STS, 10 de Diciembre de 2009

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, constituída por acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, de 30 de noviembre de 2004, como refuerzo de la propia Sala, dictó, en el recurso contencioso-administrativo número 772 de 1998, sentencia con fecha 18 de marzo de 2005, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: PRIMERO.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Enriqueta y cuatro más contra el Decreto 65/1998, de 17 de marzo, sobre declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno, declarando el mismo nulo y sin efecto. SEGUNDO.- No procede hacer pronunciamiento alguno en materia de costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La parte actora fundamenta su pretensión en la consideración de que el Decreto objeto de este recurso no es sino una disposición dictada en aplicación y desarrollo del ya declarado nulo. Y efectivamente, como quiera que la disposición general cuya revisión jurisdiccional se pretende no tiene razón de ser sino es sobre la base de una previa declaración de "Paisaje protegido" de los Pinares de Rodeno y aquélla, aprobada mediante Decreto 91/1995, de 2 de mayo, se declaró nula y sin efecto alguno, es claro que carece de todo soporte legal y material la aprobación de su Plan Rector de Uso y Gestión que sólo podrá llevarse a cabo como desarrollo y ejecución de una válida y previa declaración de "Paisaje Protegido". Así se desprende también del contenido del artículo 2 del Decreto declarado nulo que preveía que la necesaria planificación expresa y a corto plazo del paraje debía recogerse en el Plan Rector que ahora es objeto de este recurso, disposición que contempla normas y medidas de gestión concretas a aplicar según las peculiaridades del espacio, normas éstas que carecen de sentido si, de forma previa, no existe un Decreto cuyo objeto sea la declaración a que ya se ha hecho referencia. Por lo expuesto y sin necesidad de considerar otras cuestiones que atañen al fondo del asunto, procede estimar el recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 15 de junio de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y, una vez recibidas las actuaciones y que se dio traslado a aquél para que manifestase, en el plazo de treinta días, si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito dentro del indicado plazo, presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 26 de octubre de 2005, basándose en tres motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la Sala de instancia en un claro y manifiesto error al no tener en cuenta, a pesar de su constancia en las actuaciones, que la sentencia dictada por la propia Sala, por la que se anuló la declaración de paisaje protegido de los pinares de Rodeno, había sido anulada por esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 10 de diciembre de 2003 (recurso de casación 7529 de 1999 ), por lo que la razón de decidir de la Sala de instancia resulta totalmente equivocada por no aludir a esa sentencia del Tribunal Supremo, de la que tenía plena constancia por estar incorporada a los autos al haberse suspendido el proceso hasta tanto se resolviese por el Tribunal Supremo el recurso de casación deducido contra aquella sentencia, con lo que vulneró lo dispuesto en el artículo 218.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento civil; el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" el principio iura novit curia, que recogen los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.7 del Código civil, al no aplicar las disposiciones legales vigentes al tiempo de resolver el recurso contencioso-administrativo, y con ello el principio de unidad de doctrina recogido en el artículo 1.6 del Código civil, pues ignoró la Sala de instancia que su sentencia anterior anulatoria de la declaración de espacio protegido había sido anulada por esta Sala del Tribunal Supremo; y el tercero por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado y en los artículos 17 y 19 de la Ley de Conservación de Espacios Naturales, así como la doctrina legal emanada de esta Sala del Tribunal Supremo, según la cual los instrumentos de ordenación ambiental, previstos en la Ley 4/1989, no tienen la naturaleza de reglamentos ejecutivos de dicha Ley, según lo declara expresamente la aludida sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 10 de diciembre de 2003, y terminar con una serie de alegaciones tendentes a rebatir los motivos de impugnación del Decreto 68/1998, de 17 de marzo, del Gobierno de Aragón, que adujeron los demandantes en la instancia y en su escrito de demanda, relativos al defecto de información pública y de memoria económica del Plan Rector de Uso y Gestión y a su carácter expropiatorio, para concluir con la súplica de que se anule la sentencia impugnada, pronunciada por la Sala de instancia, y se dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo por ser ajustado a derecho el Decreto del Gobierno de Aragón 65/1998, con imposición de costas a los demandantes en el caso de oposición temeraria.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 24 de noviembre de 2009, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Los dos primero motivos de casación, aunque el uno esgrimido al amparo del apartado

3. y el otro del d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, vienen a poner de manifiesto un craso error y lamentable omisión de la Sala sentenciadora, la que, a pesar de haberse suspendido el proceso en la instancia hasta tanto esta Sala del Tribunal Supremo dictase sentencia resolutoria de la casación frente a otra anterior pronunciada por la propia Sala de instancia, que había anulado la declaración de Paisaje protegido, cuyo Plan Rector de Uso y Gestión se dirimía en el ulterior proceso, y aunque la sentencia de esta Sala de Casación, anulatoria de la previa sentencia del Tribunal a quo, estaba incorporada a los autos, la Sección Cuarta de dicha Sala de instancia (constituída por el Consejo General del Poder Judicial para apoyo y refuerzo debido al elevado número de asuntos pendientes) dicta la sentencia ahora recurrida basándose en lo declarado por la propia Sala sobre la nulidad del Decreto autonómico que declaró Paisaje protegido los pinares de Rodeno, sin percatarse de que dicha sentencia fue anulada por esta Sala del Tribunal Supremo, que, en su sentencia de fecha 10 de diciembre de 2003, había declarado ajustado a derecho el referido Decreto autonómico 91/1995, de 2 de mayo, que declaró Paisaje protegido los indicados pinares.

No son necesarios más argumentos para estimar ambos motivos de casación y anular la sentencia ahora recurrida por haber sido casada la previa sentencia anulatoria del Decreto del Gobierno de Aragón, que declaró Paisaje Protegido los pinares de Rodeno y haber declarado nosotros también que dicho Decreto autonómico era conforme a Derecho, de manera que la Sala de instancia no podía basar su decisión en una nulidad inexistente de ese previo Decreto autonómico 91/1998, de 2 de mayo, lo que, además, estaba plenamente acreditado en los autos, resultando así inexplicable la decisión de esa Sala sentenciadora dedicada al refuerzo y apoyo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

En el tercer motivo de casación se plantea la infracción cometida por la Sala de instancia al acoger en su sentencia una tesis que la Sección Tercera de la propia Sala había mantenido, en su sentencia de fecha 21 de septiembre de 1999, acerca del carácter de reglamento ejecutivo del Decreto que declaró Paisaje Protegido los pinares de Rodeno, tesis descalificada en nuestra Sentencia de fecha 10 de diciembre de 2003 (recurso de casación 7529/1999 ), a cuyos fundamentos jurídicos cuarto a décimo nos remitimos en ésta a fin de darlos por reproducidos íntegramente para reiterar, una vez más, la doctrina legal relativa al carácter reglamentario de los instrumentos de ordenación ambiental, de modo que, en tanto en cuanto lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia aquí recurrida implique mantener una doctrina igual a la que mantuvo la Sección Tercera de la misma Sala en su sentencia de fecha 21 de septiembre de 1999, estimamos también el tercer motivo de casación alegado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, que hemos resumido en el antecedente cuarto de esta nuestra sentencia.

Al ser estimables los motivos de casación alegados, procede declarar haber lugar al recurso con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida, si bien, conforme a lo establecido en los apartado c) y d) del artículo 95.2 de la Ley de esta Jurisdicción, debemos nosotros resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que el examen de los motivos de impugnación alegados por los demandantes, ahora no comparecidos, contra el Decreto autonómico impugnado 65/1998, de 17 de marzo, de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje protegido de los Pinares de Rodeno, y que se circunscriben a la falta de información pública en el procedimiento de elaboración de aquél, al defecto de memoria económica y al carácter o naturaleza expropiatoria del mismo.

La Administración autonómica demanda, en su contestación a la demanda y después en sus conclusiones, se limitó a rebatir el primer motivo de impugnación del referido Decreto autonómico y guardó el más absoluto silencio respecto de los otros dos, aprovechando ahora la interposición del recurso de casación para hacerlo en el cuarto apartado de su escrito.

En cuanto al primer motivo de impugnación del Decreto autonómico, es decir al defecto del trámite de información pública, la Administración demandada, y ahora recurrente, admite que no existió dicho trámite, pero lo justifica en que la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, no lo exige y, además, los demandantes formaban parte del Patronato que hizo la propuesta, de modo que pudieron alegar lo que a su derecho convino, como así lo hicieron, sin que, por ello, se les haya causado indefensión.

El que la aludida Ley 4/1989, de 27 de marzo, no establezca expresamente dicho trámite de información pública, respecto del Plan Rector de Uso y Gestión, no implica que no venga impuesto por otras disposiciones con rango de ley, que lo hagan obligatorio e inexcusable para una mejor protección de los intereses generales, que vienen constitucionalmente amparados en los artículos 9.2 y 105 de la Constitución, 3.5 y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 24.1 c) de la Ley 50/1997, del Gobierno, así como en el artículo 33 de la Ley autonómica de Aragón 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, pues, aunque el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje protegido no tenga el carácter de reglamento ejecutivo en desarrollo de una ley, tiene la naturaleza de reglamento y, como tal, su elaboración ha de quedar sujeta a los trámites exigibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria, y de aquí que el artículo 19.5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, promulgado por Ley 41/1997, de 5 de noviembre, es decir cuatro meses antes de la aprobación del Decreto autonómico impugnado, dispusiera que «en los procedimientos de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales será preceptivo un periodo de información pública y el informe del Patronato a que hace referencia el artículo 23 bis», mientras que el artículo 6 de la misma Ley establece que el procedimiento de elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados.

Los defectos procedimentales cometidos en la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es el Decreto autonómico impugnado, tienen trascendencia sustancial, y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, acarrean su nulidad radical o de pleno derecho cuando concurren.

Respecto de la falta de memoria económica, que la propia Administración autonómica demandada admite que no existe por considerarla innecesaria, dado que el artículo 6, párrafo segundo, del Decreto impugnado 65/1998, dispone que los planes anuales de actuación «se adecuarán a las disponibilidades presupuestarias y contendrán las actuaciones a desarrollar referentes a la conservación, aprovechamiento, uso recreativo y cultural, investigación y restauración», es también un vicio invalidante del Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje protegido, como se deduce de la propia Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 10 de diciembre de 2003 (recurso de casación 7592/1999), tan insistentemente invocada por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la que, en su fundamento jurídico decimotercero, declaramos que «en el artículo 11 de la Ley 4/1989 se prevé que los instrumentos financieros que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración de espacio natural protegido se determinarán en las normas reguladoras de éstos», para, a continuación, expresar que «por tanto, en un caso como el de autos, en el que el Decreto impugnado se remite a un posterior Plan Rector de Uso y Gestión en el que habrán de ser previstas las actuaciones susceptibles de ser realizadas en el Paisaje Protegido, será en dicho Plan donde deban determinarse aquellos instrumentos financieros».

No cabe considerar, por tanto, que el Decreto autonómico de declaración de espacio natural fuese ajustado a derecho, a pesar de contener tan escueta y limitada memoria económica, y ahora entender que los instrumentos financieros precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración de espacio natural no tengan que contenerse tampoco en el Plan Rector de Uso y Gestión del mismo.

Tal requisito, además, ha sido requerido por esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en su Sentencia de fecha 27 de mayo de 2008 (recurso de casación 2686/2004 ), como condición de validez de las normas reguladoras de los espacios naturales, razón por la que este segundo motivo de impugnación del Decreto autonómico 65/1998 del Gobierno de Aragón también debe prosperar y abunda en la nulidad radical del mismo, según lo dispuesto en el citado artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Nos queda por examinar el tercer y último motivo de impugnación el Decreto autonómico 65/1998, de 17 de marzo, del Gobierno de Aragón, invocado por los demandantes en su escrito de demanda, consistente en el carácter expropiatorio de dicha norma con vulneración de lo establecido en los artículos 33.3 de la Constitución, 348.1 y 349.1 del Código civil y 1 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Esta causa de impugnación, a diferencia de las anteriores, no puede ser estimada porque, aunque el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno, aprobado por Decreto 65/1998, de 17 de marzo, del Gobierno de Aragón contiene una zonificación, directrices de uso, régimen de usos y normativa de uso, que implican, ciertamente, limitaciones y condiciones para los titulares dominicales o de otros derechos legítimos sobre los predios incluidos en la zona afectada por la declaración de paisaje protegido, tales limitaciones no constituyen una ablación del dominio o de esos otros derechos, de manera que sólo en la medida que éstos resulten afectados de hecho han de conllevar las correspondientes indemnizaciones, incluido el justiprecio expropiatorio cuando se produzca una total privación del derecho en cuestión, ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.3 de la referida Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de Flora y Fauna Silvestre, la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada la de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados, así como la facultad de la Administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en el interior del mismo.

Las indicadas limitaciones, inherentes a la declaración de espacio protegido, no son determinantes de la ilicitud de la norma que las establece, sino que comportan el derecho a una cóngrua reparación, que los afectados están legitimados para pedir a la Administración, y es una de las razones por las que se hace necesario que las normas reguladoras de dichos espacios naturales protegidos deban contener, según establecen los artículos 11 y 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, los instrumentos financieros y el régimen económico para atender a las indicadas compensaciones, reparaciones o indemnizaciones, que, como ya hemos expresado anteriormente, el Plan Rector impugnado no contiene y es uno de los motivos por los que procede declararlo nulo de pleno derecho.

No es atendible la protesta que formula la Administración de la Comunidad Autónoma demandada relativa a la desprotección en que quedaría el paraje de los pinares de Rodeno al ser declarado nulo de pleno derecho su Plan Rector de Uso y Gestión por motivos formales, pues, como hemos indicado también, tales defectos, tratándose de disposiciones de carácter general, no implican su mera anulabilidad sino la nulidad radical, lo que, por otra parte, constituye una garantía en el ejercicio de la potestad normativa o reglamentaria y un baluarte frente a las extralimitaciones de quienes la ostentan y, por consiguiente, un medio de protección de los ciudadanos a quienes aquellas disposiciones generales tienen la fuerza de obligar, por lo que esa eventual desprotección sólo obedece a un ejercicio incorrecto de sus poderes normativos por la propia Administración que la invoca.

La estimación de los motivos de casación aducidos por la Administración autonómica recurrente conlleva la declaración de haber lugar al recurso interpuesto sin que proceda por ello imponerle las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, sin que debamos hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia, al no apreciarse en la actuación de las partes temeridad ni mala fe, como disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 72.2, 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .