STS, 21 de Junio de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:4757 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 880.-Sentencia de 21 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Unidades mínimas de cultivo. Decreto de la Generalidad de Cataluña. Omisión del
dictamen del Consejo de Estado. Doctrina respecto de normas autonómicas.
NORMAS APLICADAS: Artículos 107 de la Constitución y 23.2 de la Ley Orgánica del Consejo del Estado.
DOCTRINA: En materias asumidas con carácter exclusivo por una Comunidad Autónoma, la sujeción al dictamen preceptivo de un órgano estatal ha de venir por la vía de la sujeción voluntaria
de la Comunidad y no por la de un mandato del Estado, aunque adopte la forma de ley orgánica. De otro modo, ésta Ley orgánica estatal habría modificado la previsión constitucional -artículo 107- que configura al Consejo del Estado como órgano consultivo del Gobierno de España no de las Comunidades Autónomas.
En la villa de Madrid, a veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz Cuéllar Perriia, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Victor Manuel, no personado en esta segunda instancia; y estando promovido contra la sentencia dictada en 2 de junio de 1987 por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre unidades mínimas de cultivo de secano y regadío.
Es Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
La Generalidad de Cataluña por Decreto 169/1983, de 12 de abril, acordó regular las Unidades Mínimas de Cultivo para" secano y regadío en Cataluña.
Don Victor Manuel interpuso contra el anterior Decreto recurso contencioso- administrativo ante la Sala Segunda Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona (número 911/1983) en que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «dando lugar al mismo y declarando nulo y sin efecto ni valor alguno el Decreto de la Presidencia de la Generalidad de Cataluña número 169/1983, de 12 de abril, sobre Unidades Mínimas de Cultivo; por cuanto el mismo ha incurrido en su elaboración y aprobación en las infracciones legales contenidas en los Fundamentos de Derecho de esta demanda, con los demás pronunciamientos legales a que hubiere lugar». Dado traslado a la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestime la demanda, por resultar ajustado a derecho el Decreto impugnado». Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo número 911 de 1983, formulado por don Victor Manuel, contra Decreto de la Generalidad de Cataluña 169/1983, de 12 de abril, por el que se regulan las Unidades Mínimas de Cultivo para secano y regadío en Cataluña, publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de 20 de mayo de 1983, el cual declaramos no ser conforme a Derecho y lo anulamos, y todo ello, sin hacer especial condena en las costas de este proceso».
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la parte apelante su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el día 9 de junio de 1988.
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 2 de junio de 1987 (recurso 911/1983 ), que anuló el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 12 de abril de 1983, sobre unidades mínimas de cultivo, por no haberse oído durante la elaboración del mismo al Consejo de Estado.
Antes, pues, de entrar en el fondo de la cuestión se impone examinar si ese y otros vicios procesales, que se esgrimieron por quien en primera instancia aparecía como demandante y aquí como apelado, se han cometido efectivamente por la Comunidad autónoma autora del Decreto impugnado. Y en éste sentido debe decirse que en primera instancia se sostuvo por el hoy apelado -remitiendo al juzgador al expediente administrativo- que el proyecto en cuestión fue informado únicamente por el departamento de Política Territorial y Obras Públicas. No es así, sin embargo. Porque en la memoria que acompaña al expediente se hace constar expresamente que se ha solicitado informe a la Dirección General de Política Territorial, al Servicio Jurídico de la Secretaría General Técnica del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, al Servicio de Asesoría Técnico Jurídica de la Dirección General de Urbanismo, Servicios de Urbanismo de Tarragona, Gerona, Lérida y Barcelona, a la Cámara Agraria de Tarragona, el Instituto Catalán de San Isidro, a la Cámara Agraria de Barcelona, habiendo sido consultado también el Sindicato de Payesía, los jóvenes agricultores USAC, y la Unión de Payeses. Queda, pues, limitada la cuestión a la omisión del informe -que la Sala de primera instancia considera inexcusable- del Consejo de Estado. Pero en relación con éste punto hay que decir que como ya ha declarado este Tribunal Supremo en diversas sentencias (de esta Sala, de 7 y 21 de mayo de 1987, y de la Sala de Revisión, de 23 de octubre de 1987) el informe del Consejo de Estado es un control de tipo interno, no exigible para la perfección de la norma reglamentaria cuya omisión no impide a ésta jurisdicción entrar a conocer del fondo del asunto cuando disponga de elementos suficientes. Que la falta de un control administrativo de legalidad no es bastante para impedir el ejercicio de la función jurisdiccional por los Tribunales. Pero es que, además, en el caso que nos ocupa no es preceptivo el informe del Consejo de Estado. Porque el Decreto impugnado -y ésto es importante destacarlo, aunque no parece haberse advertido por las partes- guarda conexión con dos leyes distintas, estatal la una -la de Reforma y Desarrollo Agrario, texto refundido de 1973-, regional la otra -la de protección de la legalidad urbanística de Cataluña, de 1981-. Y tenemos, además, que esa conexión hace referencia a la dualidad de regulación contenida en el Decreto: la agraria y la urbanística, materias en las cuales la Comunidad catalana tiene asumidas competencias con carácter exclusivo (lo que implica potestad legislativa) siquiera pueda y deba sostenerse que en ambos campos tiene también competencia exclusiva el Estado (lo que, para resolver tan paradójica situación, obliga a admitir que Estado y Región tienen competencias concurrentes en esas materias). Pues bien, establecido lo que antecede, resulta que en lo que constituye desarrollo del artículo 43.1 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario -invocado expresamente en el preámbulo del Decreto-, o sea en lo que supone fijación de unidades mínimas de cultivo, el informe del Consejo de Estado no es necesario porque la citada Ley estatal agraria exige el informe de otros órganos, pero no del Consejo de Estado, y esos órganos -más exactamente: sus equivalentes autonómicos- han informado, según se dijo más arriba. Y por lo que hace a lo que constituye desarrollo de la Ley regional el informe del Consejo de Estado no es necesario pues la disposición final segunda, de dicha Ley catalana no lo exige, con lo que estamos ante uno de los supuestos de especialidad orgánica previstos en el artículo 12 de la Ley estatal reguladora del proceso autonómico. Y esto hay que entenderlo así porque, en materias asumidas con carácter exclusivo por una Comunidad Autónoma, la sujeción al dictamen preceptivo de un órgano estatal ha de venir por la vía de la sujeción voluntaria de la Comunidad Autónoma de que se trate y no por la de un mandato del Estado -aunque adopte la forma de Ley orgánica-. De otro modo, ésta Ley orgánica estatal habría modificado la previsión constitucional (artículo 107) que configura al Consejo de Estado como órgano consultivo del Gobierno de España, no de las Comunidades Autónomas. Una interpretación maximalista del artículo 23.2 de aquella Ley orgánica reguladora del estado órgano consultivo estatal sería atentatoria del principio de autonomía, el cual postula como una de sus contenidos el de auto-organización.
Por lo que hace a la cuestión de fondo, ninguna se ha planteado aquí pues no ha comparecido el apelado. Esta Sala considera, sin embargo, oportuno recordar que el Decreto impugnado lo fue ya también en otro recurso resuelto por sentencia de esta Sala de 17 de febrero de 1988 en la que se dijo que el artículo 4.1 del Decreto -que exige que en suelo no urbanizable sólo pueden establecerse huertos familiares cuando la titularidad de los terrenos sea pública - implica una redefinición del contenido de la propiedad privada que habría de establecerse por ley ( artículo 348 del Código civil ), por lo que su anulación se imponía y así fue declarado. Asimismo, en la mentada sentencia de declaró que el artículo 2.2 del Decreto que allí había sido impugnado, no está en contradicción alguna con la legalidad vigente. Basta para convencerse de ello con poner en relación el artículo mencionado con el artículo 44 de la Ley de reforma y desarrollo agrario, que evidentemente se ha tenido a la vista, y tener luego en cuenta lo que dice el artículo 1.251 del Código civil (prueba en contrario de presunciones legales) para convencerse de que el precepto impugnado no hace otra cosa que establecer una inversión en la carga de la prueba y no, como se sostenía en aquel recurso, tipificar conductas administrativamente reprochables. De aquí que el precepto debía ser mantenido. En cualquier caso éstas cuestiones no se han planteado aquí como ninguna otra de fondo, pues sólo apela la Generalidad y no ha comparecido el apelado, por lo que no es necesario ni procedente reflejarlas en el fallo.
No se aprecian razones para imponer condena en costas.
Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 2 de junio de 1987 (recurso 911/1983 ) la cual debemos revocar en cuanto anula por defecto de forma el Decreto de 12 de abril de 1983 de la Generalidad de Cataluña, sobre unidades mínimas de cultivo, sin declaración sobre costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Juan García Ramos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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