STS, 9 de Diciembre de 2009

Ponente:ANTONIO MARTI GARCIA
Número de Recurso:6448/2008
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 9 de Diciembre de 2009
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

MEDIO AMBIENTE. En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ". Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil nueve

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Macarena Rodríguez Ruiz, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 23 de octubre de 2008, sobre Acuerdo de 27 de septiembre de 2005 del Pleno del Ayuntamiento de Miralcamp (LLeida), por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 413/2008, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 23 de octubre de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por la Unió de Pagesos de Catalunya y declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los siguientes preceptos de la Ordenanza reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines en el municipio de Miralcamp aprobado por el Pleno del Ayuntamiento en fecha 27 de septiembre de 2.005 y publicada en el B.O.P. de Lleida de 4 de marzo de

2.006: -art. 11,7 - art. 13,d,) segundo guión, desde "a los efectos de reducir"...hasta...que "justifiquen dicha restricción". - art. 13, d), séptimo guión, desde "se pueden establecer..." hasta "...o establecimientos turísticos". - art. 13 .e) primer párrafo, desde "Para el almacenamiento..." hasta "...por la Junta de Residuos". -art. 14.1 -art. 16, segundo apartado, desde: "Por tal de poder evaluar..." hasta "...higiene animal". -el apartado b) del art. 25 (programa de gestión). Se desestiman el resto de pretensiones. Sin especial imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:

Único : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto, por infracción del artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Y termina suplicando a la Sala que "Se admita el motivo de casación alegado en el presente escrito y se case parcialmente la Sentencia recurrida, y se declare la nulidad, por no ser conformes a derecho, los artículos 4, 5, 11.6, apartado b) 13, parte del apartado d) 13, parte del apartado e) 13 de la Ordenanza municipal de Miralcamp reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines en el municipio de Miralcamp, aprobada por el Pleno de su Ayuntamiento en fecha de 27 de septiembre de 2005 y publicada en el B.O.P. de Lleida de 4 de marzo de 2006" .

TERCERO

Por providencia de fecha 16 de marzo de 2009, dictada por la Sección Primera de esta Sala, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el 5 de mayo de 2009.

CUARTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de diciembre de 2009, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observados los trámites establecidos en la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Unió de Pagesos de Catalunya, parte actora en el proceso, pretende en este recurso de casación que declaremos nulos los artículos 4, 5, 11.6 y 13 en sus apartados b), d) y e) -este último sólo parcialmente- de la Ordenanza Municipal reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines, aprobada definitivamente por Acuerdo de 27 de septiembre de 2005 del Pleno del Ayuntamiento de Miralcamp.

De los referidos preceptos, los dos primeros se incluyen en el Capítulo I de la Ordenanza, que establece sus "Disposiciones generales". En concreto, el art. 4 incorpora el capítulo de definiciones de la Ordenanza, tales como la de explotación ganadera, bestias, deyecciones ganaderas, estiércol, purines, aplicación al suelo, base agrícola o tratamiento de las deyecciones ganaderas. El artículo quinto, bajo la rúbrica "Sistemas de actuación", se refiere a las mecanismos que utilizará la Administración para conseguir los objetivos de la Ordenanza, resumidamente, la prevención, el control posterior al ejercicio de la actividad, la sanción de infracciones, la restauración de las afecciones medioambientales y la regulación.

En cambio, de los artículos 11 y 13 sólo se pretende una anulación parcial. Así, en cuanto al primero de ellos, el motivo se refiere exclusivamente a su apartado sexto, que fija una distancia mínima de 100 metros entre las explotaciones ganaderas y las viviendas rurales aisladas habitadas de forma permanente, con la excepción de la casa del ganadero.

Del artículo 13 nos interesan sus apartados b), d) y e). En lo que se refiere al art. 13 .b), detalla éste cuáles son las prescripciones de obligado cumplimiento en los casos de valorización como fertilizante del estiércol y los purines. Su apartado d), guión sexto, por su parte, prohíbe realizar aplicaciones de estiércol y purines a una distancia inferior a 100 metros de pozos y fuentes de agua utilizados para el consumo humano. Finalmente, el apartado e) -al que la parte, aunque pretenda su anulación, olvida referirse al desarrollar el motivo de casación- fija los requisitos que habrán de reunir los sistemas de almacenaje y recogida de estiércol y purines.

SEGUNDO

La razón jurídica en que basa su pretensión es la falta de competencia de aquel Ayuntamiento para establecer esas normas, denunciando así que la sentencia de instancia, al entender lo contrario, infringe el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local . Argumenta con carácter general que en la materia sobre la que versan las normas impugnadas existe normativa estatal y autonómica que no delega competencias a los Ayuntamientos sobre la aplicación de aquellos productos. Y añade en concreto:

  1. Respecto del artículo 4 : Las definiciones incluidas en el precepto no se adecúan a las contempladas en el Decreto 220/2001, de 1 de agosto, de gestión de las deyecciones ganaderas. Por el contrario, entiende la recurrente que las definiciones contenidas en la normativa sectorial deben prevalecer sobre las incluidas en la Ordenanza.

  2. Respecto del artículo 5 : Su apartado e) ha añadido un sistema de actuación no previsto en la normativa sectorial, consistente en la regulación de las aplicaciones de estiércol y purines en el suelo en beneficio de la agricultura. Con ello, se estaría introduciendo una innovación en una materia en que el Ayuntamiento carece de competencia para ello. C) Respecto del artículo 11 : Que el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre medidas para la protección contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, incorpora a nuestro Ordenamiento la Directiva 91/676/CEE, y dispone en su artículo 5 que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán códigos de buenas prácticas agrarias, habiéndolo hecho en Cataluña, con relación al nitrógeno, la Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de 22 de octubre de 1998, cuyo contenido resulta de obligatorio cumplimiento en las áreas designadas como vulnerables de conformidad con su artículo 2. D) Respecto del artículo 13 .b) : Reitera los argumentos expuestos con respecto al artículo 11, abundando en que el Código de buenas prácticas agrarias aprobado por la Generalitat de Cataluña ha establecido las normas relativas a las distancias, modo de aplicación y cantidades máximas a aplicar con respecto a las deyecciones ganaderas, cuestiones que la Ordenanza, careciendo de competencia para ello, ha entrado a regular en su Anexo I.

  3. Respecto del artículo 13.d), guión sexto : Con la misma argumentación que venimos comentando, la recurrente alega ahora que la materia de las distancias mínimas a respetar en la aplicación de estiércol y purines, viene regulada en el art. 7.2 del Código de Buenas Prácticas Agrarias de Cataluña .

TERCERO

El motivo de casación trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 . Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.

En esta línea, prescindiendo ahora por su problemática singular de algunas significativas que se refieren a la potestad normativa local en materia sancionadora (como por ejemplo las de 29 de septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en el recurso de apelación 5996/1992 y en el de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ".

CUARTO

Lo anterior nos conduce a desestimar el motivo de casación, pues éste deja en pie al no desvirtuarlas varias afirmaciones de la sentencia recurrida que en sí mismas impiden apreciar que el Ayuntamiento se excediera en sus competencias al establecer las normas recogidas en aquellos artículos 4, 5, 11 y 13 de la Ordenanza en cuestión.

  1. En relación con el artículo 4, razona la Sala de instancia que el capítulo de definiciones que el mismo incorpora se incluye "a los efectos de esta Ordenanza", lo que impediría tener por cierto que se produjera la alteración o modificación de las establecidas por la Comunidad Autónoma, pero es que, además, en modo alguno rebate el recurso de casación lo aseverado por la sentencia en esta sede impugnada en el sentido de que tales definiciones "coinciden sustancialmente" con las recogidas en el art. 2 del Decreto 50/2005 . B) El artículo 5, afirma la sentencia, no es más que un resumen de los instrumentos que la propia Ordenanza utilizará para conseguir los objetivos que la misma se proponer. Por ello, nuestra afirmación en el sentido de ostentar competencia el Municipio para regular la materia a que la Ordenanza se refiere, sirve por sí sola para justificar la posibilidad de contemplar como "sistema de actuación" la regulación de las aplicaciones de estiércol y purines en el suelo.

  2. En cuanto al art. 11.6, regulando la normativa sectorial autonómica la distancia mínima a los núcleos urbanos que se ha de respetar en la aplicación de los fertilizantes orgánicos, la fijación en la Ordenanza de una distancia mínima de 100 metros a viviendas aisladas, no se aprecia como incongruente, desproporcionada o excesiva atendida su finalidad de salvaguardia de la calidad de vida de quienes habiten en aquéllas. En modo alguno justifica el recurso, que se pierde al respecto en afirmaciones genéricas, que la limitación así establecida sea desproporcionada o arbitraria.

  3. En lo referido al art. 13, apartado b), la queja de la recurrente se centra en la remisión que, en lo que se refiere a la valorización como fertilizante del estiércol y los purines, hace su inciso final a la aplicación de las normas recogidas en el Anexo I de la propia Ordenanza. Respondiendo la Sala de instancia, en forma que en modo alguno rebate el recurso de casación, que tal impugnación se hacía de modo global, sin que entonces ni ahora haya especificado la parte recurrente qué prescripciones de aquél resultan viciadas jurídicamente más allá de una genérica referencia a la falta de competencia municipal, a la que ya hemos dado respuesta.

  4. Y, en cuanto a la fijación de perímetros de protección del agua - guión sexto del artículo 13, apartado e) de la Ordenanza-, aparece justificada (a criterio de la Sala de instancia) con base en la competencia complementaria prevista en el artículo 28 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, al no haberlo hecho el órgano competente, la Agencia Catalana del Agua, hasta el momento. Baste con remitirnos a las consideraciones del fundamento jurídico anterior en cuanto al posible ejercicio de sus competencias por las Entidades Locales en materias en que la Comunidad Autónoma no haya establecido la regulación correspondiente, para confirmar el criterio mantenido al respecto de dicho inciso por la Sala de instancia.

QUINTO

La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto. No obstante, en materia de costas, procede, en virtud del art. 139.2, inciso final, no imponerlas a la parte recurrente, al no haber comparecido en autos la parte recurrida.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Procurador Dª. María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre de la Unió de Pagesos de Catalunya interpone contra la sentencia que, con fecha 23 de octubre de 2008, dictó la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 413 de 2008. Sin que proceda hacer imposición de las costas causadas en la presente instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.