STS, 7 de Octubre de 2009

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, se ha seguido el recurso número 37/2002, promovido por el AYUNTAMIENTO DEL VALLE DE ARANGUREN y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO DE NAVARRA y la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA, sobre Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de enero de 2005 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que estimando el presente recurso contencioso administrativo, ya identificado en el encabezamiento, anulamos por contrario el Ordenamiento Jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2.001, por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia supramunicpal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, sin imposición de costas a ninguno de los litigantes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA y de la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA, se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de febrero de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 7 de abril de 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno y solicitó a la Sala se dictara sentencia en la que "con estimación íntegra del recurso de casación interpuesto, deje sin valor ni efecto la sentencia recurrida y, en su lugar, declare la procedencia de desestimar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento del Valle de Aranguren, confirmando la legalidad, por su conformidad con el ordenamiento jurídico, de los actos administrativos impugnados".

La COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, en escrito presentado el 26 de abril e 2005 formuló el escrito de interposición de recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró pertinentes y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando conforme al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 29 de octubre de 2001, con cuantas consecuencias además procedan en Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 28 de septiembre de 2006, ordenándose también, por providencia de 24 de noviembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DEL VALLE DE ARANGUREN, en escrito presentado en fecha 18 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "con desestimación íntegra de los citados recursos, se declare no haber lugar a los mismos, con expresa imposición de costas a las parte recurrentes".

Por providencia de fecha 7 de julio de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de septiembre de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en fecha de 21 de enero de 2005, y en su recurso contencioso administrativo número 37/2002, por medio de la cual se estimó el interpuesto por el AYUNTAMIENTO DEL VALLE DE ARANGUREN contra:

1. - El Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 21 de octubre de 2001, por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia Supraminicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora, promovido por la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA.

2. - La Resolución nº 2538/2001, de 23 de octubre, del Director General de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, por la que se formuló la Declaración de Impacto Ambiental del antedicho Proyecto Sectorial; anulándose dichos actos.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, con base, en síntesis, en las siguientes argumentaciones:

1. En primer término la sentencia de instancia deja constancia de los distintos fundamentos esgrimidos en la demanda, y de cómo los mismos habían sido ya resueltos en la anterior sentencia de la Sala de instancia de 18 de julio de 2003, señalando que "A lo largo de los distintos fundamentos de la demanda se exponen las distintas razones o fundamentos de la impugnación que, previa referencia a la posibilidad de impugnar la declaración de impacto ambiental junto al acto de aprobación del proyecto sectorial a que se refiere, se concretan en las siguientes:

   1. "Infracción por los actos impugnados de la diversa normativa que en la demanda se reseña al haberse omitido el trámite esencial de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, más en concreto, del aspecto del impacto social que se debe comprender en aquél.

   2. -Infracción por el Proyecto del régimen de distancias prevenido en la normativa sectorial estatal.

   3. -Infracción por los actos impugnados de la normativa que se cita al haberse omitido en el estudio de impacto ambiental el relativo a las alternativas posibles y a las razones de la solución adoptada.

   Todas estas cuestiones fueron ya sometidas a la consideración de este Tribunal con ocasión del recurso núm. 35/2002 que fue interpuesto contra los mismos actos administrativos que éste por el otro ente municipal directamente concernido por ellos, el Concejo de Arazuri, bajo la misma dirección letrada. En dicho recurso recayó sentencia núm. 798/2003, de 18 de julio, (Ponente Ilmo. Sr. Fresneda Plaza) en la que fueron respondidas dichas cuestiones en los términos que resulta pertinente reproducir ...".

2. En segundo término, la sentencia de instancia reproduce los Fundamentos Jurídicos Primero a Cuarto de la citada sentencia de 18 de julio de 2003, añadiendo "Esta sentencia que queda parcialmente transcrita falló desestimando el recurso como bien puede colegirse de su fundamentación. Parecería por ello lo más lógico que siendo este recurso reproducción del en que la misma se dictó nos atuviésemos a ella quedando así resuelto el presente. Sucede, sin embargo, que con posterioridad se han publicado sendas sentencias del Tribunal Supremo de 1-4-2004 ( recurso 5.921/2001 ) y 2-3-2004, cuyo contenido, especialmente el de la segunda, resulta de especial interés en este proceso en cuanto pudieran sentar conclusiones que por su alcance y valor jurisprudencial pudieran obligar a variar las nuestras anteriores. Procede, por tanto, una detenida consideración de las mismas a fin de llegar a la conclusión que aquí proceda".

3. A continuación, la sentencia expone que "Hecha esta precisión, resulta del análisis comparado de nuestra sentencia y de la del Tribunal Supremo a que nos referimos que, de las alegaciones que hemos dicho se contienen en la demanda de este proceso, la segunda ( S. 2-3-2004 ) no aborda ni la que hemos considerado previa ni la primera de las tres restantes que, por consiguiente, no apreciándose motivos para resolver de otra forma, procede confirmar ahora dando por reproducido lo dicho en la repetida sentencia de esta sala.

   No ocurre lo mismo respecto de las otras dos cuestiones (distancias y estudio de alternativas) respecto de las que la simple lectura comparada de ambas sentencias pone de manifiesto que el Tribunal Supremo ha fallado en sentido radicalmente contrario al en que lo hizo esta Sala".

4. Y, en tal sentido, la sentencia de instancia reproduce los Fundamentos Jurídicos Séptimo y Octavo de la STS de 2 de marzo de 2004, com

   o igualmente hacemos nosotros:

   Septimo .-...Es decir, la parte alega infracción del artículo 4 del Decreto 2414/61 de 30 de noviembre por el que se aprobó el Reglamento de Actividades Clasificadas (y 11-3 de la Orden de 15 de marzo de 1963 por la que se aprobó la Instrucción que dictó normas complementarias para la aplicación de Decreto mencionado) a cuyo tenor, en todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada. Y ello porque el lugar donde el Plan Gestor impugnado prevé la instalación de una planta de tratamiento de residuos sólidos dista 900 metros del Concejo de Arazuri, 1.900 metros de Barañain, y 1.470 metros de Gazólaz (y 2070, 2.480 y 2.370 metros en Cizur mayor, Ororbia y Pamplona-Landaben, respectivamente).

   El motivo debe ser estimado:

   El Reglamento de Actividades Clasificadas 2.414/61, de 30 de noviembre es de aplicación en Navarra, ya que la propia Ley Foral 16/89 de 5 de diciembre, de Actividades Clasificadas y Control para la Protección del Medio Ambiente parte, en su Exposición de Motivos, de la total vigencia y efectividad en Navarra de aquel Reglamento, y llama en su apoyo las competencias que la Ley Orgánica 13/82, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, atribuye a la Comunidad Autónoma en su artículo 57 -c) para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología y en su artículo 58 -h) para la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes.

   La propia Exposición de Motivos de la Ley 16/89 dice que su finalidad es "actualizar y desarrollar la normativa vigente" (no, por lo tanto, una regulación "ex novo"), en especial "en los aspectos referentes a las facultades inspectora y disciplinaria de la Administración", todo lo cual indica bien a las claras la voluntad del legislador navarro de desarrollar, y sólo en aspectos parciales, aquel Reglamento estatal.

   (Conviene precisar que esta interpretación que hacemos de la Ley Foral 16/89 no está vedada en casación porque de ella depende la aplicación o no de una norma estatal).

   Por lo demás, hemos de citar aquí, nuestra sentencia de 1 de abril de 2004 ( casación núm. 5921/2001, ponencia del Excmo. Sr. Menéndez Pérez), que, aunque referida a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contiene una doctrina perfectamente aplicable a este caso. Dice así: "Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1 ) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tiene atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23ª de la Constitución ), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993 ; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª ) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castillo y León, disponía que en la materia de 'Sanidad e higiene. Promoción, Prevención y Restauración de la salud', la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas".

   Vayamos, pues, al Reglamento estatal 2414/61, de Actividades Calificadas.

   Ninguna duda cabe de que la actividad de tratamiento físico-químico de residuos especiales es una industrial fabril que lleva a cabo una actividad molesta (epígrafes 522-3 a 522-7 del Anexo I del Reglamento 2414/61 por malos olores) y además, insalubre y nociva (epígrafes 522-3 a 522-7 del mismo, por producción de gases tóxicos y aguas residuales), de forma y manera que su instalación en el lugar previsto (es decir, dentro de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Arazuri), a menos de la distancia de 2000 metros de varios núcleos de población agrupada, viola aquel precepto y el Plan Gestor debe ser anulado en ese extremo, previa revocación de la sentencia que lo confirmó.

   Y precisaremos además lo siguiente:

   1º.-No puede tratarse de favor del Plan impugnado la excepción que a la regla general de la distancia contiene el artículo 15 del Reglamento 2414/61, ya que, como tal excepción, debe fundarse en razones justificadas y concretas, bastantes para hacer asumible el sacrificio del interés público que la regla resume.

   En el presente caso, no existen razones justificadas para ese sacrificio, ya que la única que el Plan da para la localización que señala a la planta de tratamiento es sólo la de que allí existe una edificación construida (una "infraestructura existente" la llama el Plan) que se realizo en los años 1986-89 y que costo unos 300 millones de pesetas. Ahora bien, como puede comprenderse, esa no es razón que pueda oponerse sin más a los valores que protege la norma de distancia. Las razones meramente utilitarias o economicistas tienen, desde luego, su importancia, pero se exigen argumentos suficientes (que aquí no existen) para llegar al convencimiento de que es razonable la aplicación de la excepción que permite el artículo 15 al caso concreto.

   En principio, no es un caso excepcional la existencia en un lugar determinado de una edificación "aprovechable", pues si así fuera la excepción se convertiría sin más en regla general.

   2º.-El Plan Gestor señala, como hemos visto, una localización concreta para la actividad molesta, insalubre y nociva de tratamiento físico-químico de residuos especiales, por cuya razón puede ya imponerse el respeto a la norma de distancia que nos ocupa, sin necesidad de esperar a la elaboración del posterior proyecto, el cual, respecto de la localización, no puede ya añadir ni precisar más.

   Sólo por este motivo habría que revocar la sentencia impugnada y anular el Plan Gestor en ese extremo.

   Pero ocurre que también de estimar el segundo motivo de casación, como veremos.

   Octavo .-Este motivo lo resume la propia parte diciendo que estamos "ante una infracción de la citada normativa reguladora de la evaluación de impacto ambiental, en la medida en que el Plan Gestor impugnado decidió definitiva y concretamente la implementación y entrada en funcionamiento de una Planta de tratamiento Físico-Químico de Residuos Especiales, Tóxicos y Peligrosos, en un lugar muy concreto (Planta sita en la Estación de Depuración de Aguas Residuales de Arazuri) y con un nivel de concreción técnica y presupuestaria total, sin haber sometido tal instalación o infraestructura al procedimiento que, ex lege, resulta de aplicación a la instalación, en la citada materia de evaluación de impacto ambiental".

   También este motivo debe ser estimado. Como repetidamente hemos dicho, el Plan Gestor decide en firme la instalación en un lugar concreto y con unas características determinadas de una planta de tratamiento físico-químico de residuos especiales, y por ello el Plan debió ser sometido a un estudio de evaluación de impacto ambiental (E.I.A) porque a ello obliga el artículo 1, y Anexo I, Grupo 8 del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, el artículo 4.1 y Anexo I epígrafe 9 de la Directiva 1985/337, de 27 de junio de 1985 y el epígrafe 19.0200 del Catálogo de Residuos aprobado por Decisión de 20 de diciembre de 1993, en ejecución del artículo 1-a) de la Directiva 75/442, de 15 de julio de 1975 .

   Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de E.I.A. al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española (artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras (...)".

   Esta es la razón por la que no es acertado el argumento de la Sala de instancia de deferir a un momento posterior la realización del E.I.A.: "que la concreción del Plan Gestor es tal respecto a la localización de la futura planta de tratamiento (y también respecto de otros extremos, como la naturaleza del tratamiento, el volumen del mismo, etc.) que define o condiciona de modo necesario la realización de la planta, por lo cual el propio Plan Gestor tiene a estos efectos la naturaleza de un proyecto, sometido al E.I.A.

   La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto.

   Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337, el artículo 2-1b) del RDL. 1302/86 y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por RD 1131/88, de 30 de septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337, que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".

   Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (la Estación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente.

   Así pues, el Plan Gestor, en la medida en que precisaba la localización de la planta de tratamiento, equivale a un proyecto, y debió ser sometido a evaluación del impacto ambiental

   ".

5. Por último, tras tal reproducción de la citada STS de este Tribunal Supremo, llega a la siguiente conclusión "No cabe ninguna duda de que esta sentencia por la semejanza del caso en ella resuelto y por referencia a otras del mismo Tribunal Supremo tiene el valor y alcance propio de la doctrina jurisprudencial por lo que sólo podríamos apartarnos de ella en el supuesto de que no hubiere tal identidad de supuestos como, justamente, sostienen los demandados en base a diferentes razones tales como: que los residuos de cuyo tratamiento se trata en uno y otro caso son distintos pues en el primero lo eran residuos «especiales» y en el presente residuos «urbanos»; que en aquel no se había procedido a una valoración de impacto ambiental y en este sí; y que en este caso sí existen razones que justifican la aplicación de la excepción. Tales razones no pueden en ningún caso entenderse suficiente por cuanto que lo relevante no es que se trate de una u otra clase de residuos sino que la actividad se considere nociva, peligrosa o insalubre, condición que no se discute para el tratamiento de los residuos urbanos de que en el presente caso se trata; ni que exista o no una valoración de impacto ambiental que por sí sola nada añade a la cuestión pues no es la existencia de tal evaluación lo que autoriza la aplicación de la excepción que en el presente caso ni siquiera se planteó pues claramente se dice en el Acuerdo de aprobación del PSIS que el régimen de distancias precisos en el Decreto 2414, no es aplicable en Navarra y es, se dice, una medida aplicable solo cuando las medidas correctoras previstas no fueran suficientes para evitar las afecciones a los poblaciones próximas que ---viene a decirse--- si se han previsto en el caso, de manera que serían estas inconcretas medidas las que autorizarían, según el Acuerdo, la aplicación del art. 15, lo que se compadece mal con lo que la sentencia del Tribunal Supremo que comentamos exige para ello: que se funde en razones justificadas y concretas, y de esta clase, concreta, sólo se ofrece la relativa a la preexistencia de las instalaciones que, como hemos visto, es rechazada por el Alto Tribunal.

   Y respecto al estudio de alternativas, que en nuestra sentencia se estima efectuado, la del Tribunal Supremo viene a rechazar expresamente que esa misma razón: la preexistencia de instalaciones idóneas, constituya una razón válida para excusar dicho estudio considerando en el mismo diversos emplazamientos que es lo que, según la propia parte demandada se ha hecho en el caso: analizar diversas alternativas pero siempre partiendo del emplazamiento en las plantas de Arazuri y Góngora, conclusión aplicable sin duda a nuestro caso aunque la sentencia del Tribunal Supremo la siente al analizar la necesidad del estudio de impacto ambiental en el que se ha de comprender el análisis de las alternativas pues aunque este caso sí exista el estudio ambiental, se omite en él el de alternativas en los términos que resultan legalmente exigibles.

   En definitiva, resulta claro que tanto la insuficiencia del estudio de impacto ambiental en cuanto al análisis de las alternativas como la inobservancia de las distancias se debe a la muy importante razón de haberse querido aprovechar las instalaciones ya existentes con la consiguiente ventaja económica y probablemente también de impacto ambiental que supone respecto a la elección de otro emplazamiento. Lo que el Alto Tribunal dice es que ello no es por sí solo suficiente para ninguna de ambas cosas.

   Eso es también lo que se infiere del art. 15, también citado, a cuyo tenor sólo en casos excepcionales podrá autorizarse un emplazamiento distinto del que procede según el art. 4, excepcionalidad sobre la que nada se ha dicho en este caso.

   Procede, por tanto, separándonos de nuestro anterior criterio, estimar el recurso".

Frente a la sentencia de instancia han formulado recurso de casación la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA y el GOBIERNO DE NAVARRA, en los que respectivamente articulan los siguientes motivos de impugnación, al amparo, todos ellos, del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ):

1. En el recurso formulado por la MANCOMUNIDAD DE LA COMARCA DE PAMPLONA se esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del citado apartado d) del artículo 81.1 de la ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), en el que, en realidad, se denuncia tres distintas infracciones:

   1. La del artículo 57 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por cuanto, según se expresa, Navarra, en virtud del mencionado precepto legal, tiene su propia regulación de actividades clasificadas (Ley Foral de Control de Actividades Clasificadas, de 5 de diciembre de 1989, desarrollada por el Decreto Foral 32/1990, de 15 de febrero ) que supone un régimen jurídico completo e íntegro que no necesita ser completado acudiendo a la supletoriedad de la legislación estatal y que, en todo caso, de aplicarse esta, el resultado sería el mismo.

   2. La infracción del artículo 2.1.b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), así como artículos 7, 8, 9 y 10 del Reglamento para la Ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA), por cuanto, según se expresa, el estudio de alternativas no debe contener, necesariamente diversas alternativas de ubicación.

   3. Y la infracción de la Jurisprudencia porque no hay identidad de supuestos con las Sentencias del TS, aludidas en la sentencia ahora recurrida.

2. Por su parte, en el recurso de casación formulado por el GOBIERNO DE NAVARRA se esgrimen cuatro motivos:

   1. Motivo Primero (art. 88.1 .d), por indebida aplicación del art. 4 del Decreto 2414/1961 y vulneración de competencias de Navarra en materia medioambiental del art. 57 LO de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. El RAMINP no es aplicable a Navarra, por ser norma preconstitucional no recogida en la legislación básica postconstitucional.

   2. Motivo Segundo (art. 88.1 .d), por indebida aplicación del art. 4 del Decreto 2414/1961 y de la jurisprudencia que lo interpreta (STS de 19 de junio de 2004 ), ya que no se trata la actividad de autos de una industria fabril, y por otra parte la sentencia de instancia olvida la legislación especial en materia de residuos (Ley 10/1998 ) que desplaza en todo caso al RAMINP.

   3. Motivo Tercero (art. 88.1 .d), por indebida aplicación del art. 15 del Decreto 2414/1961 y de la jurisprudencia, ya que la sentencia no tiene en cuenta que está justificada la excepción de dicho artículo a la regla general del régimen de distancias.

   4. Motivo Cuarto (sin indicarse la vía del art. 88.1 que se utiliza) en el que se defiende, para el caso de estimar el recurso de casación y tener que resolver el asunto en los términos en que parece planteado, la plena legalidad del acuerdo impugnado.

Hemos de comenzar analizando, de forma conjunta, el motivo 1º.a) de la Mancomunidad de Pamplona y el Primero del Gobierno de Navarra, que, en síntesis, como hemos expuesto, hacen referencia a la indebida aplicación del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (RAMINP ), a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, y a la inaplicación de la legislación autonómica navarra (representada por la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de Control de Actividades Clasificadas ).

Señala el mencionado artículo 4 del RAMINP (y 11.3 de la Orden de 15 de Marzo de 1963 por la que se aprobó la Instrucción que dictó normas complementarias para la aplicación de Decreto mencionado), que "en todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada" .

Pues bien, el motivo debe ser rechazado, debiendo ratificarse la doctrina establecida en nuestras SSTS de 1 de abril y 19 de julio de 2004, 28 de diciembre de 2005, así como 5 y 27 de junio de 2007, referida, la segunda, a una Planta de Residuos Especiales situada en el mismo sitio (Arazuri) en el que se sitúa, por parte del Proyecto Sectorial impugnado, el actual Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos; y la última al mismo y mencionado Proyecto.

Obvio es que la actividad que se pretende desarrollar no solo está clasificada como molesta, sino también como insalubre ---lo que hace de aplicación el citado artículo 4 del RAMINP --- y nociva. En nuestras SSTS de 5 y 27 de junio de 2007 hemos reiterado lo señalado en las dos anteriores en relación con el citado artículo 4 del RAMINP. Pues en, en la de 19 de julio de 2004 decíamos:

"El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/61, de 30 de Noviembre es de aplicación en Navarra, ya que la propia Ley Foral 16/89, de 5 de Diciembre, de Actividades Clasificadas y Control para la Protección del Medio Ambiente parte, en su Exposición de Motivos, de la total vigencia y efectividad en Navarra de aquel Reglamento, y llama en su apoyo las competencias que la Ley Orgánica 13/82, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, atribuye a la Comunidad Autónoma en su artículo 57 -c) para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología y en su artículo 58 -h) para la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes.

La propia Exposición de Motivos de la Ley 16/89 dice que su finalidad es "actualizar y desarrollar la normativa vigente" (no, por lo tanto, una regulación "ex novo"), en especial "en los aspectos referentes a las facultades inspectora y disciplinaria de la Administración", todo lo cual indica bien a las claras la voluntad del legislador navarro de desarrollar, y sólo en aspectos parciales, aquel Reglamento estatal.

(Conviene precisar que esta interpretación que hacemos de la Ley Foral 16/89 no está vedada en casación porque de ella depende la aplicación o no de una norma estatal).

Por lo demás, hemos de citar aquí, nuestra sentencia de 1 de Abril de 2004 (casación nº 5921/2001, ponencia del Excmo. Sr. Menéndez Pérez), que, aunque referida a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contiene una doctrina perfectamente aplicable a este caso. Dice así:

"Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1 ) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tienen atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23ª de la Constitución), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993 ; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª ) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, disponía que en la materia de "Sanidad e higiene. Promoción, prevención y restauración de la salud", la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas".

Vayamos, pues, al Reglamento estatal 2414/61, de Actividades Calificadas.

Ninguna duda cabe de que la actividad de tratamiento físico-químico de residuos especiales es una industria fabril que lleva a cabo una actividad molesta (epígrafes 522-3 a 522-7 del Anexo I del Reglamento 2414/61 por malos olores) y, además, insalubre y nociva (epígrafes 522-3 a 522-7 del mismo, por producción de gases tóxicos y aguas residuales), de forma y manera que su instalación en el lugar previsto (es decir, dentro de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Arazuri), a menos de la distancia de

2.000 metros de varios núcleos de población agrupada, viola aquel precepto y el Plan Gestor debe ser anulado en ese extremo, previa revocación de la sentencia que lo confirmó.

Y precisaremos además lo siguiente:

1. - No puede traerse a favor del Plan impugnado la excepción que a la regla general de la distancia contiene el artículo 15 del Reglamento 2414/61, ya que, como tal excepción, debe fundarse en razones justificadas y concretas, bastantes para hacer asumible el sacrificio del interés público que la regla resume.

   En el presente caso, no existen razones justificadas para ese sacrificio, ya que la única que el Plan da para la localización que señala a la planta de tratamiento es sólo la de que allí existe una edificación construida (una "infraestructura existente" la llama el Plan) que se realizo en los años 1986-89 y que costo unos 300 millones de pesetas. Ahora bien, como puede comprenderse, esa no es razón que pueda oponerse sin más a los valores que protege la norma de distancia. Las razones meramente utilitarias o economicistas tienen, desde luego, su importancia, pero se exigen argumentos suficientes (que aquí no existen) para llegar al convencimiento de que es razonable la aplicación de la excepción que permite el artículo 15 al caso concreto.

   En principio, no es una caso excepcional la existencia en un lugar determinado de una edificación "aprovechable", pues si así fuera la excepción se convertiría sin más en regla general.

2. - El Plan Gestor señala, como hemos visto, una localización concreta para la actividad molesta, insalubre y nociva de tratamiento físico-químico de residuos especiales, por cuya razón puede ya imponerse el respeto a la norma de distancia que nos ocupa, sin necesidad de esperar a la elaboración del posterior proyecto, el cual, respecto de la localización, no puede ya añadir ni precisar más.

   Sólo por este motivo habría que revocar la sentencia impugnada y anular el Plan Gestor en ese extremo".

   La Ley navarra cuya aplicación se pretende no desplaza, pues, el RAMIP por cuanto la misma no establece un nivel superior de protección ambiental en relación con las instalaciones que nos ocupan, al no contener un régimen específico de emplazamiento y distancias para las actividades clasificadas; prevalece, por ello, la norma mínima estatal de protección medioambiental. Tampoco dicho desplazamiento puede entenderse efectuado por la aplicación de la normativa estatal en materia de evaluación de impacto ambiental aplicable en aquel momento ---Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA)---, ni por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, ni, en fin, por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrado de la contaminación, pues lo contemplado en las mencionadas normas es una simple coordinación de carácter procedimental con la que nos ocupa en materia de actividades clasificadas, mas no un desplazamiento material de la normativa reguladora de esta.

Igualmente hemos de rechazar el Segundo de los motivos del Gobierno de Navarra, en el que, relacionado con el anterior, se alega la indebida aplicación del citado artículo 4 del RAMINP así como de la jurisprudencia que lo interpreta (STS de 19 de junio de 2004 ), ya que, en el supuesto de autos, no se trata de una industria fabril, y por otra parte la sentencia de instancia olvida la legislación especial en materia de residuos (Ley 10/1998 ) que desplaza en todo caso al RAMINP.

A lo ya expuesto en el Fundamento Jurídico anterior hemos de añadir que la actividad de transformación y gestión de residuos sólidos urbanos a través de los procedimientos señalados en el Proyecto que se aprueba (obteniendo compost) debe de ser clasificada como actividad fabril o industrial, debiendo la misma ser considerada como molesta, insalubre y nociva, y, por otra parte, considerada como de riesgo potencial para la salud humana.

También, pues, desde esta perspectiva, le es de aplicación el artículo 4 del RAMINP al proyecto de autos, debiendo confirmarse la sentencia de instancia, rechazándose, pues, el motivo.

En el Tercero de los Motivos articulados por el Gobierno de Navarra (que viene a coincidir con el primero.c) de la Mancomunidad de Pamplona se alega la indebida aplicación del artículo 15 del RAMINP, así como de la jurisprudencia aplicable, ya que la sentencia no tuvo en cuenta que, en el supuesto de autos, estaba justificada la excepción prevista en dicho artículo a la regla general del régimen de distancias.

Procede rechazar el motivo de conformidad con la doctrina ya establecida por el Tribunal Supremo, y que venimos reiterando en la presente sentencia, al no concurrir las excepciones concretas y justificadas exigidas, en el supuesto de autos, para la aplicación del precepto y jurisprudencia que se dicen vulnerados.

Así insistimos en que:

"No puede tratarse de favor del Plan impugnado la excepción que a la regla general de la distancia contiene el artículo 15 del Reglamento 2414/61, ya que, como tal excepción, debe fundarse en razones justificadas y concretas, bastantes para hacer asumible el sacrificio del interés público que la regla resume.

En el presente caso, no existen razones justificadas para ese sacrificio, ya que la única que el Plan da para la localización que señala a la planta de tratamiento es sólo la de que allí existe una edificación construida (una "infraestructura existente" la llama el Plan) que se realizo en los años 1986-89 y que costo unos 300 millones de pesetas. Ahora bien, como puede comprenderse, esa no es razón que pueda oponerse sin más a los valores que protege la norma de distancia. Las razones meramente utilitarias o economicistas tienen, desde luego, su importancia, pero se exigen argumentos suficientes (que aquí no existen) para llegar al convencimiento de que es razonable la aplicación de la excepción que permite el artículo 15 al caso concreto.

En principio, no es un caso excepcional la existencia en un lugar determinado de una edificación "aprovechable", pues si así fuera la excepción se convertiría sin más en regla general".

Se trata de la utilización de un lugar preestablecido tanto para la ubicación del Centro de Tratamiento de Góngora como de la EDAR de Arazuri, con incumplimiento de la distancia contemplada en el artículo 4 del RANINP y respecto de los que, por tanto, no se realizó el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental que contuviera estudio de reales alternativas, por cuanto, en todo momento, la idea inicial de las Administraciones actuantes fue la de la reutilización y aprovechamiento de unas anteriores instalaciones con diferente finalidad pública.

En el Cuarto Motivo de los formulados por el Gobierno de Navarra, en realidad, se defiende que, para el caso de estimar el recurso de casación y tener que resolver el asunto en los términos en que parece planteado, se proceda a la declaración de la plena legalidad del Acuerdo impugnado.

No se trata de un motivo casacional sino de una alegación respecto de la legalidad del los Acuerdos impugnados en la instancia para el supuesto, condicional, de que alguno de los tres motivos formulados por el Gobierno de Navarra fuere estimado, y casada la sentencia, resultare necesario analizar el fondo de los mismos. Mas ello no ha resultado preciso, como se desprende de los anteriores razonamientos.

Por último, nos resta examinar el motivo primero.b) de los planteados por la Mancomunidad de Pamplona, en el que se alega la infracción del artículo 2.1.b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), así como artículos 7, 8, 9 y 10 del Reglamento para la Ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA), por cuanto, según se expresa, el estudio de alternativas no debe contener, necesariamente diversas alternativas de ubicación.

Pues bien, tampoco este último motivo puede ser acogido, dada la exigencia impuesta, en cuanto al expresado estudio de alternativas, tanto en el artículo 2.1.b del EIA, como en los artículos 7 y 8 del REIA, como hemos señalado en la misma sentencia de 19 de julio de 2004, que, en este particular, también reproducimos: "Como repetidamente hemos dicho, el Plan Gestor decide en firme la instalación en un lugar concreto y con unas características determinadas de una planta de tratamiento físico-químico de residuos especiales, y por ello el Plan debió ser sometido a un estudio de evaluación de impacto ambiental (EIA) porque a ello obliga el artículo 1, y Anexo I, Grupo 8 del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, el artículo 4.1 y Anexo I epígrafe 9 de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 y el epígrafe 19.02.00 del Catálogo de Residuos aprobado por Decisión de 20 de Diciembre de 1993, en ejecución del artículo 1-a) de la Directiva 75/442, de 15 de Julio de 1975 .

Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de EIA al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española (artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, de Evaluación de Impacto Ambiental), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras (...)".

Esta es la razón por la que no es acertado el argumento de la Sala de instancia de deferir a un momento posterior la realización del EIA: que la concreción del Plan Gestor es tal respecto a la localización de la futura planta de tratamiento ( y también respecto de otros extremos, como la naturaleza del tratamiento, el volumen del mismo, etc) que define o condiciona de modo necesario la realización de la planta, por lo cual el propio Plan Gestor tiene a estos efectos la naturaleza de un proyecto, sometido al EIA.

La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto.

Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 19857337, el artículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de Septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337, que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".

Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (la Estación de Aguas Residuales de Arazuri) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente.

Así pues, el Plan Gestor, en la medida en que precisaba la localización de la planta de tratamiento, equivalía a un proyecto, y debió ser sometido a evaluación del impacto ambiental".

El Estudio de Impacto Ambiental, como la correspondiente Declaración cuentan con el objetivo de la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente de una determinada zona que ha de ser elegida como consecuencia de la exclusión de otras alternativas previa la correspondiente comparación de los efectos de la ubicación en los diversos aspectos medioambientales de la zona; circunstancia que, como venimos exponiendo, en el supuesto de autos no ha acontecido al haberse elegido la utilización de unas instalaciones preexistentes sin el preceptivo estudio al que nos venimos refiriendo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a las partes recurrentes en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), si bien con el límite total, en cuanto a la minuta de Letrado de 5.000 euros, que será satisfecha por partes igules.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.