STS, 24 de Noviembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Noviembre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo número 11 de 2006, sostenido por la Procuradora Doña Lourdes Fernández Luna-Tamayo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almenar y de las entidades Hidrodata S.A., Salvador Serra S.A., Comellas e Hijos S.R.L. y Saltos de Alafarrás S.A., contra el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptaron medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidraúlicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro, publicado en el B.O.E. número 301 de 17 de diciembre de 2005, habiendo comparecido el Abogado del Estado como demandado, en la representación que le es propia.
La Procuradora Doña Lourdes Fernández Luna-Tamayo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almenar y de las entidades Hidrodata S.A., Salvador Serra S.A., Comellas e Hijos S.R.L. y Saltos de Alafarrás S.A., presentó, con fecha 17 de febrero de 2006, ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidraúlicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro, que fue admitido a trámite por providencia de 12 de mayo de 2006, en la que se ordenó requerir a la Administración demandada para que remitiesen el expediente administrativo y para que emplazase a los interesados, mandando que se anunciase en el Boletín Oficial del Estado la interposición del recurso, lo que se llevó oportunamente a cabo.
Con fecha 22 de noviembre de 2007, la representación procesal de los recurrentes presentó copia de los acuerdos adoptados por los órganos de representación de los recurrentes ratificando la actuación judicial ejercitada por la Procuradora y se facultaba para la dirección del litigio al Letrado, y recibido el expediente administrativo así como la justificación de los emplazamientos efectuados en el B.O.E., se dio traslado a aquélla para que, en el plazo de veinte días, dedujese la oportuna demanda, quien presentó escrito solicitando que se completase el expediente administrativo con el acuerdo de iniciación del procedimiento, el informe del organismo de cuenca requerido por el artículo 58 de la Ley de Aguas y el informe emitido por el Ministerio de Administraciones Públicas, exigido por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, solicitud a la que no se accedió por providencia de 17 de septiembre de 2008, porque los informes requeridos no consta en el expediente su existencia sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que de tal falta se puedan derivar, debiéndose presentar la demanda en el tiempo que restaba del emplazamiento a tal fín, por lo que, con fecha 7 de octubre de 2008, la representación procesal de los recurrentes presentó escrito de formalización de la demanda, en el que, después de relatar los hechos relevantes en relación con los trámites seguidos para promulgar el Real Decreto impugnado según los bloques de documentos que integran el expediente administrativo enviado por la Administración demandada, adujo que se han vulnerado los trámites esenciales de elaboración y aprobación de un Reglamento, y concretamente el artículo 24 de la Ley del Gobierno, ya que el procedimiento adolece de la falta de informe sobre la necesidad y oportunidad del Reglamento, de una completa memoria económica, del informe de la Secretaría General Técnica y del oportuno dictamen del Consejo de Estado, así como el informe del Ministerio de Administraciones Públicas requerido por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, habiéndose infringido también el artículo 58.1 de la Ley de Aguas por no haber sido oídos los organismo de cuenca, y concretamente las Confederaciones Hidrográficas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, a pesar de lo que se expresa en el texto del propio Reglamento, sin haberse justificado tampoco las circunstancias que autorizan el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 58 de la Ley de Aguas, es decir la extraordinaria sequía, la sobreexplotación de acuíferos o los similares estados de necesidad, urgencia o situaciones anómalas o excepcionales, habiendo delegado potestades indelegables en las Juntas de Gobierno y en los Presidentes de las Confederaciones Hidrográficas en contra de lo establecido en el artículo 58 de la Ley de Aguas, que atribuye tales potestades al Gobierno, terminando con la súplica de que se declare la nulidad del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, solicitándose en otrosí el recibimiento del pleito a prueba.
Formulada la demanda, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo con fecha 28 de noviembre de 2008, alegando que el recurso resulta inadmisible por falta de acuerdo corporativo requerido por el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional, y por haber perdido objeto, lo que supone la pérdida de interés legítimo para impugnarlo, dado que las medidas adoptadas en el Real Decreto fueron temporales y concluyó su vigencia el 30 de noviembre de 2006, y, además, en cuanto al fondo, el Real Decreto impugnado, aun con la vestidura de una norma, realmente carece de naturaleza reglamentaria por tratarse de medidas administrativas excepcionales adoptadas por medio de Real Decreto, de manera que su finalidad no es desarrollar la Ley sino establecer una serie de medidas en una concreta coyuntura y por ello no tiene eficacia ilimitada en el tiempo, razón por la que no resultaba necesario el dictamen del Consejo de Estado al no ser un reglamento ejecutivo, mientras que los informes o memorias, tachadas de insuficientes, fueron las necesarias dado su carácter urgente, existiendo habilitación para la delegación contemplada en su artículo 2 en el propio artículo 58 del Texto Refundido de la Ley de Aguas 1/2001, de 20 de julio, terminando con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso y la demanda por ser ajustado a derecho el Real Decreto recurrido, con imposición de las costas a los recurrentes, sin que proceda el recibimiento del proceso a prueba por tratarse de una cuestión jurídica.
Recibido el pleito a prueba mediante auto de fecha 30 de enero de 2009, la representación procesal de los demandantes se limitó a pedir que se tuviesen por reproducidos los documentos y expediente ya unidos a los autos, a lo que se accedió por providencia de 30 de marzo de 2009, y, con fecha 17 de abril del mismo año se concedió a la representación procesal de los demandantes el plazo de diez días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 11 de mayo de 2009, en el que dio por reproducidas las alegaciones contenidas en la demanda por no haber presentado la Administración prueba alguna que las contradiga, habiéndose aportado las ratificaciones en el ejercicio de las acciones judiciales emitidas por el Ayuntamiento y mercantiles recurrentes, existiendo interés legítimo en la impugnación de una norma que se ha dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, aunque su alcance fuese temporal, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Evacuado el traslado para conclusiones por la representación procesal de los demandantes, se dio traslado a los mismos fines al Abogado del Estado por idéntico plazo de diez días, lo que éste llevó a cabo con fecha 21 de marzo de 2009, dando por reproducidas las alegaciones formuladas en la contestación a la demanda y la súplica del referido escrito.
Cumplido el trámite en conclusiones, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 10 de noviembre de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
Se opone el Abogado del Estado a la admisión del recurso contencioso-administrativo porque la representación procesal de los demandantes no ha justificado que las sociedades mercantiles y el Ayuntamiento recurrentes hayan adoptado los acuerdos corporativos necesarios para ejercitar las correspondientes acciones en sede jurisdiccional, según establece el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Tal causa de inadmisibilidad debe ser rechazada de plano porque, como hemos expresado en el antecedente segundo, la representación procesal de los recurrentes aportó los documentos demostrativos de que tanto el Pleno de la Corporación Municipal, con el informe del secretario-interventor, como las entidades mercantiles recurrentes, a través de sus órganos de dirección y administración, decidieron ejercitar las acciones entabladas.
Es cierto que la claridad con que tal decisión aparece respecto de las entidades mercantiles no se evidencia en la certificación del Secretario-interventor del Ayuntamiento demandante, en cuanto ésta se refiere a la autorización que el Pleno de la Corporación municipal, con anterioridad a la promulgación del Real Decreto impugnado, confiere al Alcalde para defender los intereses municipales frente al proyecto de la Administración del Estado de permitir el trasvase de agua de riego del canal de Piñana a otras zonas, pero, en tanto que la disposición impugnada autoriza a las Juntas de Gobierno de la Confederaciones Hidrográficas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro para reducir las dotaciones en el suministro de agua con el fín de racionalizar la distribución de los recursos hidraúlicos, hemos de entender que incluye la acción en este proceso ejercitada frente al Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, en el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidraúlicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro.
Se opone también el Abogado del Estado a la admisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto porque éste ha perdido objeto al haber desaparecido el interés legítimo en su mantenimiento, dado que el Real Decreto impugnado tenía una vigencia temporal, concretamente hasta el 30 de noviembre de 2006 (Disposición final segunda ).
Al igual que la precedente causa de inadmisibilidad, la ahora examinada debe ser desestimada porque el Real Decreto impugnado produjo una serie de efectos que incidieron, alteraron y modificaron la realidad social, jurídica y económica existente con anterioridad, lo que requería que dicha norma estuviese plenamente ajustada a derecho, que es lo que se discute en este proceso.
Al examinar los motivos de impugnación del Real Decreto 1419/2005 aducidos por la representación procesal de los demandantes, centrados en los vicios procedimentales de su tramitación, hay uno que aparece con singular relevancia porque se desprende del propio precepto que define su objeto y ámbito territorial (artículo 1 ) y que, además, evidencia la inexactitud de lo declarado en el preámbulo del propio Real Decreto impugnado, motivo al que ni siquiera ha aludido el Abogado del Estado, posiblemente por considerarlo incontestable.
En el citado artículo 1 se expresa que el Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 58 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y tiene por objeto el establecimiento de las medidas necesarias para paliar la situación actual de extremada escasez de agua en que se encuentra el ámbito territorial definido en los Planes Hidrológicos de las Confederaciones Hidrográficas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, y, a pesar de que en su exposición de motivos (penúltimo párrafo) se declara literalmente que «en la elaboración de este Real Decreto han sido oídas las Confederaciones Hidrográficas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro», lo cierto es que no aparece en el expediente administrativo remitido tal audiencia y que, aun denunciado ese defecto en la demanda, el defensor de la Administración no ha abordado dicha cuestión en su contestación ni ha aportado prueba alguna que demuestra que, efectivamente, fueron oídas dichas Confederaciones Hidrográficas, como exige categóricamente el invocado artículo 58 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, según el cual las medidas que está facultado para adoptar el Consejo de Ministros, en casos de sequía o de sobreexplotación de acuíferos u otras situaciones de necesidad y urgencia, han de serlo previa audiencia del organismo de cuenca, la que no existe constancia de que se haya producido, en contra de lo indicado en el preámbulo del Real Decreto impugnado, lo que constituye razón suficiente para que lo declaremos nulo de pleno derecho, conforme a lo establecido en los artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo .
No es sólo el aludido defecto procedimental en el que se ha incurrido, suficiente, no obstante, para decretar las nulidad radical del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, sino que, como se denuncia por los demandantes, también se prescindió del informe del Ministerio de Administraciones Públicas requerido por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin que el proyecto pudiese considerarse aprobado por el transcurso de quince días sin formular objeción alguna, dado que se pidió con fecha 22 de noviembre de 2005, y el Real Decreto fue aprobado el 25 de noviembre del mismo año, es decir antes de contar con la aprobación expresa o presunta de dicho proyecto, y, por consiguiente, también se infringió lo establecido en el mencionado precepto de la citada Ley 6/1997 .
Otra de las infracciones denunciadas en la tramitación del Real Decreto es la falta de dictamen del Consejo de Estado, previsto por los artículos 24.2 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril .
Tal vicio procedimental también concurre en la elaboración del Real Decreto impugnado, dado que resulta innegable su carácter de reglamento ejecutivo en desarrollo de lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, al regular aquél la tramitación de los procedimientos (artículo 3 ), los supuestos indemnizables (artículo 7 ) y el régimen sancionador (artículo 8 ), vicio este, que se añade a los anteriores, determinante igualmente de la ilegalidad del tramite y de la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, cuya urgente aprobación no es justificación para prescindir de los aludidos trámites esenciales.
Finalmente, la memoria económica, exigible conforme al artículo 24.1 a) de la citada Ley del Gobierno, obrante al folio 22 del expediente, en la que se expresa la previsión de realizar las labores con los medios con que ya cuenta la Administración hidráulica, siendo el único aspecto a reforzar y potenciar el incremento del dispositivo de control y gestión del dominio público hidraúlico y la potestad sancionadora, para lo que se estima un costo de seis millones de euros, que serán atendidos con cargo al presupuesto de la Dirección General del Agua, tampoco cubre, aseguran los demandantes, el contenido mínimo que debería tener, pues sólo las actuaciones señaladas en su anexo único alcanzan la cifra de veinticinco millones de euros.
No cabe duda que el presupuesto contenido en el citado anexo supera con creces el costo de seis millones de euros contemplado en la memoria económica para control, gestión y potestad sancionadora, con lo que ésta se olvida de las actuaciones consideradas de emergencia, para las que se declara la urgente ocupación, por lo que la memoria económica elaborada durante la tramitación no pasa de ser una fórmula vacía de contenido, que impide conocer, ni por aproximación, el coste estimado de las medidas excepcionales a adoptar, defecto que abunda en la ilegalidad del trámite seguido en la elaboración del aludido reglamento, que, como apuntamos al considerar exigible el informe del Consejo de Estado, reviste la naturaleza de una disposición general, en contra de lo que sostiene el Abogado del Estado, porque regula la tramitación de los procedimientos, las salvedades al carácter no indemnizable de las medidas adoptadas y el régimen sancionador, razones todas que justifican la nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado, según lo dispuesto en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992 y 70.2 de la Ley de esta Jurisdicción.
La estimación del recurso contencioso-administrativo, sin apreciar mala fe ni temeridad en las partes litigantes, es determinante de la improcedencia de condenar a cualquiera de ellas al pago de las costas causadas, dado que no concurre tampoco el supuesto previsto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos citados y los artículos 43 a 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Lourdes Fernández Luna- Tamayo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almenar y de las entidades mercantiles Hidrodata S.A., Salvador Serra S.A., Comellas e Hijos S.R.L. y Saltos de Alafarrás S.A., contra el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptaron medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidraúlicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro, publicado en el B.O.E. número 301 de 17 de diciembre de 2005, debemos declarar y declaramos que el referido Real Decreto impugnado 1419/2005, de 25 de noviembre, es nulo de pleno derecho, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Boletín Oficial del Estado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, haciendo saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr.
D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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