cederlos temporalmente a un empresario...», pues de lo expuesto y de lo razonado, si bien el Ayuntamiento designa o nombra al vigilante de las obras su contratación laboral y el abono de sus salarios y cuotas de la Seguridad Social quedó a cargo de los contratistas-concesionarios, y ello con las circunstancias y límites indicados, no implica ni puede suponer la existencia de un reclutamiento y contratación previa por el Ayuntamiento y de una prestación o cesión temporal posterior a otro empresario distinto (que es como tráfico ilegal de mano de obra, lo único y verdaderamente prohibido). 5.° Que no concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa para hacer expresa condena en costas.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal. Declarada desierta la apelación por auto de fecha 13 de febrero de 1986, tal auto quedó sin efecto por resolución posterior, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la parte apelante su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el 7 de abril de 1988.
Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García.
Vistos: Los artículos 1 al 4, 14, 28, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 18 de la Ley de Contratos del Estado en la redacción dada por Ley de 17 de marzo de 1973, 136 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975, 99, 100 y disposición adicional segunda del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953, 3.°, 1.281 y 1.288 del Código civil .
Se aceptan los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada.
En el escrito de alegaciones formulado por el Ayuntamiento de Madrid en el recurso de apelación interpuesto por la referida Corporación Municipal, se reiteran las aducidas ante el Tribunal «a quo» y que son ya justamente rechazadas en los detallados considerandos de la sentencia recurrida -aceptados en su integridad por esta Sala- en los cuales se llega con acierto a la conclusión, recogida después en el fallo, de que el acuerdo de la Delegación de Circulación y Transportes del mencionado Ayuntamiento de 18 de noviembre de 1980, ratificado en vía de reposición por el de 27 de febrero de 1981, no es totalmente conforme a Derecho, por lo que se anula en parte dicho acto, a la vez que se declara que la obligación de las entidades Construcciones Sol, S. A., y Sol Publicidad, S. A., se limitaba a la contratación y abono de salarios y alta en Seguridad Social del vigilante designado por el Ayuntamiento para el período exclusivo de las obras de construcción e instalación de las marquesinas de nueva planta, debiendo significarse al decidir el presente recurso de apelación, que -como ya se proclama en el cuarto considerando de la sentencia apelada- tanto en el artículo 1-21 del «pliego general de condiciones» del Ayuntamiento de Madrid (fotocopiado a los folios 21 y 22 del expediente) como en el artículo 12 del «pliego de condiciones facultativas y económico administrativas» específicas para el concurso de autos (unido al folio 12 del expediente) -que son las disposiciones invocadas para fundar sus resoluciones por la Corporación Municipal apelante- se hace una concreta referencia al «contrato de obras», por la que ha de entenderse limitada la designación del vigilante al exclusivo período de ejecución de las mismas, consistentes en la construcción e instalación de las marquesinas de nueva planta, conforme se estima en la sentencia recurrida.
Por cuanto antes se expone, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid y confirmar en todas sus partes la sentencia apelada, sin que a tenor de lo prevenido en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, sea de apreciar temeridad o mala fe para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada el 1 de junio de 1984 por la Sala Cuarta de lo Contenciso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, sobre contratación de un vigilante por las entidades contratistas Construcciones Sol,
S. A., y Sol Publicidad, S. A., debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.»
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Interlineado.-«por dichas empresas».-Vale.-Paulino Martín.- Francisco González.-Manuel Gordillo García.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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