STS, 16 de Diciembre de 2009

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 14 de marzo de 2.007, desestimatoria del recurso promovido por Tasaciones Orfe, S.A., D. Ildefonso, D. Isidoro y D. Jenaro contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 10 de mayo de 2.004, por la que, resolviendo el expediente sancionador NUM000 incoado por el Banco de España, se les imponían una serie de sanciones. En concreto, la parte dispositiva de dicha Orden establece lo siguiente:

I.- Imponer a la entidad TASACIONES ORFE, S.A., las siguientes sanciones previstas en los artículos 9 y 10 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito y en la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, por la que se adapta la legislación española en materia de entidades de crédito a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria y se introducen otras modificaciones relativas al sistema financiero:

- Sanción de multa por importe de quince mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del capital mínimo exigido en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo, en relación con la Disposición transitoria primera de la misma norma.

- Sanción de multa por importe de quince mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del número mínimo de profesionales exigido en el artículo 3.1.d) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo

.

- Sanción de multa por importe de diez mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).2ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de la titulación profesional requerida a los firmante de informes y certificados de tasación.

- Sanción de multa por importe de veinte mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por no disponer de una organización, medios y sistemas de control interno exigidos en el artículo 3.1.e) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de multa por importe de diez mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por insuficiencia de la cobertura del seguro de responsabilidad civil exigido en el artículo 3.1.f) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).2ª.a) de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados o informes de tasación en cuyo contenido se aprecie falta de veracidad y en particular falta de concordancia con los datos y pruebas obtenidos en la actividad de valoración efectuada, o que se aparten, sin advertirlo expresamente, de los procedimientos, comprobaciones e instrucciones previstas en la normativa aplicable.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados de tasación que no sean conformes con el informe de tasación efectuado.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).4ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la falta de remisión de los datos que deban ser suministrados al Banco de España.

II.- Imponer a D. Ildefonso las siguientes sanciones previstas en los artículos 12 y 13 de la Ley 26/1988, de 29 de julio :

- Sanción de multa por importe de seis mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del capital mínimo exigido en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo, en relación con la Disposición transitoria primera de la misma norma.

- Sanción de multa por importe de seis mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del número mínimo de profesionales exigido en el artículo 3.1.d) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de multa por importe de tres mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).2ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de la titulación profesional requerida a los firmante de informes y certificados de tasación.

- Sanción de multa por importe de seis mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por no disponer de una organización, medios y sistemas de control interno exigidos en el artículo 3.1.e) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de multa por importe de tres mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por insuficiencia de la cobertura del seguro de responsabilidad civil exigido en el artículo 3.1.f) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).2ª.a) de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados o informes de tasación en cuyo contenido se aprecie falta de veracidad y en particular falta de concordancia con los datos y pruebas obtenidos en la actividad de valoración efectuada, o que se aparten, sin advertirlo expresamente, de los procedimientos, comprobaciones e instrucciones previstas en la normativa aplicable.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados de tasación que no sean conformes con el informe de tasación efectuado.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).4ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la falta de remisión de los datos que deban ser suministrados al Banco de España.

III.- Imponer a todas y cada una de las siguientes personas D. Isidoro y D. Jenaro cada una de las siguientes sanciones, previstas en los artículos 12 y 13 de la Ley 26/1988, de 29 de julio :

- Sanción de multa por importe de cuatro mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del capital mínimo exigido en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo, en relación con la Disposición transitoria primera de la misma norma.

- Sanción de multa por importe de cuatro mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación por insuficiencia del número mínimo de profesionales exigido en el artículo 3.1.d) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo

.

- Sanción de multa por importe de dos mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).2ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de la titulación profesional requerida a los firmante de informes y certificados de tasación.

- Sanción de multa por importe de cuatro mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por no disponer de una organización, medios y sistemas de control interno exigidos en el artículo 3.1.e) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de multa por importe de dos mil euros, por la comisión de la infracción muy grave, tipificada en el apartado 2.a).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa al incumplimiento de los requisitos de homologación para ejercer la actividad de tasación, por insuficiencia de la cobertura del seguro de responsabilidad civil exigido en el artículo 3.1.f) del Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo .

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).2ª.a) de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados o informes de tasación en cuyo contenido se aprecie falta de veracidad y en particular falta de concordancia con los datos y pruebas obtenidos en la actividad de valoración efectuada, o que se aparten, sin advertirlo expresamente, de los procedimientos, comprobaciones e instrucciones previstas en la normativa aplicable.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).1ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la emisión de certificados de tasación que no sean conformes con el informe de tasación efectuado.

- Sanción de amonestación pública, por la comisión de la infracción grave, tipificada en el apartado

2.b).4ª de la Disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril, relativa a la falta de remisión de los datos que deban ser suministrados al Banco de España.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de abril de 2..07, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Tasaciones Orfe, S.A., D. Ildefonso, D. Isidoro y D. Jenaro ha comparecido en forma en fecha 7 de junio de 2.007, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del mencionado artículo de la Ley jurisdiccional, por infracción de la Disposición Adicional Décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se anule y revoque la recurrida, y que declare y resuelva, por estimación alternativa en su caso de los diferentes motivos del recurso, que procede absolver a los recurrentes de las sanciones que les fueron impuestas en virtud de la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 10 de mayo de 2.004.

El recurso de casación ha sido admitido por Auto de la Sala de fecha 14 de febrero de 2.008 .

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso interpuesto por los interesados en cuanto a las sanciones de multa que les han sido impuestas de conformidad a lo dispuesto en los artículos 86.2.b), 93.2.a) y 95.1 de la Ley de la Jurisdicción y, en todo caso, desestime el mismo confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada en autos, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 10 de septiembre de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de diciembre de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

Se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 14 de marzo de 2.007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso administrativo entablado contra la Orden del Ministerio de Economía de 10 de mayo de

2.004, por la que imponía a los actores determinadas sanciones por las carencias detectadas en las tasaciones de la entidad Tasaciones Orfe, S.A., haciendo suya la propuesta adoptada por el Consejo de Gobierno del Banco de España de 17 de enero de 2.003.

El recurso de casación se articula mediante tres motivos. En el primero de ellos, acogido al apartado

1. c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se alega incongruencia omisiva en relación con la negación de la comisión de los hechos ilícitos por los que fueron sancionados los recurrentes. El segundo motivo, amparado en el apartado 1.d) del citado precepto procesal, se funda en la supuesta infracción del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la disposición adicional décima de la Ley 3/1994, de 14 de abril

, por la que se adapta la legislación española en materia de entidades de crédito a la Segunda Directiva de la Comunidad Europea de Coordinación Bancaria y se introducen otras modificaciones relativas al sistema financiero, por haber aplicado las normas sancionadoras de forma tácita, sin razonamientos fácticos o jurídicos sobre la comisión del hecho ilícito. El tercer y último motivo, también acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, se funda en la infracción de la doctrina relativa a los conceptos jurídicos indeterminados y de la aplicación indebida del artículo 3.1.e) del Real Decreto 775/1997, al no haber concretado los concretos conceptos jurídicos indeterminados aplicados.

Sobre el primer motivo, relativo a la incongruencia omisiva. Como se acaba de indicar, los recurrentes consideran que la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva al no haber razonado sobre la comisión de los hechos ilícitos por los que se le sancionó, frente a los fundamentos de la demanda en que se negaban la comisión de tales infracciones. La Sentencia impugnada tan sólo argumenta en relación con aspectos de formalidad normativa, sobre la culpabilidad y sobre la proporcionalidad, pero nada respecto a la cuestión previa o esencial a toda imputación, la comisión de las acciones u omisiones tipificadas por la norma. Tan sólo se refiere a ello afirmando que los argumentos de la actora son reiteraciones de los expuestos en fase administrativa y que habían sido objeto de amplia respuesta en la resolución impugnada judicialmente.

En relación con las alegaciones formuladas en la demanda sobre los hechos sancionados y su tipificación, la Sentencia recurrida se había pronunciado de la siguiente manera:

" PRIMERO : Las cuestiones que se plantean en este proceso son las relativas a la determinación del ajuste legal de la resolución administrativa impugnada en virtud de la cual se impusieron a los recurrentes las sanciones que se detallan en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia. En esencia todas las cuestiones planteadas pueden reconducirse al examen de los siguientes problemas: a) Sometimiento de las sociedades de tasación inmobiliaria a la actividad de supervisión del Banco de España, b) Suficiente predeterminación normativa para la imposición de las sanciones, y concurrencia de los presupuestos fácticos necesarios para su imposición, c) Respeto del principio de culpabilidad respecto de la exigencia de responsabilidad a los administradores de la entidad sancionada, y d) Respeto del principio de proporcionalidad en la imposición de la sanción.

Antes de entrar en el examen de las concretas alegaciones de los recurrentes debe subrayarse que, en esencia, éstas suponen una reiteración de los argumentos expuestos en la fase administrativa que han sido objeto de extensa y detallada respuesta por la resolución objeto de impugnación a la que expresamente nos remitimos, lo que determina un pronunciamiento adverso a los intereses de los recurrentes en los términos que precisamos a continuación.

La primera cuestión que se somete a nuestro enjuiciamiento, aunque formalmente no aparezca en este orden, es la relativa a la determinación de la sujeción de las sociedades de tasación al control, supervisor del Banco de España. Acertadamente recuerda el Abogado del Estado la redacción de la DA 10 de la Ley 3/1994 que en sus apartados 3, 4 y 5 contemplan esta previsión al establecer la aplicación tanto a las sociedades como a sus directivos, del régimen de la Ley 26/1988 de Disciplina e Intervención de las Sociedades de Crédito de 26 de julio . Establecido este mandato legal expreso carece de sentido el examen de cualquier alegación que tienda a comparar una sociedad de tasación con una entidad de Crédito, pues no ha sido esa la "ratio" seguida por el legislador para ordenar la expresa sujeción de aquellas al régimen de la Ley 26/1988, sino la evidente incidencia que su actividad despliega en sectores de actuación muy relevantes para las entidades crediticias como es el mercado hipotecario, razón por la que debe ser desestimado este motivo de recurso.

Dentro del segundo grupo de cuestiones objeto de análisis se plantea una cuestión ampliamente resuelta por la jurisprudencia constitucional y la subsiguiente recepción de la misma por esta audiencia y por el Tribunal Supremo, como es la relativa a la compatibilidad del principio de legalidad en su manifestación de suficiencia de la predeterminación normativa con el uso de conceptos jurídicos indeterminados, inevitable cuando se trata de regular una actividad sumamente contingente y mutable como es la disciplina del mercado bancario.

No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados. Siguiendo esta líneas, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el art. 25, ap. 3º, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos. Debe, pues, subrayarse que existen unos límites de la potestad sancionadora de la Administración, que de manera directa se encuentran contemplados por el art. 25 CE y que dimanan del principio de legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos límites, contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos, se transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente puedan imponerlas. Colocados de lleno en la línea a la que hemos llegado en el apartado anterior, podemos establecer que los límites que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el art. 25.1 CE son:

1) La legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal, con la consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan;

2) La interdicción de las penas de privación de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas;

3) El respeto a los derechos de defensa, reconocidos en el art. 24 CE, que son de aplicación a los procedimientos que la Administración siga para imposición de sanciones, y

4) Finalmente, la subordinación a la Autoridad judicial.

Respetando este esquema de actuación, de forma expresa, el Tribunal Constitucional mediante la STC 151/1997, ha señalado que en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador los tipos abiertos y valorativos, característicos de la regulación propia de la actividad económica, pueden ser compatibles con las exigencias constitucionales, a cambio de trasladar al Juez una carga de motivación más intensa para identificar la antijuridicidad de la conducta y con ello suplir la denunciada indeterminación del tipo sancionador.

En el presente caso ese deber de motivación ha sido escrupulosamente respetado por el órgano administrativo al tiempo de imponer la sanción por lo que nos remitimos de forma expresa a la resolución administrativa en la que con pleno detalle se expresan las razones por las que se subsume la conducta de los recurrentes en los tipos infractores aplicados, sin que debamos en este momento realizar precisión adicional alguna." (fundamentos jurídicos primero a tercero)

Tienen razón los recurrentes y es preciso estimar el motivo. La argumentación del motivo primero que sintéticamente se ha resumido describe acertadamente el contenido de la Sentencia recurrida, evidenciando una grave insuficiencia de la misma, ya que el órgano judicial no examina por si mismo la cuestión sustantiva sobre la comisión o no de las infracciones por las que se sancionó a los actores. En este sentido, hemos reiterado en diversas ocasiones que si bien es posible incorporar argumentos y razonamientos por remisión, la remisión global y completa a la resolución administrativa no satisface el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, puesto que omite la respuesta del propio órgano judicial al recurso jurisdiccional, haciendo inútil la formalización de la demanda contencioso administrativa.

Sobre las alegaciones de los recurrentes en la demanda contencioso administrativa.

Estimado el primer motivo resulta innecesario analizar los otros dos motivos de casación -que por lo demás, reproducen cuestiones planteadas en la demanda-, y nos encontramos en la posición de Sala de instancia, con la necesidad de resolver el debate tal como se encuentra planteado por las posiciones de las partes. La demanda contencioso administrativa formula sus alegaciones en los apartados VII a IX de los fundamentos de derecho. En el apartado VII se rebate la comisión de las infracciones detectadas por la inspección del Banco de España por las que resultaron sancionados los recurrentes con argumentos que pasamos a examinar.

- En primer lugar se aduce que no se habría incurrido en la infracción consistente en la insuficiencia del capital mínimo de la entidad de tasaciones, ya que el Presidente de la sociedad de tasación condonó sus cuentas acreedoras con la entidad y puso a su disposición determinados bienes propios, y luego, con un retraso mínimo de cuatro meses, se procedió a ampliar el capital, lo que se hizo en efectivo metálico. Sostiene la parte, con cita de jurisprudencia, que el incumplimiento de este requisito ha sido sancionado sólo en los supuestos de incumplimiento reiterado.

No es posible aceptar el planteamiento de los actores. Primero, porque como se establece en el acuerdo del Banco de España de 27 de febrero de 2.004, en el que se fundamenta cumplidamente la comisión de las infracciones, las nuevas exigencias de capital mínimo se habían establecido ya mediante el Real Decreto 775/1997, de 30 de mayo, por lo que hasta el 31 de diciembre de 2.000 la entidad había dispuesto de más de dos años para adaptarse al citado requisito -circunstancia que invalida su argumento sobre un incumplimiento mínimo sin que mediara una actitud de resistencia-. Segundo, porque no resultan válidas las garantías ofrecidas por el Presidente de la entidad, ya que el requisito lo es de capital efectivamente desembolsado. Y, por último, la ampliación de capital no se inscribe en el correspondiente registro hasta julio, por lo que el incumplimiento efectivo es de más de seis meses.

- En relación con el número de los profesionales tasadores al servicio de la sociedad, el examen del expediente revela que efectivamente la parte no ha acreditado la realización de trabajos efectivos de tasación por parte de los siete tasadores no fijos con la propia compañía; en ese sentido, tiene razón el Banco de España al no estimar suficiente unas cartas de disponibilidad de fecha posterior al acta de inspección.

- Respecto a la cualificación de los profesionales tasadores, es preciso tener en cuenta que la cuestión decisiva es el sometimiento de las sociedades tasadoras homologadas a una regulación más estricta, debido a que sus tasaciones pueden incorporarse al mercado hipotecario. Y en ese sentido, la normativa aplicable (en concreto los Reales Decretos 775/1997, de 30 de mayo, y 685/1982, de 17 de marzo) requieren que fuera de los casos de solares o inmuebles residenciales, las valoraciones han de estar efectuadas por ingenieros o ingenieros técnicos de la especialidad que se corresponda con la naturaleza del objeto de la tasación. Así pues, las tasaciones de edificios industriales efectuadas por arquitectos o arquitectos técnicos incumplían tal exigencia.

- Sobre la insuficiencia de organización, medios y sistemas de control interno, se quejan los recurrentes en que en ningún caso están concretadas las exigencias que el artículo 3.1.c) del Real Decreto 775/1997 formula mediante conceptos jurídicos indeterminados, así como que los medios organizativos deben ser los necesarios para las dimensiones y necesidades de cada entidad. Entienden los recurrentes en definitiva que Tasaciones Orfe cumplía tales exigencias y que no se le puede reprochar ni falta de conocimiento adecuado del mercado, ni deficiencias en los sistemas de recogida y almacenamiento de datos ni insuficiencia en los mecanismos de control interno.

Dentro de la desordenada argumentación que se expone en este punto puede afirmarse, en relación con la falta de concreción normativa de los conceptos jurídicos indeterminados, que dicha concreción pertenece ya al ámbito de la aplicación de los mismos y que, en definitiva, serán los Tribunales los encargados de aplicar dichos conceptos y producir una jurisprudencia orientadora que ofrezca un creciente seguridad jurídica. En cuanto a las restantes alegaciones, la parte actora se limita a negar con carácter genérico las imputaciones concretas formuladas por el Banco de España, limitándose a la remisión a un folleto descriptivo sobre "Medios técnicos, personales y mecanismos de control interno de Tasaciones Orfe, S.A.", de 1.998; pero en ningún caso se acredita la existencia efectiva de los medios que en términos concretos y detallados echa en falta la resolución del Banco de España: sistemas de control que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de la tasadora, sistemas de recogida y almacenamiento periódico de datos o mecanismos equivalentes para garantizar un conocimiento actualizado de la realidad -se efectuaban tasaciones en toda España- y contrastar las tasaciones realizadas, programas informáticos especializados, falta de conservación de copias en cualquier soporte de los cálculos efectuados, etc. Así las cosas no puede dejar de concluirse que en ningún caso los recurrentes han desvirtuado las imputaciones formuladas por el Banco de España y asumidas en la resolución sancionadora.

- En relación con la insuficiente cobertura e ineficacia de la póliza de seguros de responsabilidad civil, señala la actora que queda acreditado en el expediente que la póliza con una cobertura de 900.000 euros fue dotada de efectos retroactivos. Sin embargo, tal como indica el Banco de España, resulta del expediente que la cobertura de la póliza vigente en el momento de la inspección inicial (suscrita el 4 de abril de 2.002) alcanzaba sólo a 300.000 euros y que sólo tras la inspección del Banco de España (iniciada el 8 de agosto de 2.002) se subscribió un suplemento de la misma elevando la cantidad hasta los 900.000 euros, dotándole de efectos retroactivos (el 15 de octubre de 2.002) . Por consiguiente, resulta manifiesto que la cobertura de la póliza era insuficiente para la cuantía de los bienes valorados y que la posterior elevación de la cobertura con la citada eficacia retroactiva no evita, como sucede con otras imputaciones, que se hubiera incurrido en la infracción sancionada.

- Sobre la imputación de incumplimiento de la normativa aplicable a los informes y certificados de tasación, los recurrentes se limitan a señalar que se basa en un entendimiento rigorista y extremo de las normas sobre valoración de bienes inmuebles contenidas en la Orden Ministerial de 30 de noviembre de

.1994 y que los defectos detectados serían de carácter puntual y de escasa relevancia. Sin embargo, las deficiencias detectadas por la inspección del Banco de España y enumeradas con detalle en la página 52 y siguientes del Acuerdo sobre propuesta de resolución del organismo supervisor (folios 809 y ss. del expediente), acreditan una continua desatención a dichas normas, por lo que procede ratificar la comisión de la infracción grave sancionada.

-Respecto al incumplimiento de las obligaciones de declaración al Banco de España, la parte pone en duda que a este respecto sea aplicables a las sociedades de tasación el régimen de disciplina y control de las entidades de crédito. Además, afirma, aun admitiendo que ello fuera así, se efectuó luego la declaración de cargos en otras sociedades mercantiles, quedando así subsanada dicha inobservancia; que las cuentas anuales también se han presentado a la autoridad monetaria; y que es absolutamente incierto que se produjera una acumulación de encargos en el Banco Popular Español que implique el 77% de la facturación de la sociedad, ya que para la concesión de créditos hipotecarios la tasación de inmuebles se realiza a cuenta del solicitante del crédito, a quien se factura directamente el servicio.

En lo que respecta al sometimiento de de las sociedades tasadoras homologadas a las circulares del Banco de España, no hay duda de que quedan sometidas no sólo las entidades de crédito, sino todas las entidades que quedan bajo la supervisión del regulador, como se deduce de la inexistencia de restricciones en las potestades de supervisión contempladas en la Ley de Autonomía del Banco de España (Ley 13/1994, de 1 de junio ) respecto de cualquiera de las entidades sometidas a su supervisión, y así lo hemos interpretado en reiteradas ocasiones (Sentencias de 21 y 22 de diciembre de 2.005 -recursos contencioso-administrativos 2/141/2.003 y 2/174/2.004, respectivamente- y de 30 de octubre de 2.006 -recurso contencioso-administrativo 2/69/2.005 -, entre otras). La Sentencia casada rebate asimismo esta alegación en su fundamento de derecho segundo, ya transcrito, que se asume en la presente Sentencia.

Frente a las restantes observaciones, hay que poner de relieve que la subsanación de las deficiencias posterior al comienzo de la inspección no evita que se cometiera efectivamente la infracción en el grado correspondiente; todo lo más, como señala la propia propuesta de sanción del Banco de España, puede servir para modular la sanción. En cuanto a la falta de notificación de la acumulación de encargos por parte del Banco Popular Español superior al 15% de la facturación de la sociedad, la Circular 3/1998, de 27 de enero, indica expresamente que el citado porcentaje se refiere a la entidad de crédito de la que proceden los encargos de valoración, aunque tales servicios sean facturados a los clientes solicitantes de créditos (estado VIII de la circular).

El rechazo de las argumentaciones expuestas supone desestimar la conclusión que los actores extraen de todo este apartado, en el sentido de que los hechos que han dado pie a las sanciones no integran los tipos sancionadores aplicados.

Finalizan los recurrentes el epígrafe VII negando la tipicidad de los hechos en la medida en que entienden que la disposición adicional 10ª , apartados 2.a) y 2.b) de la Ley 3/1994 son normas en blanco que no predeterminan las conductas proscritas. Debe rechazarse también esta alegación ya que las infracciones determinadas como muy graves y graves por los citados apartados enumeran conductas con un grado de concreción más que suficiente y que sin duda alguna predeterminan las conductas sancionadas sin merma de los principios de legalidad sancionadora y de seguridad jurídica, y respecto a las que una consolidada jurisprudencia constitucional admite su mayor concreción por ulteriores disposiciones reglamentarias. La Sentencia recurrida hacía algunas consideraciones sobre esta cuestión en el fundamento de derecho tercero -transcrito supra -, que pueden darse por reproducidas. Esta Sala, por lo demás, ha tenido ya ocasión de aplicar y justificar la tipicidad de esta normativa sancionadora (Sentencias antes citadas, entre otras), a cuya doctrina nos remitimos.

Sobre los principios de proporcionalidad y culpabilidad.

En los fundamentos VIII y IX de la demanda contencioso administrativa la parte achaca a la resolución administrativa impugnada no haber valorado adecuadamente las circunstancias concurrentes, vulnerando el principio de proporcionalidad, así como haber considerado erróneamente responsables a las personas físicas sancionadas, que no habrían intervenido en los hechos mediante una conducta dolosa o negligente.

A este respecto, puede asumirse la respuesta que dio la Sentencia casada, que examinó adecuadamente estas cuestiones en los fundamentos de derecho cuarto y quinto, en los siguientes términos:

" CUARTO : Por lo que respecta a la eventual quiebra del principio de culpabilidad, debemos concluir que es doctrina reiterada de esta Sección (SAN 27-10-1999 rec. 246/1997, además de las sentencias antes citadas entre otras muchas), confirmada por el TS (STS 2-6-2003 rec. nº 6982/98 y 27-2-2003 nº rec. 8474/97 ), que en principio es exigible responsabilidad al Consejero de una sociedad por causa de no haber ejercido sus atribuciones en orden a evitar una actuación ilícita de la misma, y ello aunque no ocupe puestos de gestión directa de la Compañía. En efecto, en las sentencias aludidas decíamos que: La Ley 26/1998 de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, en su art. 15.2, aplicable al caso, establece como regla general que los administradores, con expresa mención a los Consejos de Administración, "serán considerados responsables de las infracciones muy graves o graves cometidas por las Entidades de Crédito, salvo ...b)... cuando dichas infracciones sean "exclusivamente" imputables a Comisiones Ejecutivas, Consejeros Delegados, Directores Generales u órganos asimilados, u otras personas con funciones en la Entidad". De esta construcción se desprende que es la propia Ley (art. 15.2 Ley 26/1988 ), la que establece la responsabilidad inicial de los miembros del Consejo de Administración por la comisión de faltas como la presente, calificadas como graves. Esta exigencia de responsabilidad al Consejo o a los administradores en general, tiene su fundamento lógico en que es este órgano el que ejerce, con las amplias facultades que les conceden los Estatutos, el control de la Entidad (art. 89, 127, 129, 171, 141, 172 LSA ). Este poder está directamente dirigido y concebido para que pueda garantizar su correcto funcionamiento, y muy singularmente, para evitar la realización de conductas que por su especial gravedad puedan comprometer el destino de la Entidad, como ocurrió en este caso, pues no parece razonable que quien tiene como misión la representación de la sociedad, y goza de los poderes en el seno de la misma para corregir las deficiencias que se produzcan, pretenda eludir las responsabilidades que sean consecuencia de la mala gestión. No obstante, esta declaración de culpabilidad establecida en la Ley, podría, efectivamente, chocar con el art. 24 CE, en la medida en que de ella pudiera derivarse una responsabilidad objetiva y automática de los Consejeros, siempre y en todo caso, pero esa no es ni la previsión legal, ni el proceso lógico seguido por la O.M. en cuestión para imponer la multa impugnada. En este sentido son dos los mecanismos legales que permiten desvirtuar la tacha de inconstitucionalidad formulada: Por una parte, el propio redactado del art. 15.2. a) y b). de la Ley 26/1988. Así el apartado a) recoge supuestos que no se plantean en este caso (inasistencia del Consejero a la reunión en la que se tomó el acuerdo lesivo, o emisión de voto particular), mientras que el b) les exonera de responsabilidad cuando "las infracciones sean exclusivamente imputables a Comisiones Ejecutivas, Consejeros Delegados, Directores Generales u órganos asimilados, u otras personas con funciones en la entidad". En segundo lugar, el nuevo art. 105 a) de la Ley 24/1988, exige para la imposición de la sanción que en la actuación de los Consejeros exista, al menos, un elemento de culpa, proscribiendo la responsabilidad automática y objetiva que se derivaba de la anterior redacción del precepto.

La STC 154/1994, FJ 3, analiza en el ámbito del derecho administrativo sancionador, un supuesto que si bien parte de una base fáctica distinta del sometido a enjuiciamiento, contiene una doctrina plenamente aplicable al caso. Tras dejar sentado que los desplazamientos legales de responsabilidad deben fundamentarse en la concurrencia de una circunstancia de carácter subjetivo para ser constitucionalmente aceptables, mantiene que de la simple titularidad de un bien o derecho, pueden derivarse responsabilidades si el sujeto no actúa diligentemente en sus facultades de control. Es indudable que la pertenencia a un Consejo de Administración, la simple titularidad del cargo, se traduce en una serie de atribuciones que se confieren a los nombrados, justamente para ser utilizadas en orden a prevenir situaciones como la enjuiciada; el descuido en el ejercicio de esas facultades, que aboca a la Sociedad a la comisión de una infracción, extremo en este caso confirmado por la SAN de 12-2-2003 rec. nº 7/2000, implica un grado de negligencia o culpa suficiente para entender satisfecha, desde la óptica constitucional.

Finalmente resta por analizar la queja relacionada con la infracción del principio de proporcionalidad. A este respecto debe decirse en primer lugar que el hecho de que la Sociedad recurrente haya causado baja a instancia propia en el Registro de Sociedades de Tasación en modo alguno puede equipararse a una excusa absolutoria como parece insinuarse en su escrito de demanda. Las infracciones se cometieron en un momento en el que la sociedad desarrollaba su actividad a pleno rendimiento, y era gobernada por los administradores sancionados y ahora recurrentes, únicos datos que deben tomarse en consideración a este respecto, dado el indudable interés público que subyace en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. En cuanto a la modulación desplegada por la Administración en la imposición de las sanciones debemos concluir que este examen se limita a las consistentes en la imposición de una multa dada la imposibilidad material de graduar las que se traducen en una amonestación. La simple lectura de la Resolución pone de manifiesto la moderación del ejercicio de su potestad por el Banco de España, la distinción de las distintas circunstancias que concurren en los distintos afectados (Sociedad y Consejeros con distinción entre los mismos en función de su grado de implicación y poder en la Compañía) y la toma en consideración de los elementos subjetivos que determinaron la imposición de las sanciones en su grado mínimo, supuesto en el que no es posible concluir que se ha producido una infracción del principio de proporcionalidad." (fundamentos jurídicos cuarto y quinto)

Conclusión y costas.

De los expuesto en los anteriores fundamentos de derecho se deriva la estimación del recurso de casación, con la consiguiente declaración de nulidad de la Sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por Tasaciones Orfe, S.A., don Ildefonso, don Isidoro y don Jenaro contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 10 de mayo de 2.004, por la que se resuelve el expediente sancionador NUM000 incoado por el Banco de España. Según lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la condena en costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,